三孩生育政策下0—3岁婴幼儿托育服务需求调查与分析——以佛山市三个行政辖区为例

周莹莹，梁卓欣，罗飞燕，叶李英

(佛山科学技术学院人文与教育学院，广东佛山，528225)

一、研究背景

2016年1月1日，“全面二孩”政策正式颁布，根据国家统计局数据，2016年出生人口数量达到近十年的峰值，为1786万，人口出生率为12.95%。[1]此后，我国生育率逐年走低，截至2021年末，出生人口数量为1062万，人口出生率降为7.52%。[2]2021年5月，为积极应对我国人口老龄化问题、优化我国人口结构，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》颁布，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。[3]2019年，《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台，在这一政策及相关政策的引领下，各地掀起发展婴幼儿托育服务的热浪。佛山市的托育服务市场在探索与建设中，目前仍处于起步阶段，存在许多阻碍和困难，如普惠性托育机构建设与发展缓慢。基于此，本研究立足婴幼儿托育服务事业的发展，结合佛山市当前托育服务事业的发展情况，自编调查问卷，以佛山市托育服务需求为导向，提出符合佛山市发展实际的建设性意见，以期为推动佛山市婴幼儿托育服务市场供需平衡、完善佛山市托育服务体系提供参考。

二、研究方法

(一)研究对象

本调查选取佛山市南海区、禅城区和三水区三个综合发展水平呈阶梯式差异的行政辖区作为研究对象。本研究主要采用文献法、访谈法、问卷调查法，搜集、整理报刊、报告、网站等相关资料，对目标区域3个相关政府部门、8名托育机构从业人员以及15名家长开展线上或线下采访，并利用问卷星通过托育机构和幼儿园对目标区域的家长发放电子问卷进行线上调查，共发放910份问卷，实际回收910份问卷，回收率为100%。其中，有效问卷875份，问卷有效率93%。本次问卷人口学信息如表1所示。

表1 研究被试人口学信息

(二)研究工具

采用调查问卷作为主要研究工具，参考浙江师范大学杭州幼儿师范学院婴幼儿社会化养育课题组所编制的0—3岁婴幼儿家长托育服务需求问卷以及前人相关的婴幼儿托育服务需求调查问卷[4]，形成预设调查问卷，对预设调查问卷进行预试回收，再次修改问卷，形成最终的调查问卷。为保证数据分析的科学性、有效性，使用SPSS 22.0统计工具对部分数据进行处理。

三、研究结果与分析

(一)佛山市0—3岁婴幼儿托育服务市场现状

近年来，佛山市的托育服务市场在不断开发和完善。2020年，佛山市人民政府办公室推出了《关于印发佛山市促进3岁以下婴幼儿照护服务工作实施方案的通知》(以下简称《实施方案》)，为佛山市3岁以下婴幼儿照护服务事业的建设开发“佛山范式”。在《实施方案》的精神指示下，2021年，佛山市政协就“我市3岁以下婴幼儿托育照护服务发展”展开专题调研，探析佛山市婴幼儿托育服务市场现状。本文结合上述研究，通过文献分析法和调查法等，参考《佛山日报》、佛山市人民政府门户网站等，得出佛山市婴幼儿托育服务市场发展状况。

1.入托率低且入托位数少

佛山市政协调研组的数据显示，截至2021年7月，在佛山市常住人口中，3岁以下婴幼儿有28.9万人，佛山市实际提供托育服务的机构有680家，3岁以下婴幼儿入托率约为6%。[5]国家“十四五”规划纲要提出，到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达4.5个。据佛山市政协调研组统计，佛山市每千常住人口托位数为3.7个，可提供托位34600个，约占3岁以下婴幼儿的12%。[5]可见，佛山市的婴幼儿托位数欲达到国家规定的发展目标，需付出较大努力。

2.托育资源分布不均衡

一方面，托育机构类型构成不合理。目前，佛山市尚未有一家公办托育机构，现有托育机构以民办为主。其中，营利性托育机构共299家，占44%；普惠性幼儿园托班共93家，占13.7%；并且，85%的托育机构表示没有接受过政府的相关支持和帮扶。另一方面，佛山市各区的托育资源分布不均衡。2021年10月，佛山市政协调研组提交了《佛山市3岁以下婴幼儿托育照护服务发展情况调研报告》，报告指出，当前佛山市顺德区提供托育服务的机构最多，有375家；南海区次之，157家；禅城区75家；三水区44家；高明区最少，仅29家。[5]

3.托育机构运营成本和收费高

佛山市较为成熟的托育机构的负责人说：“我们面临的主要问题是经营成本高，目前托育收费要达到4000元/月才能实现正常运营。”然而，佛山市政协调研组的调查数据显示，半数以上(占51.50%)佛山市民可接受的每月托育服务价格是1000元以下。这表明，托育市场实际价格明显高于市民的预期价格。[6]调查数据显示，降低受访者入托意愿的主要因素是高额的入托费用。

(二)佛山市0—3岁婴幼儿托育服务需求分析

1.受访者生育意愿低迷，入托成本门槛高

受访者的生育意愿不仅深深影响佛山市当前以及潜在的托育服务需求，也直接影响三孩生育政策的全面落实。调查数据显示(表2)，在三孩生育政策背景下，不愿意生育二孩或三孩的人群占比为52.23%，比例最高；愿意生育二孩或三孩的人群占比较低，仅为13.60%；属于“观望者”即视情况而定的人群占比为24.91%。值得一提的是，没有生小孩意愿的群体占比有9.25%。探究受访者生育意愿低迷的原因，“幼儿教育成本、幼儿养育成本、孩子无人照看”是最影响受访者生育意愿的因素，平均综合得分分别为6.37、5.27和4.35。可见，幼儿教养成本是影响受访者生育多子女的首要因素。与此同时，调查数据显示，42.64%的家长不愿意选择托育机构是由于其托育成本高，难以承担。这表明，由于佛山市婴幼儿托育机构的“高价”因素，受访者不愿意让子女入托。针对育龄群体生育意愿较低的现状，婴幼儿托育服务能否“以供应需”，对完善托育服务体系、缓解育龄人群养育压力、提升生育率具有重要意义。

表2 影响生育意愿因素排序情况表

2.受访者入托意愿不高，影响因素多元

受访者入托意愿如表3所示，半数以上(52%)的受访者不愿意入托，选择让孩子直接进入幼儿园就读。“入托意愿”与“所在地区”的多重比较数据显示，在入托意愿得分上，佛山市各区入托意愿总体得分存在显著差异。三水区需求得分显著低于禅城区(I-J=-0.245，p<0.05)和南海区(I-J=-0.238，p<0.05)的需求得分，这说明三水区受访者入托意愿明显低于禅城区和南海区。总体来看，受多元因素影响，受访者的入托意愿不高。首先，主要因素是托育机构费用高，难以承担。受访的双职工家庭表示，尽管他们存在托育需求，但考虑到高额的托育费用，只能拜托老一辈照顾。佛山市政协的调研结果也显示，托育成本在需求侧与供应侧上存在差异。其次，随着社会群体的受教育程度普遍提高，家长对婴幼儿的科学认识有所提高，为保障婴幼儿得到身心照顾，家长更愿意亲自或至少托予近亲照料婴幼儿，尽力达到家庭与工作的相对平衡。最后，尚不成体系的托育服务市场和参差不齐的托育质量在一定程度上降低了受访者的入托意愿。本研究调查显示，25.26%的受访者表示因找不到合适的婴幼儿托育机构而感到焦虑。

表3 受访者入托意愿及与所在地区之多重比较

3.受访者的托育期望多元，市场尚未满足

受访者对婴幼儿托育机构的期望直接反映了婴幼儿托育市场的应然状态。受访者对托育服务的期望较为多元，主要体现在三个方面。其一，在托育机构类型的选择上，倾向于选择公益普惠性机构和托育一体化机构。大部分受访者更愿意将婴幼儿托付给政府部门举办的普惠性公办托育机构(占49.1%)和幼儿园举办的托班或者小小班(占41.26%)，对社会上民营机构举办的私立托育机构倾向性低(仅占2.51%)。其二，对婴幼儿托育机构服务时间的弹性要求较高。调查发现：期望提供“日间托育”的受访者较多，占比为50.11%；期望提供“临时托育”的受访者的百分比为18.08%；期望提供“弹性托育”的受访者占比较高，为12.67%。其三，对托育机构服务所提的要求比较现实。调查数据显示，“距离和接送”“园内环境和基础设施”“收费标准”是影响受访者选择托育机构的主要因素，平均综合得分分别为4.61、4.08和3.95，“机构品牌和资质”对受访者的影响力最弱，得分仅为1.95。这些信息不仅表现出受访者对托育机构的期望点，而且折射了佛山市婴幼儿托育服务市场的建设不足之处与发展痛点。目前，佛山市尚无公办托育机构，营利性质的民办托育机构多，受访者期待的普惠性公办托育机构市场占比小，这表明托育市场的不完善和不健全深刻影响了佛山市家长的入托意愿。

四、建议与对策

三孩生育政策的落实需要良好的婴幼儿托育服务体系支持。当前，佛山市婴幼儿托育服务需求的应然需求与托育服务市场的实然状态之间的差距集中在托育机构的性质、所提供的服务及其费用等方面，涉及的利益主体有多方。基于此，本研究从政府、社会支持、托育机构、家长等方面提出促使佛山市托育服务“供”与“需”两侧倾向平衡发展的建议，以提高佛山市0—3岁婴幼儿早期教养质量，助力三孩生育政策在佛山市的落实。

(一)政府加大财政补贴力度，发展普惠性托育机构

政府可以通过现金补贴、提供津贴等形式为婴幼儿的家庭，尤其是三孩家庭提供关怀与帮助。从财政层面鼓励家庭生育三个孩子，能够有效提升佛山市的生育率，进一步激活婴幼儿托育市场。同时，应加大对托育市场的财政支持力度，如可以设置托育专项经费支持，大力发展多形式、多类型的惠普性托育服务机构，缓解公办托育机构数量严重不足而民办托育机构收费高的现实矛盾，满足家长的入托需求。在这方面，日本的经验值得借鉴。2019年10月，日本政府《儿童及育儿支援法》修正案出台，规定原则上对有3—5岁儿童的所有家庭以及有0—2岁幼儿的低收入家庭免除居民税，并免除认可的保育园及认定的儿童园、幼儿园使用费，对于认可外的保育设施等，则设一定的上限额提供费用补助。[7]此外，佛山市政府不仅要做好整体的统筹发展工作，还需关注不同辖区的婴幼儿家庭的需求差异，重视乡村、困难家庭的婴幼儿托育需求，使0—3岁婴幼儿托育服务能更好地惠及每个婴幼儿家庭。

(二)丰富托育服务载体，探索社区托育服务模式

调查研究显示，政府部门的公办性质托育机构最受受访者欢迎，在大量且快速举办公办性质托育机构的条件不充足的条件下，可以依托企业与社区发展创新型的托育服务模式。一方面，可以鼓励有条件的大中型企业，基于女性员工的年龄结构、育儿状况和家庭条件，积极与婴幼儿托育服务机构及托育服务相关从业人员开展合作，在企业内开办婴幼儿托育机构或附属婴幼儿托育机构。佛山市政府可以给予此类企业一些支持，如可以将托儿所的成本纳入企业成本，享受税收优惠政策等。规模小或员工孩子少、自办有困难的企事业单位，可以通过单位合办、街道联办或资金支持等灵活方式推进佛山市婴幼儿托育服务事业的发展。对于企事业单位主办的公共托育服务机构，政府在开办机构的某些限制性指标上可以适当放宽，比如机构场地面积等。[8]另一方面，0—3岁婴幼儿托育服务体系的建设需要多主体参与。社区作为托育服务体系建设的重要一环，能够缓解婴幼儿家庭照料孩子的压力，有效满足家长就近入托的需求。政府可以通过购买服务、大学生志愿者支持等形式探索一种“社区式”或“家庭式”的社区托育服务发展模式，为家长提供便利的、优惠的婴幼儿托育服务，也可以学习一些国家的社区的做法，组织社区内的妈妈建成互帮、互助、互利的社区托育服务团体。

(三)加强托育机构供给侧建设，提升入托吸引力

调查研究显示，影响受访者的入托意愿和择托动机的因素是多元的，托育机构必须基于家长需求导向，考虑家长需求与期望的普遍性与特殊性。第一，托育机构应将家长的普遍性需求作为办托的底线。在入托费用上，托育机构应在保证教养品质的基础上尽量降低办园成本，简化非必要开支，以回应家长难以承担高额费用的呼声。第二，托育要加强环境与设施建设，丰富活动材料，根据婴幼儿成长的不同阶段，合理设置本机构的室内外环境与设施。托育机构的装修选材在符合国家规定的相关标准的基础上，应该体现佛山市的本土特点(如佛山粤语文化)。第三，托育机构要在教育内容上注重保教结合，将保育因素贯彻托育始终，为婴幼儿从个体学习顺利过渡到幼儿园集体学习搭建桥梁。第四，托育机构需考虑不同家长因居住区域、工作类型等因素而产生的特殊需求，提供多种类型服务如全天托育、日间托育、临时托育、弹性托育等[9]，加强托育机构供给侧改革，适应家长多元化需求与合理期望，提升入托吸引力。调查研究发现，35岁以下的年轻家长对托育服务的时间灵活性要求较高，因此，佛山市托育机构可以着力发展人性化的弹性托育服务与临时托育服务。

(四)优化托育师资队伍，提高托育服务质量

托育师资队伍建设是影响群众入托意愿的重要因素，师资队伍建设应成为托育服务市场发展完善的永恒课题。首先，要提高托育从业人员的经济和社会地位，保障托育从业人员的合法权益，明确其基本工资标准，落实其基本社会保障，提高托育从业人员的薪酬福利待遇，以提升托育从业人员工作积极性和幸福感。[10]其次，要加强对托育从业人员的职前与职后培训。职前培养可以联合院校培养托育专业人才，政府可以推行利好政策鼓励应用型高校、高职高专院校、职业中学试点开设托育服务专业，利用院校资源建立托育人才培养体系。职后培训可以以政府为主导，以专业学校培训为载体，为托育教师提供更多接受专业培训和专业指导的机会，充实托育教师保育知识和技能，提升托育师资队伍素质。最后，佛山市相关部门也可以尝试建立符合本土情况的评估标准，对婴幼儿托育师资进行评估。这不仅有利于教师针对评估标准提升自我能力，还有利于提高托育机构的师资水平，保障托育机构的服务质量。

(五)家长立足婴幼儿发展，更新入托观念

相关部门要利用互联网、社区活动、党员走访等多种宣传渠道对家长做好宣传教育，不仅要让家长重视家庭婴幼儿早期教育，提升家长的婴幼儿保教素质，也要增进家长对婴幼儿托育机构的了解与信任，提升家长的三孩生育意愿与入托意愿。首先，家长要结合家庭情况考虑入托的必要性。大部分家长尤其是双职工家庭的家长，对婴幼儿入托的必要性的认同度较高。然而，事实上，优质的早期教育并非只有托育机构才能提供，如果家中有合适且合格的教养者，也可以考虑请有一定资历的家人或亲人照看。[11]其次，家长在选择托育机构时要考虑主观需求与客观评价。不同类型的托育机构有各自的特点与突出点，家长选择托育机需要综合考虑费用、距离、环境、性质等多重因素，以照护质量为出发点，以幼儿的最优发展为着陆点，在能力承受范围内选择最佳托育机构。最后，家长自身也要主动学习婴幼儿保教知识和技能。尽管送婴幼儿入托能够一定程度上缓和“照料幼儿”和“保住岗位”之间的矛盾，但是婴幼儿身心发展具有独特性，家长不能忽视自己在婴幼儿保教中的主要责任和作用，应积极学习婴幼儿保教知识，加强与婴幼儿的亲子互动，争取更多时间亲自照料婴幼儿。