常州市建立健全多层次社会企业保障体系

陈宇嵚　蒋英　华梅

多层次的社会企业保障体系能有效地促进社会经济发展、提升人民群众的幸福感。党的十九大报告、十九届四中全会、国家“十四五”规划中，都对建立健全多层次社会企业保障体系进行了明确的目标要求。只有更加健全、公平的社会保障体系，才能进一步加大全民共享的份额、持续增进民生福祉。常州市目前的社会保障体系已经包含了多种项目，包括养老保险、医疗保险、残疾人和军人等优抚对象社会优抚等，企业与政府多方合作下也建立了常州市“惠民保”，各类商业保险等。在“十四五”期间，如何进一步健全多层次的社会保障体系，充分发挥社会保障的全面作用，增强企业在社会保险层次中的积极作用，成为一个重要问题。

一、构建多层次社会企业保障体系对常州市意义重大

对现有文献研究发现，完善健全的社会保障体系共包含三个层次，社会救助归为第一托底层，社会保险作为保障体系的核心基本层，商业保险作为社会保障的补充层，“广覆盖”和“多层次”的社会保障体系能有效地促进社会系统协调、向前发展。位于长三角中心地带的常州市，通过建立健全多层次的社会保障体系，能更好地发挥“中轴枢纽”的作用，惠及周边城市的更多居民，提升居民的获得感、幸福感。

1.常州社会保障企业已基本实现全民覆盖。目前常州市社会保障体系基本实现了全民覆盖，一方面是目前社会保险参保人数实现了全民覆盖，根据常州市2020年统计年鉴数据，本文搜集了江苏省13市的社会保险参保人数，计算不同城市不同类型社会保险参保率，其中城镇职工基本医疗保险参保率63.83%，在江蘇省排名第四，说明常州基本医疗保障体系覆盖率水平较高。另一方面是对残疾人、灵活就业人员、军人等特殊群体也提供了对应的政策保障，基本实现了企业对不同类型人群保障项目的“广覆盖”。

2.常州多层次保障体系构建初见成效。社会救助托底层力度加大。2020年在脱贫工作方面，常州提前一年完成市定1万元标准建档立卡低收入人口脱贫任务。在医疗保障方面，兜牢基本民生底线，落实医疗救助政策，将困难群众百分之百纳入医疗保障范围。社会保险基本层保障稳步发展。在医疗保障方面，在奔牛镇为民服务中心建立起“15分钟医保服务圈”示范点，通过下沉服务事项，实现居民就近办理。此外，常州市目前已经建立起医保、医疗、医药“三医联动”的服务，在疫情常态化背景下，能够保障正常的医疗服务需求，方便广大群众就医购药，减少人群聚集和交叉感染风险。

3.应急保障能力得到提升。随着近年来类似新冠肺炎疫情等“黑天鹅”事件的频发，社会保障制度的应急性、灵活性、适应性等功能得到进一步放大，常州通过税收减免、发放“消费券”、临时补贴等方式，在保障民生、助力复工复产等方面发挥了重大作用，2020年加大大病保险和医疗救助力度，发放价格临时补贴4975万元、失业补助金8418.9万元，加快完善公共卫生体系积极应对突发事件。

二、常州市现有多层次社会企业保障体系的不足

1.社会企业保障全民覆盖尚未到位、不平衡性问题突出。首先从市域数据层面，截止2019年底，常州市全社会从业人数达到282.7万人，参与基本医疗保险参保人数221.49万人，说明还有相当一部分居民并没有参加这类社会保险项目，许多灵活就业人员、农民工、流动人口。一方面由于社会保险的政策限制、企业缴费能力不足等原因，并不能被社会保障全面覆盖到位。在企业角度看来，由于企业数量、企业年金的积累、参加的职工人数等因素影响，导致企业年金在社会保障层面的覆盖面严重不足，存在一定的滞后性，另一方面由于经济收入水平限制，无法参与企业商业保险，逐渐成为社会保障中的夹心阶层人员。

其次，将常州市的社会保险覆盖率与江苏省其他城市相比较，选择基本医疗保险参保率的维度进行空间聚类分析，苏州、无锡两个城市表现出HH聚类的特征，其社会保险发展水平较高，并对周边城市的辐射作用也逐渐加强。常州位于苏锡常都市圈，但其基本医疗保险发展呈现出不显著的聚集特征，说明常州相比周围无锡、苏州区域的的发展水平较低，且对周边城市的辐射作用并不明显，区域之间发展不平衡。

2.第三支柱企业商业保险发展不足。在目前的社会保障体系三大支柱中，作为第三支柱的商业保险，覆盖面仍有较大上升空间。常州市2020年统计年鉴数据显示，截止2019年底常州市商业保险保费总收入为2235491万元，健康险收入仅66074万元，占比约为2.9%，常州市目前的商业保险发展相比于社会保险来说，覆盖面不足且每年增长的幅度缓慢。此外在企业发展商业保险层面的积极性不高，设置的许多保险类型并不能够满足目前市场中的需求，存在一定的滞后性，导致企业在社会保险层面本应起到的支柱性作用并没有得到充分发挥，商业保险的个性化、多样性特征发展不足。

3.社会企业保障权责主体关系有待明确。在多层次的社会保障体系中，政府与市场之间的权责关系不清晰。目前常州市政府在社会保障体系中，主要提供基本保障，通过财政支出、设置多种项目的社会保险、提供补贴等形式来满足目前居民的基本保障需求，保障的项目对财政补贴的依赖程度较高。常州市2020年度市级社会保险费收入201.65亿元，其中政府财政补贴收入、转移收入和利息收入等63.33亿元，占31.41%。

市场在保障体系中应以提供非基本保障为主，但目前常州市场上所能提供的保障措施存在一定的滞后性，随着居民对保障的个性化需求日益剧增，企业所提供的保障措施不足。例如在养老保障方面，常州市积极探索“一件事”养老，但企业所涉及能提供服务供给有限，能满足中等收入及以下的老年人居家养老的需求不足。

4.社会企业保障体系的应急能力有待提升。2020年以来社会中类似的“黑天鹅”突发事件频繁发生。作为民生问题的安全网、社会发展的稳定器，社会保障体系的应急能力同样重要。而在新冠肺炎疫情逐渐趋于常态化管理的情形下，常州市的社会保障体系应急能力仍然有待提升，一是目前的社会保障制度中并没有实现长期的可持续发展，常态化的应急机制尚未形成，社会保障体系中各参与主体之间的协同度、灵活性、适应性不足，容易出现政策漏洞和落实不到位的情况。二是在社会保障应急过程中，市场上各类企业参与的主动性和积极性有待提高，多方协同提高社会保障可持续发展的长效机制尚未形成。

三、常州市健全多层次社会企业保障体系的建议

1.缩小夹心层人群，促进城乡均等化发展。建立健全多层次社会保障体系，首先就要完成“全面”、“广覆盖”的工作，针对流动人口、灵活就业人员等夹心层的存在，扩大保障范围，简化保障申请流程。例如，常州市在已经建立起“三医联动”的基础上，进一步扩大“十五分钟医疗圈”的试点范围，在医疗保障方面能够为更多的人群提供便利、完善的医疗保障，充分发挥社区医院的功能。另外随着老年人口的逐年上涨，建议以社区、街道为单位建立起“十五分钟养老圈”，为老年人口提供就近服务、定制化服务等。

2.发挥补充性商业保险的作用。发展补充性商业保险，充分发挥企业积极作用，一方面为灵活就业人员、流动人员等夹心层人群提供补充性保障项目，另一方面作为市场供应方，企业在设置保险项目中可以将个人偏好、不同年龄段的需求等形成个性化、多样性的保障项目，作为政府提供基本社会保障的补充性项目，为居民提供更为全面的保障服务。

在医疗保障方面，扩大“常州市惠民保”的应用范围，通过降低投保门槛、鼓励企业积极参与等，增强居民对商业保险参保的主动性，充分发挥商业保险的补充性作用。在养老保障方面，参考上海市正在建立长期护理保险制度的试点工作，建议常州市积极探索建立补充性商业保险制度，鼓励推进商业长护险的实施。

3.社会企业保障参与主体权责明确。多层次的社会保障体系中，由于参与主体众多，市场与政府在保障体系中所承担的责任应该明确、边界清晰。在政府层面，首先，要将社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障结构进行合理安排与分工，从而才能更好地将经济发展、社会保障、政府财政支出等协调、可持续发展。其次，常州市政府提供社会保障要保持适度水平，避免社会保障对商业保障的挤出效应。在市场层面，企业提供细化、可定制、个性化的商业保障项目，重点提供多样化的养老保险、医疗保险等项目。

4.建立常态化多层次社会企业保障应急机制。政府应逐步建立起常态化多层次社会保障应急机制。常州市政府应该充分利用大数据平台、互联网等信息化手段，建立起社会保障应急识别机制。一是可以精准定位低收入群体，建立动态的保障人群准入与退出机制，坚决防止出现因疫致贫、因病返贫等情况出现;二是加强对灵活就业人员、流动人口等夹心层人员，扩大保障范围，完善兜底层保障机制;三是突发事件发展对社会经济影响进行模拟预判，识别社会风险发生的关键时间点、社会救助的应急响应举措出台时机，形成“識别—评估—反馈—调整—优化”的环节，不断优化调整社会保障政策。[基金项目：2021年度省高校哲学社会科学研究项目《长三角一体化背景下基本公共服务高质量发展研究》 2021SJA1331]

（作者单位：江苏城乡建设职业学院管理工程学院）