完善落实我国粮食安全责任制度的研究

[ 作者简介 ]

常龙，男，河南驻马店人，河南工业大学，硕士，研究方向：粮食法学、法理学。

[ 摘要 ]

疫情爆发以来国际环境日趋严峻复杂，为了在新的国内外形势下做到“谷物基本自给、口粮绝对安全”，就要不断完善粮食安全责任制。然而我国粮食安全责任制度面临着责任落实依据不完善、地方粮食系统改制不彻底、党建能力不足、问责主体缺位和问责标准不科学等问题。未来粮食安全责任制建设中要做到加强粮食安全问责法律的制定，扫清基层粮食系统改制的历史遗留问题，加强基层党建能力，以确保粮食安全责任制度的顺利落实，制定更科学的考核评估方式，切实保障国家粮食安全。

[ 关键词 ]

粮食安全;责任制度;党政同责

中图分类号：C91

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.012

1 我国粮食安全责任制度的发展

基于对保障粮食安全重要性的认识，我国在各个时期都建立了具有不同含义的粮食安全责任制度，从“米袋子”省长负责制到粮食安全省长负责制的切换，我国在保障粮食自给自足方面取得了显著成效，但依旧存在个别地方领导干部疏于对粮食的重视以及官僚作风严重的问题。面对日趋复杂的国际环境，2021年中央“一号文件”中提出要实行粮食安全党政同责，是这一粮食安全责任制度的再部署。对此，本文从分析我国粮食安全责任制度的发展阶段入手，探讨粮食安全面临的法治困境，提出落实新型粮食安全责任制度的对策建议。

1.1 第一阶段：“ 米袋子”省长负责制

由于农业受气候等不可控因素影响较大，我国早期对于粮食政策通常是统购统销、统购包销等计划经济政策。1982年，中央对各省、自治区、直辖市实行“粮食征购、销售、调拨包干一定三年”的管理办法。此种政策初期具有稳定粮价和保障市场供应的积极作用，但由于社会需求多样性增加，此政策后期已经严重阻碍了农业经济的发展。1993年下半年的沿海省份稻谷减产，导致全国性粮食市场波动。1994年后，全国粮食减产，社会粮食总供给减少，粮食供求矛盾非常突出，市场粮价急剧上升，直接影响了国民经济的正常发展。在此情况下，国务院印发了《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》，提出要实施省、自治区、直辖市政府领导负责制。国务院的《政府工作报告》中指出，要坚持“米袋子”省长负责制”。综合以上表述以及当时的国内粮食情况，“米袋子”省长负责制要求省长有包括增加粮食种植面积、保障本省具有足够的粮食储备以确保粮食价格稳定、必要时可以支援其他省份等责任。

在此政策要求下，各省都制定了符合当地情况的粮食安全保障措施，从而迎来了粮食丰收，1995年全国粮食总产达到46 500万吨，比1994年增长了4.5 %。从粮食产量数据可以看出，自实施了“米袋子”省长负责制之后，增产效果十分明显。

1.2 第二阶段：粮食安全省长责任制

随着各省对于“米袋子”省长负责制的落实，以及我国对于用地的合理规划和农业机械化水平的逐渐提高，在该政策落地后的20年间，我国粮食产量从1995年的46 500万吨增长到了2014年的60 709.9万吨，粮食工作取得了巨大成就。但随着粮食连年增产，不少地方干部放松了对粮食安全的警惕，粮食安全出现了新的问题和挑战。

面对诸如生产方式落后、流通仓储浪费以及国际竞争压力的加大和农业现代化程度较低导致的粮食安全问题，2014年中央出台《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，围绕以上种种问题明确了省长要承担本地区粮食安全的主体责任。

1.3 第三阶段：粮食安全省長责任制和党政同责相结合

2020年突如其来的疫情给全国各行业带来了巨大的冲击。为了在粮食领域应对以上的新挑战，2021年政府公布并实施的《粮食流通管理条例》中，第七条规定了粮食安全党政同责、完善省长责任制的相关制度要求。这是我国首次在行政法规层面体现党政同责要求，对完善粮食安全责任制度具有重大意义。粮食安全实行党政同责不是另起灶炉，而是对落实粮食安全省长负责制的再强化、再部署、再推进。

在粮食安全省长责任制行政问责的基础上，增加了“党政同责”这一责任承担模式，是我们国家在国家重点领域新的政治探索。具体而言，粮食安全省长责任制和党政同责相结合的责任制度，有利于践行权责一致的法治理念，以及有利于遵循党的领导这一根本原则。前者的内涵是党对国家事务起到引导者、决策者的角色，行政机关受制于自身的权力边界，在地方出现了“决策者不担责，执行者挨板子”的法治悖论。为了避免这种悖论，需要用党政同责这一问责方式来解决。

2 粮食安全责任制度的适用难点

2.1 责任落实依据不完善

我国尚未制定全国统一的《粮食安全责任追究法》，粮食问责制度缺乏法律支撑。这对于当前国际国内形式下粮食安全责任制度的落实是一个空缺。观察其他领域对于党政同责问责制度的落实，在环境领域，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》;在食品安全领域，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。从以上两个领域的文件可以看出，目前中央层面规定党政同责问责制度主要是以中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的文件为主，因其法律位阶问题，难以支撑粮食安全党政同责获取必要的法律地位，阻碍了粮食安全责任制度的深入推进。

2.2 地方粮食系统改制不彻底、党建能力不足

党政建设往往受到内外部多种因素的影响，随着社会结构的变化、党组织机构的改革、企业改制带来的人员调动，一些基层粮食系统出现了党的领导弱化、党的建设虚化等问题，容易导致缺乏对粮食管理者的监管，滋生腐败。

其一，在地方糧食系统体制改革方面。某些地方存在粮食局、粮食购销总公司和基层粮站沆瀣一气，滥用职权赚取托市粮差价，以及违规操作“转圈粮”赚取差价和国家补贴。这种情况的深层原因是地方粮食体制改革不到位，导致政企分开不彻底，具有监管职责的粮食局和进行粮食市场流通的公司人格混同。其二，在地方党建能力方面。在纪委监委调查上述案件中发现，涉案基层粮站党员组织关系在乡镇党委，人事关系在粮食系统，两边党支部都属于将涉案党员纳入管理范围，导致涉案党员不能深刻学习、认识到十八大以来的党风廉政建设和全民从严治党的新形势新任务。

2.3 问责主体和问责标准建设需要重视

因涉及对党委和政府的问责，更要保障问责主体的确定性职权配置的有力性。在问责主体确定性方面，由于党委在同级政府中的领导属性，以及党委和政府在上下级之间平行的领导关系，带来了不论是了解粮食领域专业知识的政府部门还是同级政府，都不能对其同级或下级党委领导干部进行问责的问题，而且在现实工作中也很难去主动将问题上报给相应的党委部门。

在问责标准方面。因粮食的商品属性以及粮食的种植、仓储、加工环节的种植面积、储量总量、粮食质量都可以量化，所以需要通过具体的考核标准和参数对该地区粮食安全进行目标考核。制定明确可落实的考核标准，问责主体才能做到有的放矢。然而实践中经常会遇到“一刀切”的做法，因粮食种植强调地理属性和政策属性，全国各省种植粮食的自然条件不尽相同，即便是各省也因地势高低、降水多少等因素不能做到全省的统一。

3 完善粮食安全责任制度的建议

3.1 以法律为核心完善问责基础

法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。在具体内容方面，有以下几点建议。首先，《粮食安全责任追究法》应当立足于党政同责这一原则，实行粮食安全责任终身追责。其次，在各分则章节中，通过确立各级党政机关的职责范围、问责主体、考核监督方式、奖励惩戒措施等，使《粮食安全责任追究法》的逻辑完整严密。

做好法律和党内法规的制度衔接，加强党内立法部门与国家立法部门之间的沟通协调，以便常态化落实工作。例如在法律和党内法规制定过程中，人大以及党和政府内部的法律法规制定机构应当多进行集中交流、彼此通报各自文件制定进度，充分研究该由法律规范的部分和该由党内法规规范的部分，以确保各规范性文件各司其职，妥善衔接。在立法后，应当及时进行实施评价，及时发现并弥补党内法规衔接国家法律的制度空缺，或及时修改与国家法律不相匹配的党内法规，保障立法文件可以长效运行。

3.2 完善地方粮食系统改制，增强地方党建能力

面对如今“两套牌子一套班子”的机构要着力整改。首先，要借助巡视解决历史遗留问题。市委、省委巡视组要巡视职责范围内的政企改制不彻底的问题，做出巡视整改工作方案报告，交由相关政府机构尽快整改完成。其次，要完善组织领导，以上率下抓落实。依据巡视组的工作汇报，组织小组研究问题企业改制问题，关注改制中可能存在的法律问题和财产分配问题，做到任务明确、时限确定、分解到位、落实到人。达到不留死角、不留余地，限期解决改制遗留问题的效果，从制度上尽量避免危害粮食安全的现象发生。

为避免基层党的领导弱化、党的建设虚化的问题，首先，要加强党性思想教育。把思想建设放在首位，应时刻教育和监督党员，牢记党的先进性、人民性和奉献性特质，常补思想之钙，不忘入党初心，抵制错误思想的腐蚀;其次，要明确地方党委责任，加强对党员的日常管理，在避免存在廉政风险的基础上，将党员真正重视和管理起来，避免出现案例中双方党支部两不管的问题。

3.3 明确问责主体，加强问责标准建设

明确问责主体是确保粮食安全责任制度实施的保障。尤其是在党政同责的背景下，要对党委和政府进行同时监管问责，需要有明确的制度合法性保证。首先，应建立专门性问责机构。要在中央和地方共同建立跨系统、高规格、强权威的法定常设问责机构。例如在中央和地方建立粮食安全问责委员会，负责监督下级党委政府的履职情况。强化问责委员会与粮食专门机构协同工作，减少例如检查过后再上报反映的环节，实现监督问责力量集中整合。其次，要明确粮食安全问责专门机关的权力。要做到检察权和处分权的整体配置，防止出现因问责主体不明确或主体权力分散造成的“九龙治水”或者无人管理的情况。

加强问责标准建设具体指要因地制定问责考核标准。因地理和政策原因，各市县对于本省的粮食产量和种植种类任务均有区别和侧重，在粮食安全省长责任制的考核方面，要因地制定符合本省粮食实际情况的考核标准。应当根据各地区承担的粮食功能分为主产区和主销区，分别制定考核方案和考核内容，从而提高考核结果的精确性和科学性，以便从考核结果中按照“突出重点、优化指标、强化导向、注重实效”的原则，紧扣党中央、国务院决策部署，对生产、储备和流通等关键环节、重要指标进行考核，确保面积、产量不能掉下来，供给、市场不能出问题。另外，可以引入第三方粮食安全考核机制，对于粮食领域不涉密的技术性问题和数据，可以扩大第三方的介入程度。例如，宣城市在《2020年度粮食安全考核评分表》中就将“粮食质检机构充分发挥第三方检验服务作用，拓展检验业务”作为一项考核标准，这将有利于完善粮食安全考核机制，做到“以评促建”，增加考核的公正性。

参考文献

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