统筹城乡发展推进共同富裕的财政思考

沈锋

摘要：近年来，浙江省桐乡市始终坚持以人为中心，將统筹城乡发展作为推进共同富裕的最重要抓手，持续推进城乡经济、社会、文化、生态治理一体化、均衡化发展。本文在回顾桐乡市财政支持推进共同富裕的做法、分析当前推进共同富裕实现中存在的问题和短板的基础上，结合桐乡市实际，提出了进一步深化统筹城乡发展促进共同富裕的政策建议。

关键词：统筹发展 共同富裕 对策建议

习近平总书记指出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。近年来，浙江省桐乡市始终坚持以人为中心，将统筹城乡发展作为推进共同富裕的最重要抓手，持续推进城乡经济、社会、文化、生态治理一体化、均衡化发展。2021年，地区生产总值在2020年迈上千亿元大关的基础上增长8.50%，达到1141.69亿元。全市财政总收入178.14亿元，同比增长16.15%，一般公共预算收入首次跃上百亿台阶。城乡居民人均可支配收入从2004年的14201元和7082元，增长到2021年的68153元和43709元，城乡居民收入比从2.01缩小至1.56。桐乡经济社会发展的实践，正是统筹城乡发展、实现共同富裕的实践。

一、桐乡市财政推进共同富裕的主要做法

近年来，桐乡市财政通过支持统筹城乡发展来推进共同富裕，推进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村拓展，初步形成了城乡经济社会融合发展的新格局，全市人民特别是农村居民在统筹城乡发展中得到了更多实惠。

（一）把握好财政支持统筹城乡发展的着力点

统筹城乡发展，就是把城市与农村作为一个整体统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，实现城乡在政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致、改革发展成果共享，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。统筹城乡发展，重点在农村，难点也在农村。财政支持统筹城乡发展，就是要建立覆盖城乡的公共财政制度，建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制。近年来，桐乡市财政坚持以公共财政制度创新为重点，坚持农业农村优先发展，不断调整优化财政支出结构，积极多渠道筹措、整合财政涉农资金，充分发挥公共财政的引导作用。2021年，全市一般公共预算“三农”财政投入达58.25亿元，比2020年增长17.72%。

（二）设计好财政支持统筹城乡发展的路径

统筹城乡发展需要财政资金的支撑，但就我国目前的财政尤其是县乡财政状况来说，财政投入是有限的；就其职能定位来说，财政也不可能大包大揽，必须按照“有所为、有所不为”的要求，重点解决统筹城乡发展中带全局性的问题，从根本上改善农村生产发展和群众生活环境，促进农业经济和社会的协调发展。为充分发挥公共财政的引导作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，桐乡市财政多措并举支持城乡统筹发展：一是以农民增收为核心，支持打造城乡统筹发展平台。进一步完善和落实惠农政策措施，促进农村劳动力转岗就业，增加农民收入；大力发展生态高效农业，积极推进农业产业化发展，促进农业增效；多管齐下发展壮大村级集体经济，增强村级组织经济实力。二是以农业农村基础设施建设为重点，支持改善城乡统筹发展人居环境。三是以社会事业为突破，支持提升城乡统筹发展水平。四是以民主和谐为保障，支持营造城乡统筹发展环境，重点是加强农村基层党组织建设，支持推进“三治融合”，切实提高农民的主体意识和文明素质。

（三）健全好财政支持统筹城乡发展的机制

公共财政支持城乡统筹发展不仅要筹措资金，增加投入，而且要从制度建设入手，通过深化财政改革，健全和完善公共财政体系，为加快城乡经济社会统筹发展提供制度保障。为此，桐乡市财政健全好支持统筹城乡发展的机制。

1.不断完善乡镇财政体制，明确城乡统筹发展保障责任。市政府每三年修订完善镇街区财政管理体制，加强财源建设，增强财政实力，提高城乡统筹发展保障能力；按照财力与财政事权相匹配的要求，规范市镇两级政府支出责任划分，切实增强基层政府提供公共服务的能力；完善一般性转移支付增长机制，增加一般转移支付的规模和比例，加大资金统筹和整合力度，对属于镇（街道）事务的专项转移支付资金，适用因素法分配的部门预算项目，纳入体制一般专项转移支付管理。

2.增加财政投入，提高城乡统筹发展保障能力。县镇两级财政按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，加大财政对“三农”的投入；全面统筹规划，编实编好项目，争取更多的国家和省财政的政策和资金支持城乡统筹发展。

3.调整和优化财政支出结构，建立起与经济发展相适应的城乡统筹发展的公共财政体制。以“民生”和“三农”为重点，扩大公共财政在农村的覆盖面，促进基本公共服务均等化和普惠化。加大对农村教育、卫生、科技、文化和社会保障等各项社会事业发展的财政支持力度；大力支持农业一二三产业融合发展和新时代美丽乡村建设。

4.大力推进村级公益事业建设一事一议财政奖补工作，为加快城乡统筹发展提供强大动力。桐乡市自2010年开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作以来，按照城乡统筹发展的要求，以农民民主议事为前提，坚持民办公助原则，不断扩大奖补覆盖面，完善制度办法，努力构建农村公益事业建设和管护新机制，桐乡市连续七年被省财政厅评为“全省一事一议财政奖补工作先进单位”。2010—2021年，全市实施一事一议财政奖补建设项目495个，项目总投资7.27亿元，其中各级财政累计投入奖补资金4.50亿元，项目涉及全市大部分行政村，受益人口达到126.42万人次。通过一事一议财政奖补项目实施，所在村的面貌得到了较大改变，人居环境得到了改善，生产生活条件得到了提升，极大地调动了农民生产积极性，促进了农民收入的稳定增长。同时，项目实施有力地推动了全市美丽乡村建设，带动了乡村旅游业发展，实现了美丽乡村与美丽经济协同发展。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

5.强化资金筹措与管理，全力助推城乡统筹发展。在財政资金的使用上，分类区别对待，最大限度地发挥财政资金的作用；注重引导民间资本流向，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，采取财政贴息、农信担保等方式鼓励、引导、吸引社会资金投入三农领域，鼓励企业家反哺家乡、参与乡村振兴战略实施；捆绑整合项目资金，按照“渠道不乱、用途不变、政府统筹、形成合力”的原则，实施项目资金实质性捆绑，以发挥资金最大效应；逐步完善财政治理机制，开展强农惠农富农政策落实的督促检查，强化绩效评估，提高资金使用效益，把有限的财政资金真正花好用好。

二、桐乡市进一步推进共同富裕存在的问题和短板

尽管近年来桐乡市在统筹城乡发展、增进民生福祉取得了令人瞩目的成绩，但制约城乡一体化发展的问题依然不少，在推动实现更高水平的共同富裕上仍存在一些短板和弱项。

（一）经济综合实力有待进一步增强

推进共同富裕，离不开财力的支撑。改革开放以来桐乡经济社会发展迅速，但总体实力还不够强。2021年，桐乡实现地区生产总值（GDP）1142亿元、一般公共预算收入109亿元，虽然跨上了一个新台阶，但相较于资源相似、位置相近的余杭市，差距还是显而易见的。余杭两大指标为3265亿元、376亿元，分别是桐乡的2.86倍、3.45倍。统筹城乡发展仍需立足经济实力状态，推动共同富裕仍需在综合实力上持续发力。

（二）公共服务均衡化水平有待进一步提高

目前全市城乡教育、医疗、公共文化、养老等公共服务供给存在较大差距，公共资源总量与经济社会发展和人口增长不相匹配，优质教育资源紧缺，市域外就诊率还处于较高水平，基层公共文化设施有待增加，养老机构发展遭遇“瓶颈”。城市人才入乡激励机制与人才合作交流机制不够完善，对“岗编适度分离”的探索进程还在继续，农村集体经济组织的人才加入机制存在欠缺，人才、技术等核心要素仍然集中在主城区。乡村教师、医生等中高级岗位结构比例还需要进一步优化。

（三）社会收入分配机制有待进一步优化

目前全市中等收入群体规模还不够大，困难群众持续增收渠道还不够宽，社会保障的体制机制仍有待完善，收入二次分配向低收入群体倾斜的经验做法值得再探索。慈善、公益等社会力量参与收入分配的意愿、途径有待激发。农民收入结构有待完善，目前工资性收入占总收入的58%，财产净收入较低，占总收入的2.7%，仅为城镇居民的15.5%。

（四）农业的结构性矛盾有待进一步克服

1.第一产业占比不高，增速较慢，在融合二、三产提升发展空间上的优势和潜力不明显。2021年，第一产业增加值25.95亿元，占全市GDP的比重为2.27%，可比增长2.9%，三次产业结构占比为2.3∶49.4∶48.3。

2.支撑农业大发展的办法不多。农业经济开发区有待更多的政策支撑和资金投入，传统优势产业如蚕桑、杭白菊等以低小散为主，难以规模化发展。

3.农业劳动力结构存在年龄老化现象。随着城市化进程的发展，大量农村青壮年劳动力流入城镇，老龄化逐渐成为农业发展的隐忧。全市纯务农人员中45周岁以上从业者占比达 98%以上，年龄结构、知识结构不尽合理。由于年龄、专业素养等制约，目前多数农民群体没有发展现代农业的能力，农村发展、农民致富的途径不多，农业综合效益和竞争力不够，乡村农业经济的多元化和全产业链发展存在不足。农村劳动力转移就业和就地创业就业、招工用人制度不规范，城乡均等的公共就业创业服务制度不够健全。

（五）村级集体经济可持续发展能力有待进一步提升

一方面，全市村级集体经济活力不足。多数村固定收入来源少，主要依靠市镇两级抱团项目的收益和出租集体土地、厂房等增加物业性收入。“退散进集”后，村集体经营性收入增加面临一定压力，村级经济造血功能需要重塑，村集体资源缺乏有效开发手段，部分资源存在闲置问题，急需项目支撑。适合工商资本投资的产业化规模化集约化经营的农业领域不够宽泛，社会资金投入，社会力量进入农村生活性服务业动能不足。另一方面，美丽经济转化途径亟需创新。美丽乡村转化为美丽经济动能不足，美丽乡村建成后，各村在业态经营和布局缺乏创新，主要营收业务较为单一，运营能力存在难题。

（六）基层社会治理能力有待进一步完善

社会的加速转型使更多的繁杂事务和难解的社会矛盾积累于基层，促进社会各方资源与社会治理深度融合的体制机制有待完善，镇（街道）权责不平衡情况有待破除，社会治理的整体性、协同性、有效性有待进一步提高。

（七）推动共同富裕的政策供给有待进一步健全

一方面，城乡融合发展的政策壁垒有待进一步破解。在县级层面，地方政策在城乡空间统一规划、农村宅基地改革、土地流转规范管理制度、农村集体经营性建设用地入市、建设用地交易、土地财产权益、涉农资金整合、生态价值实现等方面的政策创新与改革空间存在不足，还需更有力的制度支撑和统筹实施，有待向纵深推进，缺少配套的改革容错和纠偏机制，推动共同富裕建立政策与制度体系亟待完善。另一方面，农村集体成员资格认定迫在眉睫。当前我国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念及其资格的认定问题给出具体解释，进城落户农民或城镇回迁居民是否具有成员资格很难认定。

三、财政进一步促进共同富裕的思路

进入全面小康社会阶段，绝对贫困问题被彻底解决，共同富裕的内涵转变为在普遍提高财富占有基础上，逐步缩小社会成员间的财富占有和收入差距，解决相对贫困问题。同时，共同富裕的内涵还进一步丰富为从“以人为本”出发，践行“共享”新发展理念，即满足全体人民对美好生活的需要，共享新时代的社会经济发展成就。财政作为政府进行资源配置、宏观调控和调节收入分配的基础保障和核心手段，无论是对于推动社会财富持续增加，还是对于促进社会财富合理分配，都具有不可替代的重要作用，在扎实推动共同富裕中肩负重要使命和责任。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

（一）应主要把握好的几个原则

统筹城乡发展，推进共同富裕是一个系统工程，不仅涉及思想观念的更新和政策措施的创新，也涉及经济发展和经济增长方式的转变；不仅涉及生产生活布局和产业结构调整，也涉及社会利益关系的调整。为此，制定和完善相关财政政策要坚持四个原则。

1.坚持政策导向。财政政策必须体现统筹和引领作用，调动一切积极因素，科学配置资源要素，扎实有效推进城乡经济社会协调均衡发展，促进共同富裕。

2.坚持聚焦发展。发展是硬道理，没有较快发展，统筹城乡发展就是无源之水、无本之木。财政政策必须始终牢牢把握住以经济建设为中心，促进地区物质财富的充分累积和不断增长，这样才能为统筹城乡发展和推进共同富裕提供坚实的物质基础。

3.坚持以人为本。牢牢把握以人民为中心发展思想，始终把满足人民群众对美好生活的新期待作为财政政策制定和完善的出发点和落脚点，着力支持办实事、惠民生、增福祉，以更大决心、更实举措做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，让发展成果更多更公平惠及全体人民群众。

4.坚持重点突破。以打破城乡二元分割体制为重点，财政更大力度支持深化统筹城乡发展的体制机制，着力在教育、养老、医疗、住房、就业等方面不断缩小差距，从而使得城乡居民能够平等共享改革发展成果。

（二）应主要处理好的几个关系

财政部门应从全局和战略高度把握共同富裕的深刻内涵和实践要求，进一步主动担当，坚持系统观念，统筹处理四方面关系。

1.当前与长远。实现共同富裕具有长期性、艰巨性、复杂性，要循序渐进推进。财政既要坚持实现共同富裕的奋斗方向，锚定目标、夯实基础、完善体制机制，提高财政对共同富裕建设的中长期保障能力，强化可持续保障能力；也要抓住当前发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，突出针对性和操作性，出台实招硬招，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

2.需要与可能。扎实促进共同富裕，必须立足本地发展实际，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础上。既要尽力而为，补短板、强弱项、缩小差距，又要量力而行，不吊高胃口，不做“过头事”和超越发展阶段的过高承诺。

3.公平与效率。扎实促进共同富裕，财政既要努力支持做大“蛋糕”，鼓励劳动者勤勞创新致富，积极推动高质量发展，又要分好“蛋糕”，扎实推进基本公共服务均等化，持续输血推动优质公共资源向基层下沉倾斜，加快造血推动基层特别是农村公共服务水平不断提升，促进社会公平正义，实现人的全面发展。

4.发展与安全。财政应坚持在统筹发展与安全中推进共同富裕，强化底线思维和风险意识，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，守住不发生系统性风险底线，筑牢扎实促进共同富裕的安全屏障。

四、财政支持高起点城乡融合行动推动共同富裕的建议

（一）支持持续优化城乡一体化发展格局

1.统筹推进新型城镇化和乡村振兴战略双轮驱动，打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

2.统筹城乡空间规划。加强空间治理数字化平台建设，按照主体功能区定位，构建分级分类型、全域全要素、全程全方位的“多规合一”国土空间规划体系。

3.统筹城乡公共服务。加快推进城乡交通、供水、电网、通信、燃气等基础设施统一规划、统一建设、统一管护，逐步实现同规同网；发展智慧化、均等化公共交通服务，推进“四好农村路”示范创建提质扩面；实施水源地保护建设工程，推动城市天然气配气管网向镇（街道）和城郊村、中心村延伸；推动政务服务“就近能办”“就近好办”“就近快办”。

4.统筹城乡产业发展。以产城融合、城乡互补的理念，联动推进城市化、城镇化和乡村振兴；推进开发区争创省“万亩千亿”新产业平台、“两业融合”试点和省高能级战略平台；加快小城市培育，高质量推进小城市试点和省级特色小镇2.0及其他中心镇建设；围绕“一镇一业一平台”总体布局，重点打造以农业经济开发区为核，农创园、省级现代农业园区、农业科技产业园等多园联动的现代农业发展格局。

（二）支持深化新时代乡村集成改革

1.持续深化户籍制度改革。完善户口迁移政策，全面落实城镇租赁房屋落户政策，鼓励城镇实际居住人群落户城镇，提高户籍人口城镇化率。

2.落实人地钱挂钩、以人定地、钱随人走政策。优化城乡建设用地增减挂钩分类管理机制，完善财政转移支付、新增城镇建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩机制。

3.深化“三权到人（户）、权随人（户）走”改革。稳妥开展村级集体经济组织成员资格认定，全面推行农村集体经济组织成员登记备案制度；积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式；保持土地承包关系稳定并长久不变，完善承包地“三权分置”制度；实施农民持股计划，探索股权流转、质押等实现形式。

4.推进集体经营性建设用地入市。探索村集体在农民自愿前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市和增值收益的分配机制。

5.深化“三位一体”改革。加强资源整合，创新合作方式，开展数字农合联建设，形成具有生产、供销、信用等多种服务功能的新型农业社会化服务体系；创建国家农产品质量安全县和浙江省“肥药两制”改革综合试点县。

（三）支持大力实施强村惠民计划

1.加快发展现代乡村产业。巩固提升粮食、生猪两大保供产业，做精做强杭白菊、水果等八大特色优势产业，培育壮大现代种业、乡村服务等六大乡村融合产业，构建具有桐乡特色的现代乡村产业体系，打造一二三产融合的农业全产业链；做大做强做优农业龙头企业，壮大新型农业经营主体，培育一批现代农业经营企业。

2.实施“强村富民工程”。做优做强“飞地抱团”，创新村庄经营、集体+众筹等模式，实现村级集体经济年经常性收入200万元以上、经营性收入100万元以上的行政村全覆盖；健全涉农金融产品体系，实现农户和农业经营主体授信覆盖率达90%以上。三是深化党群创业共富工程。实施乡村振兴重点帮促村同步基本实现现代化行动，建立镇村户一体帮促机制；创新推行全域党建联盟，推进乡村片区化、组团式发展；健全“两进两回”长效机制，实施新乡贤带富工程，培养一批乡土人才。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

（四）支持高质量建设共同富裕现代化基本单元

1.加快打造城镇未来社区。依托未来社区智慧服务平台，系统导入特色应用场景；按照未来社区理念加快城市有机更新，推动老旧社区“微更新”“微改造”，推进无障碍环境建设，打造多功能、复合型、亲民化社区精致生活场景。

2.加快建设乡村新社区。持续深化“千村示范、万村整治”工程，全面实施乡村建设提质扩面行动，打通美丽乡村向美丽经济转化通道，着力构建规划布局美、生态田园美、环境宜居美、产业融合美、生活和谐美的诗画田园水乡格局；争创未来乡村建设试点，建成引领品质生活体验、呈现未来元素、彰显江南韵味的示范性乡村新社区。

（五）支持打造山海协作和对口工作升级版

1.加强飞地园区合作。依托对口地区特色资源和产业优势，探索双方共赢前提下投资兴业，加快推进“消薄飞地”园区建设，助力结对地区涵养政府税源，带动群众增收。加强人力资源服务合作，搭建人才信息共享交流平台，鼓励和引导两地人才参与双方创业创新，组织选派专技人才赴对口地区挂职；扩大劳务協作，鼓励支持对口地区劳动力来桐稳定就业。

2.加强多元帮扶。动员社会各界积极参与结对等帮扶活动，扶持乡村绿色生态产业，助力对口地区建设一批带动力强的特色农业产业基地和特色农产品产地加工基地，打造区域性特色农产品品牌，拓展消费帮扶“互联网+”新模式；开展联合办学和远程教育，创新推进医疗联合体建设，组织多种形式文化走亲活动，推动科技、教育、医疗、文化资源共享。

（六）支持健全城乡共享的体制机制

1.纵深推进数字化改革。充分发挥世界互联网大会永久举办地优势，突出整体性谋划、系统性重构、场景性应用，创造性落实好各项改革任务，着力打造数字党建、智慧社区、智慧出行等“十大重点应用场景”，以数字化改革赋能高质量发展、高效能治理、高水平生活，努力在全省数字化改革的跑道上赛出桐乡精彩、展现桐乡特色、形成更多标志性成果。

2.深入推进“县乡一体、条抓块统”改革。加快构建权责明晰的市镇工作体系、扁平高效的职能体系、综合集成的联动指挥体系、示范引领的数字治理体系、“四治融合”城乡基层治理体系、多维立体的考核管理体系，扎实推进“大综合、一体化”改革，建立社会风险研判、矛盾纠纷调处化解、社会治理事件处置体系，强化警源、诉源、访源“三源共治”，强化应急救援队伍建设，构建天空地一体化监测预警体系，加快形成上下贯通、市镇一体、高效协同的整体智治新格局。

3.推进城乡融合的政策集成。高标准建设城乡融合发展实验室，在城乡空间统一规划、农村宅基地改革、农村集体经营性建设用地入市、涉农资金整合、生态价值实现等方面大胆探索，稳妥推进。积极开展以建设“城乡共享社会”为导向的政策集成创新，为城市化与乡村振兴的战略协同推进探索新路，为推动共同富裕建立更为完善的政策与制度体系。

（作者单位：浙江省桐乡市财政局农业科）责任编辑：欣文62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6