公共卫生事权与支出责任划分的法治化探析*

郭 宇

（华东政法大学 经济法学院，上海 普陀 200042）

一、引言

公共卫生服务供给是政府履行社会管理职责的重要组成部分，更是国家现代化治理能力的具体体现。在国家推进现代化过程中，抵御风险是亘古不变的议题，2020年新冠肺炎疫情肆虐，对全人类的生命和财产造成了严重的损害，不仅使我国公共卫生医疗体系遭受了前所未有的挑战，而且使得人们更深刻地认识到现代社会是风险型社会。由自然环境引发的病毒灾害影响着社会治理的各个方面，突发的公共卫生事件是对社会制度、经济体制等的考验，严重的突发公共卫生事件会造成社会制度的无序化以及经济体制的崩溃。针对突发疫情这类公共卫生事件如何做好防控，引导社会逐步恢复常态，是国家公共卫生管理服务水平的综合体现。公共卫生与人们的健康权、生命权息息相关，其本质上是公共产品的供给，市场“趋利性”在公共卫生产品的提供上近乎失灵，政府应充分履行公共卫生服务供给，财政保障对于各级政府履行职责至关重要。①杨志安，胡博，邱国庆.政府预算与突发公共卫生事件的应对——以新冠肺炎疫情为例［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2020（05）：40-49.

公共卫生资源的合理配置，以及公共产品质量品质和公共服务能力的保障，需要各级政府在划分公共卫生事权与财政支出时，注重事权与支出责任相匹配。党的十三届三中全会明确指出，事权与支出责任相适应是深化财税体制改革的关键，中央在《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的基础上，进一步对保障民生的各领域进行权责细分，其中便包含公共卫生领域，公共卫生事权的划分明确各级政府应尽之责，同时也是财政支出的基础。①欧阳天健.应急管理事权与支出责任研究［J］.经济体制改革，2020（06）：153-159.自2009年开始新一轮的公共卫生改革至今，已基本实现公共卫生医疗服务的城乡居民惠及，公共卫生水平得以显著提高，但随着社会生活的巨大变革，环境的逐年恶化，人们对公共卫生提出了更高的要求，尤其是对公共卫生治理中的应急能力。②宿杨.新一轮公共卫生体系改革与应急能力建设［J］.甘肃社会科学，2020（06）：229-236.公共卫生服务体系以及应急卫生管理体系的健全，不仅是疫情常态化防控机制所需要的，更是健康权、生命权得以充分保障的核心要义所在，这要求各级政府切实履行公共卫生供给职能，即公共卫生事权，并厘清该领域的职责界定。事实上，公共卫生体系的健全不仅包含公共卫生服务的供给，更需要与之相应的配套能力建设。③陈雷.传染性公共卫生领域事权与支出责任划分的法治进路［J］.行政法学研究，2020（02）：43-52.

财政制度是保证国家提供公共服务产品的基础，政府不论需要抵御社会风险或是调动资源都需要财政的支持，但这种支持离开法治保障就会变得无序化，不能真正意义上发挥财政的支撑性作用。④熊伟.法治财政的宪法之维［J］.财经法学，2015（06）：55-65+87.当前我国公共卫生财政事权与支出划分并未有法律就事件的紧急性做出差异性规定。突发公共卫生事件具有突发性和紧急性的特点，与普通公共卫生事件有着本质不同，需要各级政府高度认真对待并予以科学合理处置。⑤钟开斌.重大风险防范化解能力：一个过程性框架［J］.中国行政管理，2019（12）：127-132.针对突发公共卫生事件，我国《突发事件应对法》第3条规定了包括公共卫生事件在内的需要应急处置措施的紧急事件，并且根据该类事件对于社会的危害性分为四类，分别是特别重大、重大、较大以及一般。公共卫生事权与支出责任应配置相关法律，依卫生事件情形对各级政府和政府部门之间的事权进行划分，且在事权划分过程中还需要考虑这种公共服务供给的受益范围，注重信息不对称及获取信息的准确性、复杂性等经济性因素，同时要注重政府卫生事权划分的法律规范。⑥张守文.公共卫生治理现代化：发展法学视角［J］.中外法学，2020（03）：590-611.

二、公共卫生事权与支出责任划分的现状检视及问题梳理

（一）现状检视

长期以来，地方政府承担着具体事权实施的主要职责，理顺中央与地方事权与支出责任关系，始终是财政制度改革的核心，更是国家治理的基础和重要支柱。⑦楼继伟.深化事权与支持责任改革——推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.财政研究，2018（01）：2-9.2018年，国务院出台了《基本公共服务领域中央与地方公共财政事权和支出责任划分改革方案》，其中将公共卫生界定为需要中央、地方共同承担事权和财政支出的内容，由此为今后的工作改进及相关研究工作提供了政策依据。随后，医疗卫生领域细化为公共卫生、基本医疗保障、计划生育和配套能力建设四类，并就央地两级政府的事权和支出责任划分出台改革方案。同时，各省市颁布改革方案，细化省以下各级政府公共卫生事权。事实上，政府间公共卫生事权和财政支出的划分问题，并未从根本上得以解决。受经济、政治等因素影响，在缺乏法律法规的情形下，上级政府对下级政府的事权委托呈现出随意性，支出责任更多下放至地方政府。由于支出责任不均衡，基层政府对公共卫生服务的供给不足，对突发公共卫生事件财政投入更难以保障。

1.政府间公共卫生事权与支出划分。各级政府在公共卫生领域的财政投入，反映着不同层级政府承担公共服务供给的财政支出，这种支出责任一定程度上体现着公共卫生事权分配。我国政府在国家现代化治理的过程中，向来十分重视对民生领域的财政投入，公共卫生作为保障民生的核心组成部分，近年来公共卫生财政支出总量逐年增加，但仍难以满足人民群众日益增长的公共卫生需求。从近五年的公共卫生财政支出数据不难得出，全国对公共卫生的投入大幅增加，财政部数据显示2020年我国政府对公共卫生支出19201亿元，同比增长15.2%①数据来源：中华人民共和国财政部官方网站。，为我国公共卫生事业的发展提供了充足的财政保障。表1中的数据反映出了地方政府承担了绝大部分的财政支出责任，以及中央政府直接承担的公共卫生支出较少。

表1 2015—2019年我国公共卫生领域政府支出

为了缓解地方政府公共卫生支出的财政压力，中央政府通过转移支付的方式来承担支出责任，与公共卫生服务水平较高的国家相比，我国中央政府财政支出远不及这些国家。2015年至今，我国中央对地方公共卫生转移支付占地方政府财政支出的25%—28%之间，如表2所示。就公共卫生服务供给而言，虽然公共卫生事权是中央与地方共同事权，但从财政支出上来看，地方政府承担了更多的财政支出责任，也一定程度上表明公共卫生事权呈现下沉趋势。在我国现有的规范性文件中，对公共卫生领域地方政府事权，实际上并未将事权细分至省市县三级地方政府中，笼统表述为县级以上地方政府，造成地方政府事权与支出责任划分不清晰，为基层政府治理带来实际困难。

表2 2015—2019年中央对地方公共卫生转移支付

2.公共卫生事权与支出划分的法治供给。我国构建政府间财政事权与支出责任划分的法律体系相对较晚，划分标准多依据政策性文件，以“行政化分权”为主，法治化水平较低。①刘剑文，侯卓.事权划分法治化的中国路径［J］.中国社会科学，2017（02）：102-122.当前，我国公共卫生领域以2018年国务院发布的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《改革方案》）为导向，确立事权与支出责任的划分，更多地体现了中央与地方政府间行政权的划分。虽然公共卫生事权是中央与地方共同事权，就支出责任按比例承担，如表3所示，在无法律为支撑细化的情形下，更多体现了出了事权与支出责任的“随意性”。②王逸青.公共卫生事权与支出责任划分研究综述［J］.地方财政研究，2019（05）：102-106.

表3 公共卫生领域中央与地方共同事权与支出划分

此外，《改革方案》中明确重大公共卫生服务由中央政府承担支出责任，为中央财政事权，全国性或跨区域的重大传染病防控系中央事权。2020年，新冠肺炎疫情严重威胁着人们的健康权和生命权，严重损害了社会经济发展。我国应对突发性传染性公共卫生事件，主要以“分级管理、属地为主”来进行防控，现有法律法规及国家政策性文件均强调了基层政府的职责。③陈雷.传染性公共卫生领域事权与支出责任划分的法治进路［J］.行政法学研究，2020（02）：43-52.从法律层面来看，我国应对突发传染性公共卫生事件事权与支出责任划分并不匹配，如表4所示，《基本医疗卫生与健康促进法》要求各级政府为公共卫生服务提供财政保障；《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》更多地体现出“行政分权”，确定分级领导政府；《国家突发公共卫生事件总体应急预案》强调用财政应急资金来应对特重大公共卫生事件。

表4 公共卫生事件政府事权与支出责任法律法规

续上表

（二）问题梳理

1.财政事权和责任划分不匹配。“事权”本质上是我国特殊的概念，意味着政府有向社会提供公共服务的责任，同时在支出过程中还具有一定的行政权力。公共卫生事权系中央与地方共同事权，地方政府负责区域内公共产品供给和社会发展，中央政府负责全国公共事权和能力建设的保障，更多承担统筹协调的责任，调节不同区域公共卫生供给的平衡。我国各级政府大致按此划分，但是中央政府在出台相关政策时，不免会对地方政府负责的具体职责有所忽略，未能细化的事权划分。实际上，地方政府尤其是县级政府履行更多公共卫生事权，同时，承担了大量的公共卫生财政支出。①曹朴.公共财政视角下财政分权制度优化［J］.中南财经政法大学学报（社会科学版），2014（04）：51-57.中央政府通过转移支付来缓解地方财政压力，但仅占地方政府公共卫生支出的25%—28%，从2020年中央财政预算支出统计来看，2019年地方政府公共卫生支出共计16417.62亿元，其中中央政府转移支付4673.27亿元，地方政府实际上承担了公共卫生支出已超70%。这反映出公共卫生服务供给的财政支出主要由地方政府承担，但公共卫生所产生的正外部效应远超出地方政府管辖的区域，基层政府事权与支出划分并不匹配。目前，虽然通过《改革方案》将公共卫生事权确定为中央和地方事权，并对事权划分和支出责任比例承担方式予以规定，但地方财政管理体制比较复杂，各地省级与市县区政府之间的事权和支出责任划分仍不尽规范。现实情况是，很多政府财政收入不足，且缺乏上级政府的转移支付，公共卫生事权与支出责任划分的错配，导致地区间公共卫生服务供给不平衡。

2.事权划分法律依据缺乏。我国并未通过法律将公共卫生事权划分进行规范，分税制改革将财政权力大幅收归中央政府所有，地方政府作为国家公共卫生政策的具体实施者，并没有足够的财力保障。国家通过中央政府颁布的《改革方案》《关于实行分税制财政管理体制的决定》对公共卫生事权与支出责任进行划分，在缺乏明确法律规定的情形下，更多体现为行政化分权。②刘剑文，侯卓.事权划分法治化的中国路径［J］.中国社会科学，2017（02）：102-122.我国在事权与支出责任划分的法律体系建设尚不完善，多通过方案、文件、通知等具有鲜明政策属性的方式进行划分，因此，公共卫生事权与支出责任划分并不具有法律保障的稳定性，政府间就共同事权划分较为随意。2018年《改革方案》中，也更多体现了行政分权，并未充分体现出法治路径，公共卫生事权与支出责任模糊的划分，使得政府间事权错配，公共卫生资源未能充分发挥配置优势。这与在法治语境下，深化财政体制改革，切实保障公共卫生，促进国家现代化治理能力提升相违背。

3.公共卫生应急管理不足。当前情况下，我国针对突发公共卫生事件的应急管理存在一定的缺陷，主要表现在资金的缺乏、应对机制不合理、缺少相关法律保障等。《突发事件应对法》提出，我国应当针对突发事件，建立一套完整的协调管理机制，包括要由国务院综合协调，国务院各部门分类管理、各个省政府分级负责、地市及县级政府属地管理。通过突发事件统一管理机制的建立，强调了中央政府在突发事件应对中的统领作用，同时也强调了各地级市政府和基层政府属地管理的具体措施。事实上，中央政府对于某一特定区域的了解程度并不高，如果直接由中央政府负责具体的突发事件管理，可能会造成措施无效化、工作推动无用化的问题，因此，通过中央政府关于管理机制的顶层设计，各地方政府根据当地实际情况及突发事件状态，灵活地对事态进行调整管理，从而提升事态管理的有效性。2020年我国抗击新冠肺炎疫情取得了显著的成绩，但也暴露出在应对突发公共卫生事件中应急能力的不足。当前，针对各级政府事权和支出责任都没有明确的划分，《突发事件应对法》及其他相关应急法律规范中，也没有明确的法条对于事权和支出责任进行划分。这种规定条文在涉及事权和支出责任内容时呈现出明显的同质化特征，导致地方政府的应急工作呈现出迟钝缓慢、受限严重的问题，致使最终应急处理效果不尽人意。①陈体贵.突发事件中事权与支出责任的法律配置——以抗击新冠疫情为视角［J］.地方财政研究，2020（04）：54-63.

三、财政保障公共卫生供给的理论分析

（一）本质：政府公共产品的供给

事权划分的合理程度是决定各区域公共服务质量效率及能力水平的关键要素，不同层级政府在基本公共服务供给事权配置中，遵循信息收集和链接服务对象的经济性原则。因此，公共卫生服务供给更多由地方政府承担，在《改革方案》中不难看出，公共卫生事权主体多表述为县级以上地方政府。地方政府在公共物品供应方面占尽先机，施蒂格勒（Stigler）将其阐释为“最优分权”理论，认为其比中央政府更加机动灵活，在信息获取及应对处理方面占据优势位置，更为实用有效；奥茨（Oates）也指出地方政府熟知地方详情，信息获取便利，其服务内容更能有效满足当地民众需求。②欧阳天健.应急管理事权与支出责任研究［J］.经济体制改革，2020（06）：153-159.事权划分必须坚持实用高效原则，充分发挥地方政府的优势作用，不能将地方政府的事权责任推给上级政府部门，以免发生信息渠道不畅、信息不对称、与民众联系不密切等实际问题，防止公共服务产品缺乏实用性和效率性性。当前时期，城市化发展日趋加速，人口流动现象加剧，许多基层政府面临严重的人才外流问题，其公共服务投入缺乏内化收益，外溢性严重。在此发展环境下，许多基层政府逐渐失去了加强当地公共服务投资的热情和动力，开始理性考虑自身的运行管理，导致本区域基本公共服务水平受到极大限制；但如果在进行事权划分时对基层政府配置过多、省级以上政府缺乏必要承担的话，基本公共服务就会陷入困境之中，出现严重的外溢性供给问题，公共卫生事业的事权划分如果不注重这一点的话，就很容易产生供给外溢性问题。

政府支出责任集中体现在政府部门为实现社会职能而担负的资源、经费等方面的实际供给责任，其实现程度与各级政府的财力保障程度密切关联，政府部门的财政实力越雄厚，其责任担当及履责能力越强；政府部门的财政实力越弱，其公共服务水平质量就越低。我国公共卫生行业的最佳履责状态就是能够实现事权配置与财力保障之间的动态平衡。但经过财税改革转型发展以后，分税制使得各级政府的实际财力呈现两级分化发展趋势，集中体现在财政自给率的升降上，中央财政攀升迅速而地方财政下降明显，由此引发了基层政府部门特别是市县政府的严重财力问题，它们担负着繁重的公共服务事权，但财力保障却后继乏力，造成一种长期难以克服的严重不平衡状态，最终导致公共服务质量成效不甚理想的局面。我国地域辽阔，受地理位置、资源禀赋、发展基础和国家发展战略选择等诸多因素的影响，而呈现出显著的发展不平衡状态，由此决定了不同地方政府财力的差异。省级以上政府承担不足、省级以下基层政府却担负巨大支出责任，支付制度难以得到有效改进与转移。在此局限下，公共卫生服务很难得到区域化均衡发展，供给不平衡导致了公共卫生服务能力及应急水平的不对等、不均衡，但其作为公共产品内容涉及到广大民众的切身利益。因此，必须优化发展、改进增强，确保供给服务的提升。

（二）政府职能的具体表现

政府是负责辖区内经济发展和社会稳定的主要负责人，马斯格雷夫（Musgrave）将政府的经济职能主要表述为三个方面：资源配置、收入分配和经济稳定，强调不同时期的财政支出是有所差别的。因此，我国公共卫生资源配置的优化是政府经济职能的重要表现。我国政府间财政事权与支出责任划分的主要问题表现在三个方面：一是受政府机构设置同构化影响，政府间财政事权划分不清晰，缺乏区分度；二是受政治集权和经济分权的影响，上级政府存在事权下移倾向，导致基层政府承担了较多的支出责任；三是受分税制和政府间转移支付制度不完善的影响，地方财政的财力缺乏保障，导致财力与事权和支出责任不匹配。而越是基层的政府，自主性越低，财权和财力越薄弱，政府履行职能的效率和效果越难以得到保障。除上述问题外，经济社会的转型和各类突发性事件的爆发催生了大量的不确定性事权，对政府明确事权范围和事权划分增加了挑战，这要求政府及时处理好与市场的分工和公共部门的内部分工，对政府职能的表现形式提出了更高的要求。政府间事权和支出责任的配置是影响政府基本公共服务供给能力的体制性原因，各级政府的公共服务能力输出水平取决于支出责任和事权配置的均衡程度，事权影响着支出责任，各区域间的财政关系却又对政府支出能力产生着极大影响。

公共卫生与人们的健康权、生命权息息相关，其本质上是公共产品的供给，市场“趋利性”在公共卫生产品的提供上近乎失灵，政府应充分履行公共卫生服务供给，财政保障对于各级政府履行职责至关重要。政府履行社会管理、经济职能提供公共卫生服务，保障人们的健康权，同时对公共卫生领域资源进行再分配，提高经济运行效率。基本公共服务因其在保障民众基本生存和发展权利，满足民众日益增长的美好生活需要中的基础性作用，而需要政府主导并承担最终供给责任和保障底线公平。多种因素制约着公共卫生服务的实际供给效率，但政府部门却在其中处于主导地位，其职权分配现状及相互间的实际财政关系是能够产生深层重大影响的主要决定因素。需要注重公共服务职能和行政服务效率要素，合理配置各级政府的基本事权和支出责任，以此提高公共服务供给率和成果绩效，推动其均等化发展进程，形成科学合理的保障制度，促使各级政府的公共卫生职能得到最优化履行。

（三）财政事权和支出责任划分的基本原则

财政事权和支出责任必须兼顾公平合理、经济高效等实际发展原则。英国学者针对公平和效率提出了著名的受益原则、行动原则和技术原则；我国前财政部长楼继伟提出了外部性原则、复杂性原则和激励相容原则，以此作为中央政府和地方政府的事权分配和财政支出的依据。其激励相容原则是基于经济性维度基础而形成的，利益归宿原则体现出实际分配活动的效果维度，该原则明确指出，如果某项公共服务内容对贫闲落后地区及此类人群产生了积极意义作用，这项支出就是有利的、合理的，对地方发展意义重大，还能够集中体现出社会财富再分配的实际价值，所以应当对其进行调整和完善，将具体事权范围交付上级政府部门担负，或者从这些级别的政府部门直接获取资金支持。①楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［J］.经济中国财政，2014（24）：8-10.《指导意见》和《改革方案》中体现出了相应的事权、支出划分原则：区域内民众为受益对象、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为、支出责任与财政事权相适应等。公共卫生服务供给不仅具有地方意义，其正外部效应最为强烈，政府在提供财政保障时，也应注意与市场的边界。

财政事权与支出责任划分工作除了遵循上述基本规律原则以外，还要针对财力规模、事权分配与支出责任之间的错配问题进行改进和完善。与中央和地方的财政事权与支出责任划分相比，省以下划分体系的问题更为复杂。一是因为我国政府层级较多，导致省级政府事权下沉空间充裕；二是因为地方财政管理体制不一，导致政府间事权划分规范性不高，省级政府事权划分的随意性较大；三是因为地方政府财力水平差异，导致转移机制的协调作用不明显。《指导意见》中提出省以下财政事权和支出责任划分，要将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移，将适宜由基层政府发挥信息和管理优势的基本公共服务职能下移。充分发挥地方政府的信息获取处理优势和管理实践优势，综合省以下各级政府的财政运行情况和事权责任划分确立其具体支出责任，促使基层政府的履责能力得到极大提升，公共服务成效逐渐达到理想水平。《改革方案》虽将公共卫生事权确定为中央与地方共同事权，也因此将支出责任按比例承担，将“一级事权与一级财政”相匹配，虽然由于规定未做细化，仍存在诸多问题，但财政事权与支出责任划分的基本原则始终是保障公共卫生服务供给的关键。

四、公共卫生事权与支出责任之优化

随着社会经济的蓬勃发展，人们对健康保障的需求呈现出了前所未有的迫切，尤其是新冠肺炎疫情防控常态化之后，公共卫生服务供给成为我国民生领域关注的重点。财政作为保障公共卫生服务供给的关键，以法律明确各级政府公共卫生事权的合理范围使得各级政府能够更为有力地为社会提供公共产品，厘清各级政府间公共卫生事权与支出责任。通过优化公共卫生事权与支出责任，在常态化防控疫情形势下，确保公共卫生服务的有效供给，切实满足人们对健康权日益增长的多元化需求。

（一）应予立法规范事权与支出责任的划分

近年来，自然环境的恶化以及突发性传染的疾病的频发，国家将因此投入更多财力用于公共卫生服务的供给。公共产品的供给不仅是国家现代化治理的具体体现，更是财税法改革中的重要组成部分，市场在面对重大公共卫生时处于失灵的状态，需要政府保障公共卫生服务供给。通过立法对公共卫生事权与支出责任划分予以明确，理顺各级政府间的事权划分，尤其是省以下地方政府，构建相对稳定的财政事权与支出关系，就政府间事权的调整或者上级政府对下级政府的事权委托需通过法定程序，避免事权与支出责任调整的随意性。我国公共卫生服务供给存在着事权下沉，省以下地方政府权责不清等问题，不仅是因为政府事权划分缺乏合理性，更主要是事权划分法治化保障不充足。①刘剑文，侯卓.事权划分法治化的中国路径［J］.中国社会科学，2017（02）：102-122.

在立法时应充分考虑公共卫生服务供给的正外部性效应，在《改革方案》的基础上，通过法律将公共卫生事权与支出责任划分相匹配，进一步明确省市县三级地方政府公共卫生事权配置。同时，要重点关注目前基层政府承担着较重的事权责任，财政支出压力较大的现实问题，这同样是我国公共卫生服务均等化的阻碍因素。对公共卫生财政支出予以立法规范是化解地方政府公共卫生财政供给不足的有效途径，财政支出主体法定划分，是建立在公共卫生事权基础上的，虽然在《改革方案》中，明确了公共卫生领域支出由中央和地方按比例承担，但是省以下的地方政府财政支出规定较为随意。因此，将财政主体法定化，进一步厘清各级政府间的财政支出责任，可以避免过多承担跨区域以及“随意性”事权的支出责任，便于对公共卫生财政支出的管理。财政支出的范围即法定事由，向来是财税法的核心，公共卫生服务本质上是公共产品供给，属于财政支出的合理范畴，在具体支出范围上，包括中央对地方的转移支付，都应有法所依。财政支出标准应依照法定程序来实施动态调整，确保标准的稳定性并结合公共卫生供给的实际需要。在公共卫生财政支出日益增长之际，以立法的形式规范事权划分，明确各级政府就公共卫生服务供给的具体职责，是优化地方资源配置和提高办事效率的前提，只有科学划分地方政府的公共卫生事权，才能使公共卫生支出发挥应有作用。

（二）理顺政府间关系

政府间公共财政事权的改革是深化我国财政税收体制改革的重要组成部分，不仅是财政支出的逻辑起点，更是理顺中央政府与地方政府权责配置的关键。事权划分需要结合我国国情的现实情况，考虑到公共产品供给的正外部性，地方政府在处理信息的优势以及激励相容等综合因素，将诸如教育、科研、养老、公共卫生等中央与地方共同财政事权进行权责配置。②胡骁马.政府间权责安排、财力配置与体制均衡——以事权与支出责任的划分为切入点［J］.东北财经大学学报，2020（05）：52-61.目前，公共卫生服务供给地方政府承担70%以上的财政支出，显然这无法满足人们日益增长多元化公共卫生服务需求，这也是我国区域公共卫生服务差异化明显的一大因素。分税制改革后，中央政府将财权大幅收紧，地方政府可支配的财政支出较少，很难保障充足的公共产品供给。公共卫生财政支出一定程度上反映出一级政府公共卫生的事权和具体职责，《改革方案》中明确了中央与地方政府公共卫生事权与支出责任划分的大致方向，省以下地方政府本应以此为参照，但事实上，省以下地方政府权责较为混乱，公共卫生事权存在着错配。

理顺政府间关系是公共卫生事权与支出划分的关键，事权的划分是政府权责的具体表现形式，尤其是省以下地方政府间的关系，是保障我国公共卫生供给的关键。事实上，公共卫生事权划分是需要结合地方社会经济发展和公共卫生服务供给来进行动态调整的，区域间事权划分的差异也体现着该区域内居民的个人偏好以及公共产品供给情况，是随这些综合因素的变化而及时调整的。①徐阳光.论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径［J］.清华法学，2014（05）：88-102.对政府间公共卫生事权的动态调整，是解决目前事权不断下沉，地方政府财力无法保证公共卫生服务供给的有效路径。同时，应注重地方政府财力保障，在分税制背景下的地方政府财力不足，在应对公共卫生需求时，不免捉襟见肘，上级政府应就实时动态调整的事权出台相应地财政政策，增加公共卫生支出，强化各级政府公共卫生供给的财力保障。

（三）调动地方政府积极性

公共卫生事权虽是中央与地方政府的共享事权，但地方政府承担着70%以上的公共卫生支出，这使得不少地方政府并无充足的财力保障区域内公共卫生服务的供给，上级政府事权委托的随意性，使得下级政府更多地服从上级安排，行政分权的色彩愈发浓烈。长期以来，地方政府在公共卫生事权上缺少合理性划分，加之财力无法保障必要支出，导致地方政府主动性不够，多为片面服从，这也是我国目前区域公共卫生服务供给差异化严重和应急管理欠缺的主要原因之一。地方政府尤其是基层政府在信息获取和处理上有着巨大的优势，在应对突发性公共卫生事件时，是应急管理工作开展最为高效的主要负责人。由于突发公共卫生事件往往涉及的不是单个行政区域，在协调多个行政区域时，需要共同上级政府负责或各自上级政府共同负责，但解决问题的关键还是在于提高基层政府的执行力。应对突发性公共卫生事件，政府间应积极协作，充分发挥地方政府的主动性，将突发事件的损害降至最小范围。

对中央与地方财政事权和支出责任进行划分后，需要地方部门对事权和责任再次进行精细化分解，不同部门间的协调配合是影响公共卫生事权配置的关键。只有全面调动地方政府的积极性，实现各部门共同治理，才能真正地优化公共卫生事权与支出责任，保障公共卫生服务供给，实现国家现代化治理。