公益诉讼检察听证机制探析

重庆市人民检察院课题组

摘 要：公益诉讼检察具有涉及领域新颖、对象广泛、办案流程完备等特点，使得公益诉讼检察听证比其他检察业务听证更具适用价值和发展潜力。但因起步较晚、案件环节较多，实践中对公益诉讼听证范围、组织构造、程序衔接等存在诸多困惑，亟需从制度层面把听证作为公益诉讼检察办案的基础性程序，以司法化专业化系统化为导向，完善听证构造、规范听证程序，推动公益诉讼检察听证实现更优效果。

关键词：检察听证 公益诉讼 基础性程序 司法化改良

党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”［1］，为做好新时代检察公益诉讼工作指明了方向。对现有公益诉讼听证机制进行实证分析，以问题为导向，把听证融入公益诉讼，明晰适用规则、优化适用程序，是完善公益诉讼制度的重要方面。

一、公益诉讼检察听证制度的实证分析

（一）公益诉讼检察听证基本情况

一是涉及领域广泛。从最高检及各地检察机关公布的相关数据来看，公益诉讼检察听证案件，已经涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈保护以及探索办理的新类型案件。可以说，公益诉讼检察听证呈现出重点突破、全面发展的态势。二是听证形式多样。各地检察机关并不局限于单一部门、单一功能的听证，也不局限于在听证室听证。有的地方采取上下级院、同一个院刑事检察部门与公益诉讼检察部门联合听证等形式，统筹职能、集中优势，最大限度发挥听证效果；有的地方在听证前先组织听证员实地勘察，全面了解案件情况，再通过听证评议发表意见，更具针对性和建设性。三是办案效果良好。听证评议意见已经成为检察机关作出正确决定的重要参考，特别是对于一些疑难复杂的专业问题，如湿地资源、古桥文物、网络爬虫、人脸识别技术等问题，相关检察院善于借助外脑，邀请有专业知识的人担任听证员，建言献策、解疑释惑，发挥了关键作用［2］，一些老大难问题很快得到解决，听证效果得到社会人士和旁听群众的好评。

（二）公益诉讼检察听证适用类型

实践中，各地检察机关积极探索，把听证工作融入公益诉讼检察办案各领域、全流程。一是调查听证。即针对公益受损事实、因果关系、被监督行政机关职责及履行、侵害公益主体责任及行为定性等情况，组织开展以调查认定为目的的听证，旨在查明案件事实。二是专业听证。包括法律适用听证和专业化问题听证。法律适用听证是指，公益诉讼检察当事双方对执行法律法规政策存在争议，需要厘清法理、阐明政策的，检察机关通过听证会的形式充分听取各方意见，以统一思想认识、明确法律适用标准。专业化问题听证是指，涉及除法学专业之外的诸如个人信息保护、文物和文化遗产保护、特定领域国有财产保护等领域出现的疑难复杂问题，需要通过听证会向该领域专家、代表等问计问策，借助“外脑”进行科学评估论证，协助找准问题症结、提出可行办法。三是整改听证。即针对公益诉讼监督对象的整改方案、被建议后履职情况、整改效果等进行的听证，评估是否已依法全面履职、竭尽全力整改落实。整改听证能有效提升诉前监督、诉讼监督、执行监督的质效。四是化解听证。主要围绕案件矛盾争议焦点，通过听证方式让第三方介入，推动当事各方调解、和解、赔偿，实现明辨事理、定分止争、案结事了的效果。

（三）公益诉讼检察听证问题检视

虽然公益诉讼检察听证蓬勃发展，但与群众期待和办案需求相比还有一些亟待改进的问题。总体来看，当前公益诉讼检察听证存在繁简分流界限不清、流程选择主观性大、听证程序不完善、听证效力偏弱等问题。具体表现为：一是听证适用率不高，“应听证尽听证”还有差距。2020年至2021年全国检察机关办理公益诉讼检察听证案件1万余件，占公益诉讼案件总数的3.3%，占检察听证案件总数的7.6%；［3］同期，重庆市检察机关办理公益诉讼检察听证案件74件，占公益诉讼案件总数的3.8%，占检察听证案件总数的7.6%。整体而言，听证在公益诉讼条线还未形成普遍適用的自觉。二是听证程序不够具体。《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》规定，检察机关居中主持、双方当事人及听证员组成较为固定的四方结构，第三人、证人、鉴定人及其他需要参加听证人员由检察机关根据案件具体情况确定。但上述人员在何种情况下参与听证？是应当还是可以？是全程参与听证还是仅参与关联部分的听证？因相关规定不明确，各地检察机关实操不统一。三是听证构造不尽合理。现有工作规定对听证程序、步骤等设计略显简单，实践中对公益诉讼检察听证是否适用于调查与决定相分离的听证构造有争议。有的公益诉讼检察听证演变为通过提问和说明情况形式召开的集体询问会，缺乏足够的对抗性和论辩性。有的地方在行政公益诉讼检察听证中，将行政机关与直接造成公共利益受损的主体设置为双方当事人，但两者有时并不存在实质性争议，不是听证的两造主体。四是听证组织保障还有薄弱环节。有的听证室建设不到位，技术配套跟不上，不能满足听证网络直播的需要；有的听证员库还未建成，听证员参与听证的经费保障不足，影响了听证制度适用和效果发挥。

二、公益诉讼检察听证的适用规则

（一）把听证作为公益诉讼检察办案的基础性程序

检察机关在公益诉讼中具有主导性、全局性、决定性特点，相对独立、封闭、单向的工作方式与公益诉讼检察履职不相适应，听证不失为一种与之匹配和适应的工作模式。从公益诉讼检察听证法律属性与制度设计来看，公益诉讼检察听证既是调查程序，也是协商决策程序、争端解决程序和法律监督程序，往往与诉前磋商、检察建议、诉讼等其他争议解决机制形成互冾互补关系，把听证作为办案基础性程序而非选择性程序具有一定的法适性和合理性。从办案实践情况来看，各地检察机关已经尝试在各个环节引入听证程序，把听证作为基础性办案程序具有可操作性。诸如“听证+调查”，通过听证全面准确了解案情，获取并固定证据；“听证+磋商”，在诉前磋商中引入听证程序；“听证+提起诉讼”，运用听证审查评判行政机关是否依法全面履行职责；“听证+跟进监督”，对行政机关整改落实情况专项督查。最后，公益诉讼检察听证作为检察机关一项崭新工作，目前开展基数相对较小、样态丰富，也便于以公益诉讼多元化案件类型为载体先行先试，为推动其他类型检察听证提供有益的实操范本。

（二）公益诉讼检察听证应当坚持比例原则

在公益诉讼检察中推动常态化听证并不等于凡案必听。最高检主张“应听证尽听证”并不是单纯地追求开展检察听证的案件数量，而是对于符合条件、确有实质性价值的案件做到全面听证。因此，应当把公益诉讼检察案件划分为应听证（法定型）案件、可听证（酌定型）案件和非听证案件，按照比例原则实现最优效果。一是以听证实质化要求作为听与不听的界分标准。听证制度要式、表征之中蕴含着听取争议双方陈情、裁断公开中立的实质化要求。即存在具体争议是召开听证的前提，争议主体参与审查、对席发表意见并被裁断者所听取则为听证之必须。实践中应当把听证实质性和必要性论证作为启动听证的前提基础。如果案件中公益损害事实确凿、行政机关及侵权主体违法性明确，检察机关通过其他方式完全可以解决案件矛盾，则不必组织检察听证。如针对双方当事人根本不存在争议的案件，宜以公开释法说理、制发检察建议等其他监督手段处置。［4］二是以权益实质性减损作为应听与可听的界分标准。正当程序原则意味着对重大利益的褫夺必须经过听证等正当程序。在公益诉讼检察办案包括提起行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼赔偿等程序中，因关涉部门或个体利益减损，应当归入法定型听证；对于行政机关是否依法全面履职存在争议、整改方案是否科学合理、切实可行难以判断等情形，应当归属酌定型听证范畴，视情况决定是否组织听证。

（三）公益诉讼检察听证应繁简分流

开展检察听证需要筹备、协调、组织、宣传等，工作量大、办案周期长、司法资源占用多。实践中检察机关基于办案成本和效率考量，探索推行普通听证和简易听证两种模式。从实践样本来看，简易听证简化的内容主要集中于听证员数量及听证场所设置上，在听证程序上区别为审判型听证与陈述型听证。实务中，简易听证已在控告申诉检察听证中探索推进，在突出听证的当场性、简便性和实效性，保障听证会的质量、效率、效果，避免“走过场”的前提下，把简易听证引入公益诉讼检察办案，实行简主繁辅原则，实际上是对诉讼经济理念的拓展和延伸，不仅能够有效提升检察官办理公益诉讼案件适用听证程序的动力，也能增强听证的针对性和实效性，同时还有利于减轻检察官办案压力，节约司法资源，提高办案效率。

三、公益诉讼检察听证的程序完善

坚持程序正当、强化司法属性，是构筑检察听证制度的重要原则。公益诉讼检察听证因公益诉讼办案程序上的主导性、专业上的复杂性和日益增强的社会影响力，更加需要以司法化为导向规范听证流程，以专业化为导向建设听证员库，以系统化为导向做好程序衔接，让听证发挥更大效用。

（一）以司法化为导向规范听证流程

司法化导向要求听证程序的设计与运行，要突出公平、公正、公开的司法元素，突出程序正义与实体正义的双重价值，既要注重凝聚公众认知、强化外部监督，也要注重收集专业意见、助力案件办理，从提升司法化水平的角度增强听证办案的理性与刚性。一是在听证准备中体现司法化。一般选取涉及人民群众切身利益、群众反映强烈、涉及多个监管部门且在事实认定、法律适用、案件处理等方面具有较大争议的案件作为拟听证案件，在初步调查取证与分析论证基础上，充分考虑案件牵涉公益、社会影响力大小及案件所需专业知识等因素，制定听证方案，明确听证任务，做到有的放矢；结合听证目的、涉案领域、专业化程度等，科学选取最有助于公益诉讼案件审查办理的听证员，适当时也可通过“两微一端”或主流媒体对外发布听证公告，公开邀约有关专业人员、案涉群众代表等参与听证，并提前向有关听证单位和人员送达听证通知、案情简介等材料，必要时可在听证前组织听证员实地查看，听取涉案利益相关群众的意见，为顺利召开听证会打下基础。二是在听证过程中体现司法化。在听证会启动环节，应申明回避要求和会议纪律，尤其是保密纪律，保持会议气氛的“严肃威仪”。为确保听证的客观性和中立性，建议由检察长或者公益诉讼检察部门负责人担任主持人，按照宣读听证员名单、告知当事人听证权利义务、承办检察官介绍案件基本情况和需要听证的问题、当事人及其他听证参加人陈述说明情况，就案涉公益性质、公益损害大小、行政机关履职效果等问题进行质证辩论，听证员向当事人或其他听证参加人提问，听证员闭门讨论并发表评议意见等步骤进行。三是在听证后续程序中体现司法化。包括听证意见采纳、执行反馈、听证档案管理等方面。对听证意见是否采纳要有明确的意见，不能含糊处理，是否采纳以及相关理由均应书面告知当事人和听证员。听证过程应当全程同步录音录像并形成听证笔录，经各方签字后归入案件卷宗。

（二）以专业化为导向建立听证员库

虽然《人民检察院听证员库建设管理指导意见》对听证员入库条件、推荐程序、随机选取、履职评价等作出规范，但公益诉讼检察涉及专业知识更广、层次更深，对听证员的选任要求更高，听证中既要有熟知案涉领域的专业人员，也要有熟知行政执法业务的“行家里手”，还要有较为广泛且具有普通认知和判断能力的民意代表，才能保证公益诉讼检察听证的效果和价值。建立专业化的听证员库，由具备相应知识的听证员提供专业意见，可以增加公益诉讼检察专业化水平，专业人士的意见也易被当事人和社会公众尊重和接受。设立公益诉讼检察听证员库，除邀请人大代表、政协委员、律师、公益诉讼观察员［5］、公益诉讼志愿者等作为听证员参加听证外，对于涉及环境资源、食品药品、财税审计、安全生产、网络信息、文物保护等方面专门性问题的，还应当邀请有专门知识的专家学者等加入听证员库。同时，为确保听证员的稳定性和履职积极性，可参考人民监督员制度，以五年为一届选聘听证员，每年对听证员履职情况进行评价反馈，由设区的市级人民检察院统一选任管理，待时机合适时可探索转由第三方选任管理听证员。

（三）以系统化为导向做好程序衔接

鉴于公益诉讼检察办案的全程性特点，任何一阶段都可能启动检察听证。在程序上，应当对听证意见如何进入下一流程并与其他程序衔接作出规定。一是听证意见与公益诉讼检察监督决策程序的衔接。检察官在司法办案中，要把听证意见与案件事实证据、公益受损及修复情况、侵权责任人的赔偿情况、行政机关履职整改情况综合考量，依法准确作出制发检察建议、支持起诉、提起诉讼或者撤案等司法决定。二是听证意见、笔录与公益诉讼、庭审程序的衔接。听证员的意见是依法处理案件的重要参考，听证意见及相关笔录应当附卷进入诉讼程序。庭审中，如果当事人对听证所作陈述认可，听证意见及笔录可以作为佐证；如果当事人对听证所作陈述“翻供”，应当对听证意见及笔录进行实质性审查，并以法庭调查为准。三是听证程序与检务公开、接受监督的衔接。检察听证实质上是检务公开的一种形式。听证会上，听证员可以就听证案件相关工作向检察机关和有关单位发问质询，有专门知识人员的听证质询更具专业性，人大代表、政协委员等特定身份人员的听证质询更具权威性监督性。同时，公益诉讼检察听证还可以通过图文、音频、视频等方式网络直播，接受社会监督。四是听证工作与检察业务考评的衔接。把公益诉讼检察听证案件数量、质量、效果等纳入检察官业绩考评体系，发挥考核“指挥棒”作用，引导检察官积极大胆适用听证程序，不断提高听证适用率和规范化水平。对于未采纳听证员意见导致公益损害扩大的，既要在考评中一票否决，也要严肃追究有关司法责任，确保公益诉讼检察听证行稳致远。

*本文系最高人民检察院2022年度检察应用理论研究课题“公益诉讼检察听证制度研究”的阶段性成果。

**课题组负责人：潘祥均，重庆市人民检察院检察委员会专职委员、一级高级检察官［401120］课题组成员：程天民，重庆市人民检察院研究室副主任［401120］徐旭，重庆市人民检察院第五分院研究室副主任［401120］张红良，重庆市沙坪坝区人民检察院检察七部副主任［401120］

［1］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《 人民日报 》2022年10月17日 。

［2］ 参见《加强公益诉讼检察听证工作 以看得见的方式守护公共利益——最高检第八检察厅负责人就公益诉讼检察听证典型案例答记者问》，最高人民检察院网：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202107/t20210722_524481.shtml#2，最后访问日期：2022年2月2日。

［3］ 参见《最高检发布检察机关全面开展公益诉讼五周年工作情况》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1，最后访问日期：2022年7月15日。

［4］ 参见刘东斌、王莲可：《浅谈公益诉讼检察听证制度之运用——基于101份公益诉讼检察听证案例的梳理分析》，《中国检察官》2021年第16期。

［5］ 参见《重庆市检察机关公益诉讼观察员工作办法（试行）》，重庆市人民检察院网http：//www.cq.jcy.gov.cn/tzgg/202111/t20211129_3446434.shtml，最后访问日期：2022年2月5日。该办法明确建立来源渠道多元化、适应工作需要的公益诉讼观察员队伍，主要提供公益訴讼案件线索，见证、参与、协助检察机关开展公益诉讼工作。