防范乡镇财政资金运行风险的实践与思考

叶川生 何慧彬

摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱。乡镇财政是财政系统的重要组成部分，是国家财政体系中的基石，其健康稳定运行对经济社会发展和基层政权运转具有极为重要的作用。当前，乡镇财政是整个财政体系中相对薄弱、短板的环节，面临的困难和风险激增。发生财政风险，如果不能及时化解，将严重扰乱政治和经济秩序，影响社会稳定和政府职能发挥。因此，防范和化解乡镇财政资金运行风险是当前乡镇政府急需解决的现实问题。本文以浙江省松阳县乡镇财政资金运行为例，列举基层财政存在的困难和问题，剖析存在问题的原因，进而找出防范和化解乡镇财政资金运行风险的对策，切实提高乡镇财政保障能力。

关键词：防范风险 乡镇财政 对策建议

防范乡镇财政资金运行风险，切实提高乡镇财政资金使用效益，是巩固基层政权治理的重要手段，对加快推进乡村振兴战略实施、加强基层治理体系和治理能力现代化建设有着重要意义。乡镇财政是财政体系中相对薄弱、短板的环节，近年来乡镇财政风险案件频发，对基层政权的正常运转造成很大冲击。因此，防范和化解乡镇财政资金运行风险具有极为重要的现实意义。本文以浙江省松阳县乡镇财政资金运行为例，列举基层财政存在的困难和问题，剖析存在问题的原因，进而找出防范和化解乡镇财政资金运行风险的对策。

乡镇政府是国家政权的最基层，在促进我国农村发展、确保农村长期稳定方面发挥着基础性作用。乡镇财政在整个乡镇的社会、经济发展运行中，居于宏观调控的关键地位，对维护社会的稳定、促进乡镇经济的发展都具有举足轻重的作用和意义。

随着国家乡村振兴战略的深入实施，中央、省、市县对乡镇的转移支付力度不断加大，乡镇财政支出年年增加，乡镇财政资金运行风险也不断增加。一旦发生基层财政资金风险事件，轻则会影响乡镇政府的职能发挥，降低政府威信，影响政府形象；重则会加剧社会经济矛盾，导致严重的政治危机和经济危机。

乡镇财政是基层政权建设和社会稳定的重要保障。当前，乡镇财政困难问题已是不争的事实。随着经济步入新常态和财税体制改革的深入推进，在收入增速回落和支出刚性增长“两头挤压”下，乡镇财政面临着诸如乡镇经济总量偏小、税源结构单一、产业结构层次偏低等困难，也存在诸多问题，导致乡镇财政资金运行存在着潜在的风险，容易引发为风险性案件，亟待重视和解决。

（一）预算管理刚性不强

由于乡镇工作固有的复杂性和多变性、部分乡镇领导法纪意识和安全意识较为淡薄、乡镇财政机构人员业务素质不足，乡镇财政预算管理存在“重分配、轻管理”和“重结果、轻过程”。预算调整不规范，随意改变资金用途，预算执行结果考核机制不健全，乡镇财政预算编制、执行等整体水平不高。

（二）内控制度建设不完善

乡镇财政内部控制机制还存在“缺位”状态，乡镇财政内控制度不健全，内部监督机制“缺失”，内部监督检查不规范。如部分单位内控制度未正式发文、制度可操作性不强，未建立账户管理制度，合同管理不够规范；部分单位预算管理制度未明确预算管理决策、管理、执行、监督的组织或部门及其对应的职责。

（三）内控制度执行不到位

少数单位内部管理制度未能真正得到贯彻执行，存在形式主义现象，譬如财政所人员配备不足、部分单位编外人员担任出纳岗位，不相容岗位未彻底分离等。如松阳县通过检查岗位设置和人员配备、印鉴U盾票据保管、支付录入和审核业务现场实际操作，发现少数单位仍存在资金收支管理上存在“一手清”现象；部分单位未按规定设置保险箱，财务人员岗位临岗时未建立有效替代措施。

（四）往来款项过大，清理不及时

乡镇政府工作的复杂性导致历史遗留问题较多，而部分乡镇领导对旧账、烂账不够重视，清理不够及时，导致乡镇往来款项积压过多。如松阳县部分乡镇应收账款长期挂账，未及时清理或清理不到位仍然存在。截至2020年6月底，全县19个乡镇其他应收账款挂账余额近8802万元。

（五）乡镇财政就地就近资金监管工作缺位

随着乡镇财政职能服务范围的不断增多，特别是乡村振兴不斷的推进，乡镇财政资金量呈几何倍增。农村基础设施建设步伐加快，工作量大，任务艰巨，乡镇财政往往疲于应付。乡镇财政机构由于人员紧张、工作机制不健全等原因，未充分履行就地就近资金监管工作要求，乡镇财政资金监管流于形式。

（一）部分乡镇领导重视不够

部分乡镇主要领导对财政资金管理不够重视，财经业务知识与岗位履职要求脱节，缺乏必要的法纪意识、安全意识，重使用、轻管理、疏监管的情况较为突出。

（二）乡镇财政管理力量薄弱

乡镇财政机构队伍普遍弱化，有的乡镇没有专门的机构，有的有机构没编制，有的有编制没人员，削弱了乡镇财政管理力量，难以完整履行应有的职责。如松阳县全县19个乡镇均无独立财政人员编制，有12个乡镇单设财政机构但无独立编制，7个乡镇财政机构与其他部门合署办公。全县19个乡镇共41人从事财政工作，平均每个乡镇仅2人，并且由于中心工作繁重，牵扯人员大量精力，实际工作力量非常薄弱。

（三）乡镇财政管理人员兼职现象较突出

由于基层工作的特殊性，乡镇财政机构工作人员往往需要承担一定的中心工作任务。随着乡镇工作量的不断增加，乡镇财政人员中心工作任务较重，多数财政人员需要负责驻村工作和各种应急事务，而且与财政主职工作存在工作时间、地点的冲突，财政人员往往疲于奔波，需要花费大量业余时间加班加点完成主职工作，主次工作本末倒置，严重影响乡镇财政机构职能的发挥。

（四）乡镇财政机构人员专业性不强

由于财政人员工作任务重、压力大、升迁难等原因导致其工作积极性受到影响，队伍不够稳定，部分财政人员专业性不足，难以较好地承担资金管理责任。如松阳县19个乡镇财政机构41名从事乡镇财政工作人员中仅3人取得初级及以上会计师职称，有25人无会计类专业证书或职称，占从事人员的61%，并存在机构队伍流动性大，稳定性较差的问题，仍有3名临聘人员从事乡镇财政工作。

（五）乡镇财政情况复杂，监管难度大

由于乡镇工作较為复杂，监管责任不清晰，容易出现相互推诿的现象。同时，乡镇财政信息化建设和数据共享水平低于省市县财政，数字赋能监管能力还有待大幅提升。

（一）严格预算编制管理，提升财务核算水平

要切实强化预算刚性管理，建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，从严控制预算调整追加，对属预算调整事项，应当按规定提请本级人民代表大会审查和批准，未经批准，不得调整预算。建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，切实发挥预算对经济活动的管控作用。要加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反应、相互促进的机制。将乡镇政府所有收支全面纳入绩效管理，发挥全过程预算绩效管理机制作用。对预算执行情况开展绩效评价，切实提升乡镇财政财务核算水平。

（二）加强乡镇财政机构队伍建设，提高乡镇财政工作人员专业素质

乡镇财政风险的产生更多的是人为因素引起的，特别是乡镇领导和财政人员的不当行为引起的。要在源头上有效化解乡镇财政风险，就必须要加强乡镇财政机构队伍建设。财政部门要同组织部、地方编办等共同协商，配足配强乡镇财政机构人员，加强职业技能和职业素养培训，确保乡镇财政机构履职能力。同时，要重视对乡镇领导干部的财经业务知识和法规知识的培训，帮助领导干部科学执政、民主执政和依法执政，打造行为规范、公正透明、勤政高效和清正廉洁的乡镇政府，降低乡镇财政资金运行风险。

（三）加强内控管理，突出数字赋能

乡镇要建立健全乡镇财政内控管理制度，全方位加强预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、工程管理、资产管理等六大经济活动的财政资金内控管理制度建设和执行，有效管控和防范风险。要突出数字赋能，运用数字化、信息化手段，加强“乡镇公共财政服务平台+一卡通”、扶贫资金动态监控系统等平台建设，做到项目、资金监管工作高效智能。如松阳县实施国库集中支付系统短信通知功能，有效降低了资金安全风险。

（四）加强监督制约，形成监管合力

要使监督机制发挥实效，进一步精确各类监督机构的功能。要发挥党内监督、政府监督和社会监督的实效，加强与巡查、审计部门的对接，引入社会中介机构和新闻媒体参与对乡镇财政的监督，让乡镇财政在阳光下运作。同时，乡镇财政机构要严格落实乡镇财政资金监管职责，执行资金监管各项政策规定，切实发挥就地就近优势，做到把资金监管工作融入日常业务之中，实现监管工作常态化。

（作者单位：浙江省松阳县财政局）责任编辑：欣文