法律治理视域下生活垃圾分类精细化管理探究

刘志 王雅

关键词：垃圾分类;精细化管理;法律治理

中图分类号：X705        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）12-0044-04

一、垃圾分类概况

（一）我国垃圾分类法律概况

我国关于垃圾分类管理立法主要包括《环境保护法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》这四部法律。同时，各地区根据本地实际情况制定的具体的地方性法规或者政府规章，在其各自的生效地区内实行。

（二）西安市垃圾分类法律概况

2019年9月1日正式生效的《西安市生活垃圾分类管理办法》，分别从垃圾的分类投放、收集、运输、处置等相关方面进行了规范，是真正意义上推进西安市垃圾分类的专门性法律。此外，政府出台的政策中都贯彻了垃圾分类的精神，如《西安市“十三五”节能减排综合工作方案》的第17条、第20条及第22条分别强调要加强对生活垃圾分类、收运、处理的管理和督导、建立和完善城市生活垃圾分类体系、强化对大宗固体废弃物综合利用的效率;2019年3月15日颁布并生效的《西安市促进全域旅游发展的实施意见》的第7部分“优化旅游环境”中，规定了要充分调动社会成员，推动城乡生活垃圾的分类，鼓励使用新型生活垃圾处理设施;《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》在第四部分“组织保障中就明确提出”市城管局在督导老旧小区违法建设拆除执法工作的同时，还要指导开展生活垃圾分类收集，保障小区的居住环境。

二、西安市生活垃圾分类精细化管理问题与困境分析

（一）欠缺垃圾分类管理的社会基础

西安市正式推行垃圾分类仅一年多，公众对于垃圾分类必要性认知并不充分，导致在实践中存在彼此观望、侥幸、不在意等心理，使垃圾分类的进程缓慢且成效差[1]。集体认同感、团结、意识和动员是集体行动的四个核心议题，其中最重要的是集体认同感[2]。因此，要想加快推进垃圾分类的进程，提高公众的集体意识、个人责任感是必经之路。

（二）缺失垃圾分类管理配套法律的支撑

《固体污染物环境防治法》的第四章确定了从投放、收集、运输、处理四个方面规范垃圾分类，并由县级以上地方政府进行统筹安排。《西安市垃圾分类管理条例》于2019年4月16日通过，其作为统筹西安市垃圾分类的法律，属于地方政府规章，法律效力较低，且没有颁布相应的实施细则。其次，西安市垃圾分类采取四分法，未对玻璃、大件家电、家具等大件废弃物、餐饮垃圾的回收处理进行规定，垃圾收费制度、定时定点回收制度等形同虚设。最后，未细化垃圾分类处理系统。未详细规定垃圾分类的回收、运输、再利用，只是利用填埋与焚烧这两种简单粗暴的方式进行垃圾的处理，并没有让垃圾分类呈现出应有的促进资源再利用的目的。

（三）垃圾分类的责任主体不明

参与垃圾分类主要是政府、生产者、公众、社会公益组织四类主体，但目前西安市的垃圾分类责任的划分及其间的合作还处于一个比较尴尬的状态。

1.《西安市垃圾分类管理办法》第7条第一款、第二款、第三款、第四款中规定了城市管理部门、生态环境行政管理部门、住房和城乡建设部门、商务行政管理部门均有权对垃圾分类有管理权限。但是，法律并未明确哪一个部门主要承担垃圾分类的监管责任，管理主体多，责任划分不明，出现问题互相推诿。

2.生产者的责任链比较短。生产者的主要责任主要体现在其生产经营活动中要尽量减少垃圾及其他废弃物的产生，对其产生的包装具有回收的义务。但在西安市垃圾分类管理的过程中，生产者的生产行为并未受到实质的影响，未规定其所承担的总量控制责任及其他社会责任，导致源头垃圾量居高不下，垃圾分类的难度以及回收再利用的难度较大。

3.社会公益组织没有履行职责。社会公益组织是政府、企业、居民间的重要“纽带”和“润滑剂”[3]。目前在西安主要有西安公益联盟、西安市益行动环保公益中心、西安古城青年志愿者协会这三个与环境保护有关的公益组织。西安公益联盟成立于2006年，截至2012年，只有22场与垃圾分类及环保公益无关的活动[4]，且自此之后未再組织活动;2017年成立的以“促进西安市垃圾分类”为目标的西安市益行动环保公益中心，其活动主要集中在2017年，至此之后再也没有其他相关的活动;西安古城青年志愿者协会的活动也基本和垃圾分类无关。由此可见，这些公益组织的建立的初衷是为了促进垃圾分类或者是为了环境保护，但是这些组织的活动并没有发挥其应有的作用。

（四）监督机制不完善且执法效果差

先贤孟子云：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。” 纵使有良法，也必须得善治才得以落到实处。西安市推进垃圾分类的过程中的治理效果并不是很理想，在监督机制与执法机制上的问题主要存在以下几个方面。

1.垃圾分类监督主体不明确。在《西安市垃圾分类管理办法》的第7条的第2款和第3款分别规定了生态环境行政管理部门、住房和城乡建设行政管理部门的监管职责，其分别主管垃圾集中转运设施及垃圾处理场所的污染物排放、督促物业开展垃圾分类。垃圾分类管理从分类投放到转运及最终处理是一个完整的过程，却将整个监督链条拆分开，导致各部门之间推诿，且会增加分拣成本。

2.监督员的设置没有起到实际的监督效果。一方面，绝大多数小区都未设置专门的监督人员;另一方面，即使是有监督人员，其岗位的设置也是形式大于实质，居民会抱着侥幸心理将垃圾混装混投，实际产生的分类效果较差。

3.执法效果较差。以曲江新城的执法活动为例，在2019年11月底集中一周调动214人进行119次执法检查后，并未做出行政处罚等处罚措施，只是进行劝导教育，且对于教育之后违规行为是否改正未进行后续的跟进监督和指导。再者，开展此执法活动的时间较为集中，并未将其日常化、常规化。此外，西安市垃圾分类实施时间较短，面临如何选择合适的执法手段、执法方式及确定处罚的力度等问题。最后，要指导和监督居民垃圾分类及落实奖惩机制，面临大量的人力、物力、财力等各种因素的限制，执法行为受阻，执法效果较差。

（五）激励与惩罚机制欠缺

《西安市垃圾分类管理办法》第48条第一款规定可以对成绩突出的单位和个人进行奖励。只是单独的条文规定了要进行奖励，但具体标准缺失，欠缺可执行性。此外，在西安市其他有关垃圾分类的法律或者其他政府文件中，都没有关于奖励的具体标准、金额、方式的规定。

《西安市垃圾分类管理办法》第45条、第46条、第47条分别规定了服务单位服务质量和信用等级进行评价并公开、个人拒绝垃圾分类而纳入个人征信系统、投诉及救济渠道，对单位、个人最高分别处三万元、一千元的罚款，处罚的金额小，达不到威慑及惩罚的目的。此外，并未规定除直接的行政主管人员以外的其他有密切联系的责任人的责任。

三、推进西安市生活垃圾分类精细化管理的法律治理

（一）借助法治宣传平台，增强公众垃圾分类的个人责任意识

先贤荀子曾指出：“法者，治之端也，君子者，法之原也。”那么从古人的智慧中可以看出，作为推行垃圾分类精细化管理的核心力量是公民，因此加强法治宣传教育是推进垃圾分类精细化管理的重要一环。

1.需要借助法治宣传平台，增加垃圾分类信息的获取渠道。在西安市政府官网首页上设立垃圾分类法律专区，宣传循环经济思想，其核心内容就是资源减量化、再利用、和再循环的3R原则[5]，提高公众的参与热情与个人的责任感与使命感。

2.借助法治知识宣传的平台，设立趣味性的“垃圾节”[6]。将从垃圾里面挑选出来的物品作为展出的“展品”，将一些具有实用性地从垃圾里面分拣出来的物品，免费分发给在场的观众，由此加强公众的垃圾分类的意识。

3.将垃圾分类知识的普及与学校教育平台相结合。例如，开展环境保护公益活动，开设环境保护—垃圾分类的通识课，邀请市生态环境主管部门的人员做讲座，或者开展垃圾分类知识竞赛等方式。

此外，在推行垃圾分类的过程中，还要加强公众彼此之间的信任，形成稳定的群众基础，形成稳定而牢固的信任关系，打破集体行动困境，推动垃圾分类的进程。

（二）提高法律的位阶，为垃圾分类提供制度保障

垃圾分类是新时尚，以法治思维和法治方式推进城市生活垃圾分类是破解“垃圾围城”之困的关键所在[7]。要完善西安市垃圾分类体系，主要从以下几个方面着手。

1.提升相关法律法规的效力位阶。将《西安市垃圾分类管理办法》提升为地方性法规，以西安市的管理经验带动周边城市的垃圾分类的进程;将《西安市“十三五”节能减排综合工作方案》这一政府性文件上升为地方政府规章，将垃圾分类管理与节能减排相结合。

2.制定垃圾分类相应的实施细则，明确垃圾的分类标准、主体责任、收集、运输处理及再利用等环节的实施细节，采用标准与标志并用的方式。

3.明确分类的垃圾种类目录及其投放规则，并将其印制成册，分发到户。

4.根据2017年《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》制定《西安市推行生产者责任延伸制度实施方案》，明确生产者在垃圾分类中的责任与任务要求，建立生产者责任的延伸制度。

5.制定《西安市垃圾焚燒办法》，改变目前主要是填埋的垃圾处理方式，推动垃圾资源化进程。

（三）精细垃圾分类机制，以政府促进强制分类

纵观成功进行垃圾分类法律治理的国家和地区，政府的强制推行发挥了重要的作用。因此在西安市的垃圾分类的进程中，政府就必须发挥强制作用。

1.全面取消西安市内的公共垃圾桶，明确分类垃圾桶的颜色标识，增加垃圾桶的投放数量，增加废玻璃、小家电、大件垃圾额外单独设置回收点和回收桶，政府限制企业对商品的过度包装。

2.生活垃圾回收收费并强制分类。政府制定生活垃圾处理收费标准，实现分类计价、计量收费等差别化管理，征求公众意见，将收费标准向社会公布，并将费用专项用于生活垃圾分类、收集、运输及处理领域，严格专款专用。

3.严格执行生活垃圾定时定点收集。目前在西安市，在各大高校、小区的垃圾回收点都设置有垃圾分类警示牌，包括分类的标准、垃圾回收的时间点等，应严格执行垃圾定时定点收集制度。

4.政府需加大对垃圾运输公司分类运输、处理的监管力度。挑选专业的垃圾运输公司，并建立专门的工作小组进行监管，规范垃圾分类运输的流程，加大混装运输行为的惩罚力度。

（四）建立健全责任分配及责任延伸制度，建立四元主体协同治理机制

垃圾分类工作需要社会各个群体的合作与共同努力，划分各主体的责任与义务范畴。如Hasegawa所指出的：“协同治理能够为追求不同议程的不同派别创造机会，去提升对于彼此的信任感。只有各方有共同的愿望并承诺去实现共同目标，协作才能够达成。”[8]

1.明确垃圾分类中政府责任主管部门及责任范畴。在德国，将垃圾分类处理事业定义为准公共事业，由政府和市场共同承担责任[9]。那么在西安市的垃圾分类法律治理过程中，首先应确定西安市生态环境行政管理部门为垃圾分类管理的责任部门，并负责建立本市固体废物污染环境防治目标责任制和考核评价制度。其次，制定垃圾分类法律相应的实施细则并推动实施。最后，加大政府的执法力度，严格执法[10]。

2.明确生产者的责任，建立责任延伸制度。将生产者的責任延伸到源头垃圾总量的控制上，鼓励推行净菜上市，禁止过度包装，选择耐用的、可循环使用的包装材料，在包装袋上明确分类标识;鼓励生产者借助新兴的物联网技术、云计算、大数据平台建立健全废旧产品的回收体系等。

3.明确公众的主要责任在于按照垃圾分类的标准进行分类，并配合垃圾分类回收。法律具有利导性，通过规定人们的权利和义务来分配利益，影响人们的动机和行为[11]。以法律条文的形式，鼓励公众减少一次性生活用品的使用、选择环保购物袋等;在垃圾分类投放的过程中做到互相监督，强调公众的个人责任感。

4.明确社会公益组织的责任，激发其活力，鼓励其探索垃圾分类管理模式、手段和措施。政府应鼓励其活动的开展，并为其提供必要的帮助，提高其地位与社会的认可度。

（五）完善激励机制，提高违法成本，激发垃圾分类积极性

著名经济学家曼瑟尔·奥尔森认为，“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。”[12]激励政策的合理运用一定是正向激励和负向激励相结合的过程[13]。

对于负向激励方面，《西安市垃圾分类管理办法》的第49条至第53条规定的处罚，均是以罚款为主，且未对屡次违反规定的行为作出规定。因此，应加大违规行为的处罚力度，对屡次违规的主体要求其承担一定的垃圾分拣责任。其次，建立社区垃圾分类的连带责任，建立连坐制度。此措施的核心在于一人违规投放垃圾，其所在的整个小区都要受到惩罚。再次，建立“信用处罚”机制，将是否按照规定履行垃圾分类义务纳入信用机制考评体系，将垃圾分类的情况与个人信用评分相联系。

史波芬认为，激励机制的目的就在于使得被激励着认知到自己行为需要与制度规定相一致，要在认同制度的同时，做到知行合一[14]。传统的激励模式基本均是以命令的方式，与其命令居民被动接受，不如采取正向激励机制让居民主动积极参与垃圾分类的效果更为显著。

建立正向激励机制，缓解负向激励可能会引发抵触情绪，促进垃圾分类机制的良性循环。首先，参照德国设立“押金瓶”制度，实施塑料瓶、玻璃瓶押金返还的激励措施。其次，开发微信生态账号，创建社区卫生公开平台。例如开发微信的小程序，将垃圾分类与二维码扫码识别垃圾相结合。最后，将垃圾分类处理厂与居民正确垃圾分类的程度与对其所在社区的公共福利相结合。例如，西安市首个全量接收生活垃圾的光大环保能源（蓝田）有限公司，可以规定城六区中月垃圾分类水平前10名的小区会得到一笔可观的现金奖励，用于小区的供暖等公共设施的建设和维修。

因此，在选择正向激励的手段时，应注重激励的前提条件，要将承诺的利益可视化，使其具有可操作性，得到居民的信任，使其能够主动地去进行垃圾分类，这才是采取激励措施的最终意义与目的。正如奥尔森所说：“选择性的正向激励对个人的偏好的价值要大于个人承担集体物品成本的份额，而价值较小的制裁或者奖励都不足以动员一个潜在的集团。”

参考文献：

[1]  郭施宏，陆健.城市环境治理共治机制构建——以垃圾分类为例[J].中国特色社会主义研究，2020，（Z1）：132-141.

[2]  杜欢政，樊亚男.以全产业链思维布局垃圾治理体系——以上海为例[J].宏观经济管理，2020，（11）：72-77+84.

[3]  西安公益联盟网页，https：//baike.baidu.com/item/西安公益联盟/9008409？fr=Aladdin.

[4]  刘娟，王东旭.城市生活垃圾分类问题的法律规制研究[J].法制与社会，2021，（5）：121-122.

[5]  李冠群.科学处理垃圾 建设美丽城市——国外城市精细化管理系列研究之一[J].当代世界，2018，（8）：76-78.

[6]  夏芸芸.武汉城市生活垃圾分类治理法治化研究[J].长江论坛，2020，（5）：51-56.

[7]  张萍，张波.石家庄市生活垃圾分类法律问题研究[J].河北环境工程学院学报，2020，（3）：72-75+81.

[8]  Hasegawa，Koichi.“collaborative Environmentalism in Japan.”Civic Engagement in Contemporary Japan：Established and Emerging Repertoires，99-85.New York，Dordrecht，Heidelberg，London：Springer，2001.

[9]  曾玉竹.德国垃圾分类管理经验及其对中国的启示[J].经济研究导刊，2018，（30）：159-160.

[10]  张竞宇.日本垃圾分类管理经验及其对天津市的启示[J].低碳世界，2019，（8）：320-321.

[11]  孙笑侠.法理学[M].杭州：浙江大学出版社，2011.

[12]  曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：格致出版社，2014.

[13]  钱世超.激励机制在居民生活垃圾分类中的问题与对策分析[J].经贸实践，2018，（18）：245.

[14]  史波芬.浅说激励机制在国内剧名生活垃圾分类中的问题与对策[J].广东化工，2018，（11）：148-149.