数字乡村建设的政策、生态现状与对策探究

马玉荣 胡玉坤

乡村振兴，共同富裕，生态宜居是关键。城乡数字鸿沟依然显著的情况下，农村与贫困地区面临着更為严峻的生态环境治理问题和数字经济“隔离”。依托数字技术的数字乡村建设，是消除城乡数字鸿沟、消除数字时代的新贫困门槛与发展制约因素，提升农业农村现代化水平，实现农村经济可持续发展的重要抓手。

关键词：数字乡村 生态环境 乡村振兴 数字技术

在数字时代实现共同富裕，要求实施数字乡村战略，这已成为新时代农业农村现代化的基础，也是乡村振兴战略方向和建设数字中国的重要内容。随着一系列指导“数字乡村”建设，巩固脱贫成果的政策性文件的出台，迫切需要消除城市与农村，尤其是贫困地区的数字鸿沟，消除数字时代的新贫困门槛与发展制约因素，建立起从网络绿色扶贫到数字乡村有机衔接的机制，树牢绿色发展理念，建设数字乡村生态体系，全面推进乡村振兴。

一、 政策演进：数字乡村的政策体系

当代人类生存发展面临的生态危机和生态瓶颈，凸现了生态资源的稀缺性，经济社会可持续发展受到空前挑战，而建设生态文明，根本在于生产方式和生活方式转型。我国一直高度重视农业绿色发展、数字乡村和生态环境建设，自2018年一号文件首次提出“实施数字乡村战略”，连续四年一号文件均对建设数字乡村提出了明确指示和部署。2019年5月，印发《数字乡村发展战略纲要》，明确了数字乡村建设的目标任务。2019年12月农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》。十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出“推进数字乡村建设”。数字乡村建设为乡村振兴提供了新动力，其带来的绿色普惠性增长，深刻改变着乡村的发展道路，助力农业生态化转型升级、农村全面进步、农民全面发展。

2020年7月中央网信办会同相关部门印发《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，在117个县（市、区）部署开展国家数字乡村试点。其中27个已摘帽并稳定脱贫的国家级贫困县入选国家数字乡村试点名单，将积极探索数字乡村发展新模式。

《2021年数字乡村发展工作要点》，从而推动农村产业发展壮大，进一步优化乡村产业布局，推动农民信息技能和数字素养，从而巩固脱贫攻坚、网络扶贫成果，真正把数字乡村建设成为网络扶贫的升级版。今年的《政府工作报告》指出，“加强数字中国建设整体布局，建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用，促进产业数字化转型。发展智慧城市，数字乡村”。持续推进乡村绿色振兴，就要立足新时代国情农情，以数字乡村建设带动和提升农业农村现代化水平。今年1月中央网信办等十部门印发《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，对“十四五”时期数字乡村发展作出部署安排。

2022年2月《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，即2022年中央一号文件发布。这是21世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件，提出实施数字乡村建设发展工程，推进农业农村绿色发展；4月中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、国家乡村振兴局联合印发《2022年数字乡村发展工作要点》（以下简称《工作要点》）。《工作要点》部署了10个方面30项重点任务，还明确了工作目标：到2022年底，数字乡村生态建设取得新的进展。数字技术有力支撑农业基本盘更加稳固，脱贫攻坚成果进一步夯实。乡村数字基础设施建设持续推进，5G网络实现重点乡镇和部分重点行政村覆盖，农村地区互联网普及率超过60%。乡村生态经济加速发展，农业生产信息化水平稳步提升，农产品电商网络零售额突破4300亿元。乡村数字化治理体系不断完善，信息惠民服务持续深化，农民数字素养与技能有效提升，数字乡村生态建设初见成效。

乡村振兴，生态宜居是关键。网络和信息化代表新的生产力、新的发展方向，有利于“数智乡村”建设，有利于大力发展生态农业，有利于实施绿色生产，有利于农村生态环境可持续改善。我们国家实现现代化的短板在“三农”，解决“三农”问题关键看农业，如何将农业多元化发展是当前很多地区的困境。乡村振兴战略实施以来，智慧农业园区已经成为我国农业经济中的一个重要类型，是实现生态经济和智慧“三农”的重要途径，对我国经济绿色可持续发展至关重要。

二、 数字乡村生态现状和存在的问题

1.数字乡村的内涵与外延。在信息化日新月异的今天，数字化已成为乡村振兴与农村现代化发展的关键。早在2007 年，云南省人民政府就率先发布了《关于实施“数字乡村”工程建设的意见》，在省级层面较早开展数字乡村建设探索，但重点仍是农业生产，也未上升到国家战略。 2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》中正式提出“数字乡村”的这个概念。数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代数字技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。数字乡村是农村数字化、绿色化转型的内在要求，又有观点说“数智乡村”是数字乡村的升级版，要建设乡村数字生态体系，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。

数字乡村建设离不开数字技术。随着数字生态农业在农村地区推广应用，推动乡村发展方式与增长动能的转变。人类社会正从工业时代进入新的互联网+数字时代，从资源的概念到时空概念，从生产、生活、交易的内容与方式到商业模式，都在发生前所未有的变化，贫困地区有可能跃过传统工业化阶段直接发展数字经济。新冠肺炎疫情的大规模暴发，对我国农村生产生活造成了严重的挑战。

2.全球可持续发展事业中独具特色的中国方案。长期以来，由于大多贫困地区地理位置偏僻、地形复杂、交通不便，造成区域特色产品销售渠道单一，很多地方特色囿于区域市场，无法走出本地区，致使产品销量、价格都无法达到理想水平，从业者收入较低，农民脱贫致富出路少等问题。而电商扶贫最重要的就是帮助贫困地区建立特色产品流通的多渠道体系，让优秀的产品走出来，让发达地区的信息走进去，使贫困地区和发达地区互利共赢。“互联网+”扶贫最早出现于2008年汶川地震后阿里巴巴集团对于汶川进行的帮扶工程。甘肃陇南市第一个以市为单位试点电商扶贫。陇南发展电商提出利用“互联网+”实现“弯道超车”，互联网“不会嫌贫爱富”。如今，位于丝绸之路上的张掖农产品远销哈萨克斯坦、俄罗斯等国。在陇南市的成功先行驱动下，甘肃省各地纷纷展开学习实践。

3.数字乡村生态建设初见成效。“绿水青山就是金山银山”。加快农业农村数字化转型步伐，推進现代信息技术与农业农村各领域各环节深度融合，促进农业生产智能化、经营网络化，生态农业是乡村振兴的主流。按照《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，在117个县（市、区）部署开展国家数字乡村试点，将房山区纳入试点名单，本身也是在探索数字化建设在北京的城市管理中的应用与作用。近年来，房山区对当地乡村的数字化建设富有成效，当地以“智领创新、惠享宜居”为主题推进“智慧房山”顶层设计，尤其是加大对农村信息基础设施建设，让农村也有良好的数字化环境。事实上，这些年数字化建设在我国推进情况良好，但总体来说，推进并不均衡。一般来说，经济发达地区的数字化建设会更好，另外城市的推进程度比乡村要高要好。

除了在在试点名单上的，其他地区也纷纷试水数字乡村建设，培育发展数字生态农业、乡村数字经济新业态。例如，山东省部共建乡村振兴齐鲁样板示范县青岛西海岸新区落实国家《数字乡村发展纲要》、山东省《数字山东发展规划（2018—2022年）》和《山东省数字乡村发展战略实施意见》，以数字化赋能农业农村各领域。按照计划，青岛西海岸新区数字乡村试点分为两个阶段，2021年2月至2021年底，逐步完善网络、数字平台等基础设施建设；2022年1月至2022年底，在加大基础设施建设的同时，扩大数字平台等应用范围，完成试点任务。总之，我们要不断吸取以前试点的经验教训，数字乡村建设才能够更有成效，对乡村振兴发挥切实的作用，并且持续下去。数字乡村生态建设是新时期促进乡村振兴的重要抓手和有力的工具，要从提升农业发展质量、改造村居生态环境、打造生态农业产业链等方面全面推进乡村振兴战略。

4.农村与贫困地区面临着更为严峻的生态环境治理问题和数字经济“隔离”。数字鸿沟是数字时代的新贫困门槛与发展制约因素。当前，存在于农村与贫困地区的数字鸿沟主要表现为以下几个方面。一是数字基础设施在农村与贫困地区渗透不足制约其搭上数字化转型快车。二是三次产业数字化发展水平呈现出较大差异化，农业产业数字化水平依然相对滞后。根据《中国数字经济发展白皮书（2020年）》数据显示，2019年，中国产业数字化增加值约为28.8万亿元，占GDP比重为29.0%。服务业、工业、农业数字经济渗透率分别为37.8%、19.5%、8.2%，同比实现1.9%、1.2%、0.9%的提升。第一产业数字化水平远远低于第二产业和第三产业。三是网信企业与电子商务销售商的分布主要集中于东部城镇地区，信息技术相关就业岗位供给、交易活动的区域、城乡分布不平衡现象显著。在电子商务交易方面，根据《中国电子商务报告2019》显示，2019年，东、中、西、东北地区的网络零售额占全国比重分别为84.3%、8.8%、5.6%和1.3%，电子商务交易仍集中于东部发达地区。同期，农村电商所占比重仅为全国网络零售总额的29.1%。四是网民数量依然呈现出城乡发展相对不均衡的态势，农村与贫困地区信息化相关活动的参与水平依然有待提升。根据《中国互联网络发展状况统计报告（第45次）》显示，截至2020年3月，中国互联网普及率达到64.5%，同期，农村互联网普及率仅为46.2%，农村网民规模仅为城镇的39.3%，占非网民整体的59.8%。五是农村与贫困地区乡村治理信息化建设起步较晚，硬件设施不健全，数据平台互联共享不足，物联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术不能及时应用问题显著。

农村与贫困地区的数字鸿沟问题，既源自于信息化、数字经济自身的发展特征，同时又和贫困地区相对落后的市场协作状况息息相关。一方面，数字化、网络化、智能化引致的低成本的连接与便捷的流通模式，使得资源与要素的“极化效应”更为显著。信息技术有关生产要素的流动更为遵循市场规律，自发向高回报率地区转移，发达地区可以因此获得更多要素供给。落后地区的技术、资本、人才等要素相对匮乏，且由于要素市场建设不完善，要素配置和使用效率偏低，导致新产业、新模式、新业态发展得不到足够支持，经济社会治理等方面的数字化转型难以有效推进。另一方面，数字经济的健康发展、数字化转型的有效推进，有赖于庞大而高效的市场主体协作。新技术、新模式、新业态的形成和发展，需要一个能消化大量产品和服务，并对供给侧的改善和优化做出反馈的成熟市场作为基础支撑。

可以预见，在上述城乡数字鸿沟依然显著的情况下，贫困地区有可能面临着更为严峻的生态环境治理问题和数字经济“隔离”。特别是随着技术与经济范式的不断革新，随着城乡数字基础设施的不断完善，数字鸿沟从“数字接入鸿沟”全面转向了“数字应用鸿沟”，数字技能匮乏导致数字应用能力低下成为了制约贫困居民脱贫致富的重要因素——虽然，很大一部分贫困居民的收入一直在增加，但是其之所以不能实现脱贫脱贫致富，贫困在代际之间的传递之所以难以完全阻隔，一是由于其较为缺乏必要的基础数字能力（如智能手机的简单应用），难以有效利用互联网等信息技术，有效参与数字经济活动。单靠简单、原始农业生产所带来的收入边际增长率很低。在与日俱增的刚性支出造成的压力下，现有收入不足以支持他们走向富裕；二是贫困居民缺乏相应数字技能，难以将各种有形、无形资产通过互联网融入到大的市场当中，通过资产的增值来缓解贫困。

三、 对策建议

鉴于上述分析，若任由自由发展，而不加以合适的政策措施进行干预，数字鸿沟的出现不仅会制约信息技术对贫困地区的实际带动效应，甚至可能会进一步影响贫困居民实现脱贫致富，合并生态环境问题成为数字时代的“新贫困门槛”。因此，需要进一步加快推进数字乡村生态体系建设。一方面数字乡村生态体系建设是人民日益增长的美好生活需要，有助于实现生态农业的经济价值、社会价值和文化价值，同时有效弥合城乡之间的数字鸿沟，通过信息技术促进城乡资源要素平等交换，更好地发挥市场在资源配置方面的决定性作用；另一方面以农业农村生产经营数字化、智能化、网络化为引领，对农村一二三产业进行全方位、全链条的升级改造，实现数字红利的共享，助力乡村全面振兴、实现共同富裕。

综上，消除农村与贫困地区严峻的生态环境治理问题和数字经济“隔离”，要主动适应绿色发展和乡村振兴战略的新要求，推进脱贫攻坚、乡村振兴与共同富裕在政策层面的有机衔接，遏制和缩小城乡数字鸿沟，努力让农业农村和其他欠发达地区跟上全社会数字化转型的进程，让城乡居民共享数字红利。

一是加快补齐农村数字公共服务体系建设短板，打造数字生态农业“云平台”，全面消除农村及其他欠发达地区数字基础设施建设与服务短板，提升数字化支撑能力，利用数字化手段助力乡村振兴。

二是加速信息技术创新模式业态推广应用，推进农村及欠发达地区数字化转型发展。加快推进移动互联网、大数据、人工智能等技术在农业农村生产端应用，提高生产数字化水平，深化农村及欠发达地区电子商务发展，提升交易数字化水平，探索电子商务以外的新模式新业态在城乡相对贫困地区的应用。

三是完善农村及欠发达地区“互联网+社会服务”体系，提高公共服务均等化水平，智慧城市与数字乡村趋于融合与协同发展。加强农村及其他欠发达地区“互联网+政务服务”能力建设。完善覆盖城乡的“互联网+教育模式”创新体系，统筹推进农村及城市相对贫困地区“互联网+医疗服务”结构升级，充分借鉴网络扶贫在大数据、人工智能等方面的实践经验，试点打造面向城市相对贫困群体的大数据及信息服务平台。

四是加速构建覆盖全民的数字技能培育与普及体系，实现贫困地区共享数字红利。加快构建覆盖城乡数字技能相关体系架构，完善针对农村及欠发达地区的数字技能相关教育、培训底座基础，聚焦农村特殊群体及城市相对贫困居民，开展多样化、多层次的数字技能培训。

此外接续推进，抓好网络绿色扶贫行动与数字乡村绿色发展战略等衔接，建立数字生态农业扶贫长效机制。做好网络绿色扶贫行动与数字乡村战略衔接，充分发挥数字化生态经济在乡村振兴中的重要作用，指导各地区做好生态经济和数字乡村建设的工作衔接。不断提升贫困群众运用网络发展生产和务农经商的技能，以信息技术激活人力、资本、数据等各类要素，激发乡村振兴内生动力，加速乡村数字化生态系统发展。

为增进人民群众福祉、促进经济社会持续健康发展注入数字动力，着力抓好“三个衔接”：一是从体制机制创新入手，推动网络绿色扶贫与数字乡村的政策衔接。在网络扶贫行动部门协调工作机制基础上，健全数字乡村发展统筹协调机制，完善政策措施，明确任务分工，形成工作合力；二是从产业优化升级入手，推动网络绿色扶贫与数字乡村的产业衔接，进一步完善农村信息基础设施、数字农业、智慧物流等体系，做大做强扶贫产业，积极发展数字经济新业态，挖掘新的增长点，逐步實现全面振兴；三是从资源整合共享入手，推动网络绿色扶贫与数字乡村的服务衔接，研究编制农村信息服务资源整合共享规范，推进涉农信息服务资源整合共享，推广一站多用、一机多用，避免重复建设，以数字乡村生态建设，加快推进农业农村现代化建设，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

作者马玉荣：北京科技大学天津学院经济系教师、中国人民大学经济学博士；副编审；研究方向：国际经贸、数字经济、资源环境和可持续发展等。胡玉坤：北京大学全球健康发展研究院研究员、博士生导师；研究员。研究方向：气候变化与全球健康；人口、资源环境和可持续发展等。