新时代提升湖北基层治理能力精细化与现代化的对策研究

2022-05-29曹记峰李欣

湖北经济学院学报·人文社科版 2022年5期

曹记峰　李欣

摘要：党的十九届五中全会提出了要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，为加强新时代新阶段的社会治理指引了科学方向。基层作为最后一级政府的接力棒，是推进国家治理现代化、加快基层治理改革的关键环节。要创新基层社区治理，重心在基层，难点也在基层。在公共资源下沉与网络变迁的双重叠加背景下，城市社区逐渐暴露出一些治理困境。对此，社区治理不仅要加强党的引领作用，还要利用互联网建立线上线下合作的治理模式，同时要强化党员下沉落实落细落地，培育壮大社会组织，充分激发多元主体共同参与，从而促进社区治理自治化、高效化、透明化、精细化、数字化，形成资源共享、大事共谋的局面，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

关键词：基层治理;社区困境;精细化共治;治理体系现代化

基金项目：民建湖北省委“提升我省基层治理能力的对策与建议”;教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国企业隐性税负研究：测算、影响因素与经济后果”（19YJC630004）

一、引言

基层作为中国社会发展和转型的切入点和突破口具有特殊的地位。党的十九大报告中提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。理解和把握好“社会治理”的各种要求，对于在新时代构建共建共治共享的社会治理格局，推进我国现代化的基层治理體制，提升人民群众的幸福感，有着不可替代的指导意义。习近平总书记在2020年8月24日的经济社会领域专家座谈会上指出“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃”。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要努力把社区建设成为和谐有序、共享共建的幸福家园。社区是城市的基石，是联系群众、服务群众、凝聚群众的社会毛细血管，是推进党和国家政策落实、国家治理体系和治理能力现代化的神经末梢。因此，必须要加快改革基层治理能力与体系。

湖北省委十一届七次全会《中共湖北省委关于贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进省域治理现代化的决定》提出推进省域治理现代化，推进城乡基层社会治理，不断巩固夯实党的执政根基。作为助力社会治理的重要组成部分，湖北在促进基层治理能力和水平的提升中发挥着不容忽视的作用。近几年来，在湖北省委、省政府领导下，全省社区建设工作取得一定成效。“三位一体”社区公共服务设施建设基本建立;社区“网格化”治理机制全面实施;“幸福社区创建”工作取得卓著成效;在职党员下沉社区“双报道双服务”制度统筹落实，下沉党员常态化参与社区建设成亮点。然而在对多个社区的走访中发现，湖北省社区的治理能力仍需进一步完善。本文将深入探讨新时代在公共服务资源下沉的背景下，如何高效调动社区资源并利用现代化数字管理平台治理社区？如何构建良性的基层治理体系以帮助基层治理“添油加力”？

二、基层社区治理的现代化趋向

随着社会主义市场的持续性改革，基层社会的社会主体模糊、社会利益分配、社会机构分化、基层治理能力缺乏等问题日益凸显。同时，随着人民对美好生活追求的提高，社会转型改革中的诸多矛盾都集中爆发在社区治理的过程中。中国的基层社会治理随着中国经济的发展也随之变迁，对我国基层社会治理的梳理有利于对基层社区的治理现状进行分析。

从历史发展角度看，我国的城市基层治理经历了单位体制、街道体制、社区体制。单位体制是1949年新中共成立初期的一种独特的社会管理组织制度。中华人民共和国成立初期，国家根据在革命抗战时期积累的群众治理经验，结合建国初期我国城市民众的松散程度，决定在城市基层建立单位体制[1]。当时的政府部门、事业单位、国企都属于单位体制。这是一种高度集中的计划经济体制，全国人民都被纳入单位体制中，形成“国家—单位—个人”的社会管理模式[2]。

伴随着市场经济的发展和人们思维理念的转变，中国进入社会转型时期。曾经的计划经济被市场经济取代，单位体制被社会淘汰，街道体制从辅助管理功能逐渐成为社会的核心管理制度[3]。1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《城市街道办事处组织条例》确立了街道办在法律意义上的地位[4]，虽然该条例于2009年废止，但其一直都是基层社会的辅助管理模式。街道体制下的街道办事处承担着居民的行政职能、民生管理、思想教育等一系列一级政府管理的内容，并最终发展成“区—街道—社区”的基层社会管理体制。

20世纪90年代以来，社会经济制度改革进一步推进，街道体制弊端越来越多，街道作为政府阻断了居民和社区的正常交流，无法适应新经济时期社会文化的变革。国家在不断探索中对街道进行改革，建立了以社区为治理核心的体制。“社区”一词最早是滕尼斯提出的，他认为“社区”是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体[5]。“社区”概念最早引进入国内是在20世纪80年代，在对社区进行各种研究后，我国于1991年提出了“社区建设”的概念，此后社区建设在我国迅速发展起来。

在2000年的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》中指出加强社区建设是新世纪我国城市现代化建设的重要途径。随后我国城市社区在政府的推动下，中国探索出“上海模式” “沈阳模式”“汉江模式”等经典代表。我国学术界立足于社区服务建设不断延伸、社区治理能力不断强化、社区治理方式不断创新的理念，不断开展研究。王振波围绕社区服务以及澄清社区服务的本质进行研究[6]。李晓状针对社区治理现代化背景对社区服务的新型发展模式进行探索[7]。周庆智对基层社会转型的基层社会治理模式进行研究，提出需要建立个人自治与群众自治的自治模式[8]。薛圣凡建立了一个社区治理模式的分类框架，将社区治理模式作为因变量，以“政府介入社区的程度”和“居民参与程度”作为框架的两个维度，探讨了他们之间的关系[9]。他还以社区社会资本、社区内组织的治理能为、居民团体的数量、居民的公民性、社区精英的正负面作用，以及志愿者的正面作用为自变量，探索了它们对居民参与程度的影响。

随着二十一世纪互联网的迅猛发展，信息技术持续不断推动社会生产力变革，进一步革新了基层社区治理体系。习近平总书记提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。十九届四中全会再次强调要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的重要方面，基层治理现代化是社会治理体系和治理能力现代化的重要内容。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的中国[10]。互联网作为一种新工具对社区治理带来了发展机遇，是助力基层社区走向现代化的重要工具。

基层社区的和谐有序离不开政府、市场、社会等多元主体的良性互动，更不能缺少居民群体的广泛参与。随着社会经济和文化的变动，不断催化出更加完善的社区治理体制。现代化的互联网可以连接社会治理的各个主体，使居民与治理主体在网络平台上沟通有无。在网络平台上，政府不仅仅是权威发布者、居民也不单单是信息接受者、社会组织也不只是社区观望者。基层治理应用互联网进行数据采集、民意调查、发布通知等基层事务变得便捷。因此，回顾基层社会制度变迁的历史，我国当前的社会治理必然是走向“现代化、智能化、精细化”的趋势。

三、当前基层社区治理中的现实难题

自我国实行“社区体制”以来，城市社区治理在我国快速发展，对我国社会的稳定性起着支点作用。在基层工作人员具体到社区治理实践中，唯有不断识别社区中存在的难题，才能持续优化社区治理。当前我国社区存在的主要治理困境有以下5点：

（一）居委会职责面广，任务繁重

《居民委员会组织法》明确了居委会的“特殊性”，它不是政府组织，而是接受政府指导、支持和帮助的基层群众性自治组织。因其“双重性”身份，肩负着大量政府社会管理与公共服务工作。

新冠疫情防控期间，社区防控工作的全面贯彻落实体现了我国社区治理的制度优势。但居委会日常负担工作职责面广，任务繁重，难以有足够的时间与资源充分发挥其自治职能。街道办事处直接领导居委会，社区成为政府机构设置的“准政府”，导致政府职能的“错位”。作为协助政府工作的自治性居民组织，社区做好居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等政府社会管理和公共服务工作。

此外，随着“管理重心下移”的服务体系改革，各个部门都需要社区的更多配合，给社区干部带来更多行政化工作，需要面对各种通知、会议安排，迎接检查、考核等工作，行政色彩相当浓厚，挤压了居委会组织自治活动以及开展有关监督活动的时间与精力，令社区工作者分身乏术，难以系统、持久地给求助居民提供支持和帮助。

（二）社区形态的复杂性与社区服务管理水平不协调

随着城市的发展与经济水平的提升，湖北省城区大量自建房被拆除，建成商品房，一个社区中往往包含多种形态，高楼大厦与低矮平房并存，外来人口、拆迁户与购房的新兴群体汇聚。不同利益群体间因不同的价值观有着不可避免的矛盾，像新兴群体与拆迁户的社区利益关系，本地人与外来工的关系，业主与物业管理公司的关系，极易成为社区不稳定的因素，社区形态的复杂性增加了社区管理的负担与难度。

湖北省以社区、村为单元，形成了集服务、管理、执法于一体的网格化服务管理模式。网格化管理一方面确实提高了办事效率，打通了干群“最后100米”;另一方面，呈现出社区管理模式的一些局限性。首先，网格化治理模式定位不清晰，过分扩大了网格的作用，重“管理”轻“治理”、重“堵”忽“疏”。网格化治理的核心理念是行政管理与民众自治统一，打造多元参与、管理服务结合、资源整合共享的良性互动现代化模式。然而，網格员们在与居民交流互动中仍充当着管理者身份，对于网格内出现的难题可能会搪塞敷衍随机应付。

其次，网格化治理缺少必要的信息系统支持与服务。目前基层社区服务网络通信主要依靠微信群与QQ群等聊天工具。通信软件虽然方便联系沟通，但加大了对信息资源共享的难度，居民个人信息的安全性得不到保障，重要通知常常淹没在居民的刷屏中。

（三）在职党员进社区“下而不沉”呈现出形式化

2020年湖北省全面推行机关企事业单位党组织和党员干部“双报到”制度，数百万党员干部下沉参与社区工作，党员下沉的成功实践壮大了社区治理力量。然而，在落地治理过程中，社区负责人多次反映在职党员进社区“报而不到”做表面功夫，导致在职党员形成“指尖上的形式主义”，在居委会盖章十分钟，准备资料一星期，汇报PPT做的“美轮美奂”。一方面，单位党组织对在职党组织进社区考评机制不健全，形式上在职党员填完下沉工作本、够时长就算完成任务。另一方面，社区管理权限不足，组织活动困难，在职党员发挥平台不完善。由于下沉党员的双重身份，社区一般都会给党员盖章，单位和社区党组织对下沉党员的共同管理、监督激励很难落实。而且，在职党员进社区一般是集体活动，社区多安排文明创建、清除杂物、爱国活动等易安排、成本低的单一活动。第三，在职党员建设社区的主动性不够，缺乏群众观念和群众感情。有些党员被动进社区报道，到岗摆拍，不愿意干麻烦活，不愿意走访入户，群众获得感差，背离了党员进社区的初衷。

（四）社区“三驾马车”治理不协调、不均衡

良好的治理需要各治理主体之间达到良性互动，在湖北当前的社区治理中，治理主体多元化已经成为一种常态。社区居委会、业主委员会与物业公司合称社区治理的“三驾马车”。“三驾马车”是社区治理的中心与重心。然而，很多社区都面临着居委会无暇管理，物业公司甩盘，业委会散伙的现象，三者之间因职责交叉、边界不清问题，导致工作“等、靠”现象频频发生，其具体原因有三：第一，“三架马车”中的居委会不能充分发挥自己的自治与监督职能，理顺居委会与业委会以及物业管理的关系。第二，业主委员会难以惠及居民。很多社区业委会难以成立，而在有业委会的社区里，业委会在参与社区治理的实践中，缺乏经验，没有组织力，难以形成对物业的监督管理，导致业委会形同虚设，无法为业主们发声。第三，物业管理的重“权力”轻“义务”。物业公司热衷于片面地追求利润最大化，对业主反映的各种日常生活，房屋维修维护等问题则敷衍推辞，对因服务不满而拖欠物业费的业主，物业当起“管理者”身份对其“断水断电”来胁迫业主，导致物业公司与业主间心里失衡、激化矛盾。未能形成多元主体互相帮助、互相监督的局面。最终导致物业公司和业主之间矛盾不断，居委会在其中难以协调。

（五）居民参与基层治理积极性低、社区居民获得感不高

基层群众积极热情的社会参与，直接关系着一个社区能否健康有序的发展。城镇化社区建设发展中，社区居民都是因购买商品住房而随机的组合，他们对社区感到陌生，邻里之间互不相识，社区活动参与少，社区归属感很低，主要问题存在于以下两个方面。

首先，居民自治权限小，参与渠道狭窄、活动宣传少。居民参与的社区活动主要体现在参与投票选举和文艺活动上，少有居民参与社区治理的方式，也尚未提供便利的民意民情民生网络反馈渠道。即使有参与的闲暇居民，也主要是听取居委会的工作情况报告，如社区治理的运行模式、规章制度、流程机制、社区重大项目和活动等等，社区居民缺少参与的渠道，尤其是参与到公共性事务建设或活动项目前期的意见表达。目前很多公共性建设项目，居民只能在其最后项目公示时表达意见。这样严重影响了居民的知情权与发言权，也在一定程度上打击了居民参与社区治理的主动性。其次，居民参与的结构失衡。积极参与社区事务的群体绝大多数是退休在家的赋闲老人或是需要社区实践活动证明的学生，能力强、技术高的中青年等居民群体很少参与到社区治理中来。老年群体中，有不少热心参与社区自治的人，但是由于年龄的限制以及缺乏社区管理的知识结构，对于社区的自治事务不能高效参与。

四、提升我省基层治理效能的建议

针对以上问题，为提高我省社区服务管理体系，提升基层社区治理能力，打造居民幸福家园，推动社会治理的现代化、专业化、智能化，建议如下：

（一）加强党建引领基层社区治理，助推基层治理精细化

坚持党建引领，把党的建设贯穿基层治理全过程、各方面。首先，加强党组织的统一领导、简政放权、划分职责。牢固居委会党委在社区的主导作用，协调居委会与各方的相互配合，促进各个社会组织在社区治理中发挥的自身作用。通过党组织自身的建设，为基层社区治理增强号召力。其次，在党组织领导下建立社区综合党委，可由社区直管党员、在职党员、下沉党员、辖区企事业单位党员组成，社区书记担任综合党委书记，其下可根据社区具体情况设便民的生活服务、邻里调解、专业法律财务咨询等党支部，并制定相应的规章制度，全面整合社区内各类党组织资源。同时，构建基层党组织、居委会、物业公司、业委会、社会组织、居民、企业和商户的协商机制，加强社区治理多元主体的沟通协调，提升社会治理的执行力。最后，充分发挥党员的先锋模范带头作用。让下沉党员在群众中亮身份、担责任、评业绩、争先创先为社區服务。建立居民“需求清单”，根据下沉党员的才能和兴趣爱好特色化地在社区发挥服务作用，根据居民的需求提供相应的服务，不断优化和提高党员服务居民的精准化程度。

（二）运用互联网提升社区服务质量，实现社区服务“一张网”

高质量的社区服务与管理有必要借助互联网、大数据等科技手段搭建便民服务的网络化平台。依照国务院对政务服务“一张网”的部署，保留线下社区服务中心的同时，推进网上办事服务一体化。将互联网与社区服务相结合，能够形成基层社区管理服务新模式。

通过实施“互联网+社区”行动计划，创建智能化的社区治理模式，务实推进智慧社区信息系统建设，充分利用现有“互联网+政务服务”平台优势，不断优化“微邻里”社区大平台，不断拓宽居民参与社区建设的渠道。结合社区工作的实际需求，开发社区APP、小程序、公众号等新媒体平台，推进基层社区治理的信息化。通过“互联网+社区”平台，便于社区有效地发布相关通知;方便社区工作人员采集居民信息;便于收集社区居民意见，鼓励居民通过多渠道对社区治理展开讨论、参与社区公共建设、邻里交流互助，充分调动居民的主动性、创造性;提供各种政务网络服务的门户界面，拉近各部门政务服务“一张网”与群众的距离;实现政府、社区居委会、居民等主体间信息互通、资源共享，使社区治理“一张网”更结实、效果更显著。

（三）党员下沉落实落细落地，防止形式化

机关事业单位党员下沉社区，只有真正活跃在社区具体事项上，协助社区党建、服务和管理，才能真正发挥我省基层治理创新的优势。因此，要坚决杜绝党员下沉社区出现拍照盖章等形式主义，让党员下沉发挥效能。第一，单位党组织要提升在职党员正确的群众服务意识和理念，构建党员“工作在单位，活动在社区，奉献双岗位”的新理念。党员下沉社区是党员联系群众、服务群众的重要途径，要全身心参与社区事项，做出成绩，将党的政治优势、服务优势转化为社区治理优势。第二，社区党组织和单位党组织要双向对接、加强管理，不断完善下沉党员的考核、监督、激励机制。针对党员的年龄、能力、爱好、特长等登记造册，分类管理，以线上线下、团体合作的多渠道方式，按需协助社区，最大限度发挥在职党员的个人才能，增强战斗力和凝聚力。对不服从社区安排调度、工作推诿的，严肃问责。第三，赋能给社区更多的调度权，促进在职党员“沉入”社区，强化共建意识。社区可培训党员走访入户，党员要主动走进社区了解居民所需，深度参与社区治理，与社区干部一起协商共事，用自己的爱好和才能在社区开展讲座、友谊赛、心理辅导等丰富活动，做务实事、当踏实人，用自己的资源和优势为社区基层减负，让党员“双报到”制度见实效。

（四）培育壮大社会组织，为社区工作人员减负专业社会组织是社会发展与治理中的重要协助者。社区应积极孵化枢纽型和服务型社会组织，壮大社会组织在社区的力量。首先，通过政府、街道办引进枢纽型组织，专门为社区孵化各类专业社会组织，负责各类组织的培育发展、制度构建、团队建设等，帮助社会组织提升服务社区的质量;其次，培育娱乐类、教育类、互助类、公益类等服务型社会组织，多样化满足社区各类群体需求。如根据社区实际情况，可充分整合社区资源，培育专业养老、社区建设服务组织，建立中老年巡逻队、能人志愿服务队、青少年实践队等志愿服务队，定期到社会开展相关活动，为社区居民提供各种贴心服务。

为基层社区工作人员减负还需要严格按照法规划分政府与社区的职能边界，正确归位政府和社区的职能，落实街道办事处对基层社区工作的指导性，保障社区居委会的自治性，理清各自的职责清单。政府需要基层社区协助的事务，政府需给予必要的支持。此外，完善街道对社区工作的考核制度。对不同社区应该根据社区实际现状，建立基础性和发展性考核体系，增加社区居民满意程度在考核中的比重。

（五）积极引导多元主体共同参与，实现共建共治的社区治理

社区治理是一项复杂的管理系统，需要街道党组织协调政府主体、党群、社会主体与市场主体的多方参与，要在坚持党组织的领导下，从“关键小事”入手，加强党建引领“三驾马车”建设，推动居民区“两委”成员按法定程序交叉任职，推荐业委会主任、物业负责人担任“两委”兼职委员，持续打通社区治理“毛细血管”。其次，明确居委会的社区主导位置，引领物业管理和业委会提供优质的居民群众服务，加强对社会组织的指导，引入市场的补充性力量。同时，积极培育非政府组织。发挥其在公民参与社区治理中的载体作用，加大其服务、协调、指导和监督职能，在引导多元主体共同参与中，“三驾马车”中的业委会的作用尤为关键。业委会是业主的利益诉求代表，充分发挥业委会的作用，可以使居民产生主人翁的意识，积极自愿参与社区建设、提升居民的归属感与凝聚力。针对社区中业委会难以实际有效地服务于居民的现状，要积极推进业主委员会的组织建设。在居委会的指导下，牵引社会组织对业委会成员开展培训，提高业委会成员的工作能力。

此外，要建立多元考核评价机制，制定考评标准、考评流程、奖惩机制，建立自评、互评、他评的多元评价体系，不断优化多元治理效果。多个主体高效沟通、资源互补，努力实现居民利益最大化，最终形成“多元共建、协同共治”的服务模式。

五、结语

以社区的共性问题为“指挥棒”，加快改革与完善社区治理体系和治理能力的建设，打造现代化智能化社区，从而不断满足社区居民日益增长的美好生活需求。响应中央有关社会治理社会化、智能化、专业化的号召，创建全民共建共治的社会治理格局。维护社会和谐稳定，为经济发展创造良好的社会环境。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

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