我国重大疫情风险全链式识别研究

罗若飞

（中共四川省委党校 应急管理培训中心，四川 成都 610072）

2019年年底发生的新冠肺炎疫情是典型的重大疫情，感染规模大，传播范围广、持续时间长，出乎很多人的意料。疫情蔓延到全球200多个国家和地区，持续至今。截至2021年11月9日，全球累计确诊2.5亿多例病例，505万多人死亡①中国新闻网.全球累计新冠确诊病例超2.5亿例 欧洲多国疫情形势严峻［EB/OL］.（2021-11-09）［2021-11-10］.https：//www.chinanews.com/gj/2021/11-09/9605365.shtml.。这次疫情使全球经济失速、政治失序、社会失稳、群众受困。我国政府举全国之力，统一指挥、统一调度、统筹协调、协同联动、群防群控，疫情防控取得重大成就。但人们也在思考，为什么我们在经历了“非典”肺炎、禽流感、非洲猪瘟等重大疫情后，仍会出现小疫情变成大疫情的情况？为什么部分地区出现多轮疫情反复？钟开斌指出，“风险识别想象力不足，对系统性风险认识不充分，是导致重大风险事件发生的非常重要的原因”②钟开斌.重大风险防范化解能力：一个过程性框架［J］.中国行政管理，2019（12）：127-132.。笔者认为，在理论和实践上对风险识别不到位，是其重要原因之一。风险识别不到位，容易造成疫情防控措施不到位甚至工作被动。要解决此问题，需要从提高重大疫情风险全链式识别水平入手。

因此，笔者围绕我国重大疫情防控“预防和准备—监测和报告—防护和隔离—诊断和治疗”的主链条，以应然—实然—对策为分析框架，先用故障树和因果图，进行回溯性的疫情风险全链式识别；然后分析重大疫情防控实践中全链式风险识别存在的不足；最后，从下好“先手棋”的高度提出了我国提高重大疫情风险全链式识别水平的对策建议，有利于有关主体在今后的重大疫情防控中精准识别风险，提高防控措施的精准度，避免步步被动。

一、研究背景

21世纪以来，我国政府坚持以人民为中心，重大疫情的风险防范化解纳入了国家安全管理的范畴，各地政府运用风险管理、安全管理的原理抓好重大疫情全过程的风险防范和化解工作，使重大疫情的风险比20世纪识别得更早，疫情发现和报告、防护和隔离、诊断和治疗等防范化解举措比之前做得更及时、更有力、更精准。

但是，我国当前处于百年未有之大变局，风险社会的特征越来越明显。生态的破坏、环境的污染，新技术、新工艺、新产品的安全隐患，教育文化体育活动、商业活动中人口大量聚集，跨区域旅游和贸易带来大量人口和物资流动等，不仅会增加重大疫情发生的风险，而且会增加风险防范化解的难度。面对这一压力，我们不能走过去那种重事后处置轻事前防范的老路，而应将关口前移，切实抓好重大疫情风险全链式识别，进而提高风险管理水平。

二、我国重大疫情风险全链式识别

笔者通过检索，发现现有文献研究疫情风险评估和风险分析的文献较多，主要涉及风险大小、风险等级、发展趋势、蔓延区域等方面的研究，且大多是对疫情某个时点总体风险的静态数据进行分析，深入识别疫情具体风险的成果较少，暂未查到对重大疫情防控各环节风险进行全链式识别的文献。本文的研究把重大疫情防控全过程的四个环节作为一个有机的链条，深入系统地进行全链式风险识别，能够弥补现有文献的不足。

童星认为疫情防控是一个复杂的过程，如果一个环节有漏洞，一步招数有不慎，都会引发极其严重的后果，甚至导致满盘皆输①童星.科技抗疫：科学态度、专业人才与技术手段［J］.公共管理与政策评论，2021（03）：13-21.。“风险识别是风险管理中的重要环节和基础程序，没有对风险的识别，就难以准确地估测风险，难以选择风险处理的方法，甚至会丧失对未知风险进行管理的机会”②沈开涛.风险识别［M］.北京：北京大学出版社，2015：14.。本文根据疫情防控的法律法规和应急管理制度，把重大疫情的防控全过程划分为预防和准备、监测和报告、防护和隔离、诊断和治疗等四个相对独立但又密切相关的重要环节（见图1）。做好这四个环节的风险防范化解工作，能够使早准备、早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗落实到位。

图1 我国重大疫情防控主链条

本文围绕图1的主链条，运用故障树，可以识别出重大疫情的风险链（见图2）。本文所称重大疫情风险全链式识别，就是围绕图2的风险链，对疫情防控各环节的风险进行深入、系统的识别，着重查找其主要风险因素和产生的主要后果。

图2 重大疫情风险链

本文未单纯地从传染病防治角度识别风险，而是结合疫情防控制度和实践中涉及的主要影响因素，运用因果图，进行下面四个环节的风险识别。

（一）预防和准备环节的风险识别

预防和准备是做好重大疫情防控的基础和前提，是重大疫情的日常安全屏障。在21世纪的重大疫情防控实践中，我国一些地方政府存在着重事后应急处置轻事前预防和准备的情况，预防和准备环节不同程度地存在着图3所示的六个方面的主要风险，可能会引发预防不力、准备不足的风险事故。这个环节的风险事故发生后，不会马上出现疫情，致使其重要性被降低。这会使有关政府失去疫情防控的先手，不仅无法消除传染病微生物滋生的温床，增加疫情发生的可能性，而且可能会造成疫情防控战斗力严重不足的后果。

图3 重大疫情预防和准备环节的风险识别

1.社会动员不充分的风险。其主要风险因素可能有两个：一是干部群众不重视。如，有的干部群众，尤其是身体健康的人，平常对小疫情不当回事，觉得自己不容易被感染，既不愿做好个人和家庭的常态化的预防工作，又不愿参加群众性卫生活动，甚至不愿认真学习、遵守和执行疫情防控的法律法规，不服从不配合卫生部门预防性的工作安排和执法检查。这使群防群控基础不牢，容易因许多人日常疏于防范而使小疫情变成大疫情。二是宣传、教育、培训抓得不好。一些地方对疫情防控未建立常态化的宣传、教育、培训机制，对干部群众的宣传、教育、培训不到位，使干部群众对传染病防治的基本知识、疫情防控的法律法规、单位和个人的防控责任、防控流程和措施等要么心中无数，要么操作不好。这些隐患容易使许多人日常疏于学习训练而不能在阻止小疫情变成大疫情的工作中提供正能量。

2.公共卫生未抓实的风险。其主要风险因素可能有两个：一是群众性预防活动没抓紧。如，有的地方，尤其是农村居民的个人卫生、家庭卫生和环境卫生较差，可能滋生传染病微生物；普通群众较少有组织地、常态化地按照传染病预防的知识和规则开展消毒、杀菌和环境整治。又如，部分地方政府重视经济发展，但对预防性的卫生环境整治工作抓得不紧、不实，甚至部分地方每逢节假日才搞一搞运动式、作秀式的大扫除等群众性卫生活动。这些隐患可能使重大疫情的预防工作时紧时松，容易给疫情从无到有、由小变大提供不设防、低设防的空间。二是专业化预防活动没抓紧。有的医疗机构、尤其是乡镇医院、村卫生站和个体诊所，对就诊病人诊断不准，容易放过“抓住”传染病人的机会；有的医疗机构平时未将发热病人与其他病人分类分区域诊治，未严格要求医生和病人常态化地戴口罩、消毒杀菌，以及要求发热病人回家后严格按规范进行隔离；部分地方政府未常态化地进行食品药品安全监管，以及对物流、客运涉及的场所、人员、物资进行有害微生物的排查、消毒杀菌、安全防护；一些地方政府未依法常态化、规范化地抓好防疫接种。这些隐患可能使专业化的预防工作做得不到位，对传染病微生物缺乏杀伤力，容易使传染病微生物获得更多的生存发展和突破安全屏障的机会。

3.制度不完善的风险。其主要风险因素可能有两个：一是制度不严密刚性差。如，一些地方未建立常态化的疫情风险评估制度，致使重大疫情发生后对疫情的规模、扩散速度、蔓延范围、危害程度等预判不到位；一些地方未建立健全重大疫情战时管理制度、平战结合与转换制度，使统一指挥、统一调度、统筹协调、协同联动、群防群控、平战转换等机制靠政府命令和文件发挥作用，缺乏靠制度运行的规范性和刚性。又如，一些地方的重大疫情防控“一案三制”未充分地考虑疫情形势的动态变化、当地的特殊因素，照搬照抄上级文件或外地经验，未请专家进行第三方评审，也未结合应急演练发现的问题及时修订应急预案等制度，致使防控制度存在一些重大漏洞或不足。再如，一些地方政府的疫情防控制度考虑局部小疫情的应对措施较多，对跨国、跨地区的重大疫情的应对措施考虑不到位。这个隐患容易削弱制度的严密性、可行性。此外，许多地方缺乏常态化的监督问责制度。对预防和准备不到位的行为监督不力、问责不狠，致使一些地方预防和准备走过场、搞形式。这个隐患会明显降低疫情防控制度的刚性。二是应急演练不规范。如，有的单位或部门长期不搞应急演练，或把应急演练搞成演出式、汇报式、应付式的作秀节目，没有把提高干部群众疫情防控实战能力作为应急演练的根本目标；不少单位的应急演练没有常态化地开展，没有围绕每年的主要风险、环境和气候特点等新情况去开展。这个隐患不利于提高干部群众疫情防控的实战能力，不利于当地政府通过应急演练发现和弥补“一案三制”等方面的漏洞和不足。

4.物资设备设施储备不足的风险。其主要风险因素可能有两个：一是物资储备不足。如，一些地方政府物资储备的数量规模偏小，大多仅考虑小规模疫情的应急需求，很少考虑跨区域重大疫情的应急需求，容易引发重大疫情爆发后口罩、防护衣、护目镜、消毒液等物资“告急”的风险，迫使医护人员赤手空拳上前线。又如，我国对人口集中的大中城市物资储备较多，对边贸口岸城市物资储备不足。再如，有的地方储备的物资质量管理不严，储存了一些不合格、过期、变质的药品和物资，容易引发疫情防控战斗力降低的风险。再如，一些地方没有针对重大疫情建立应急物资生产、储备、配送的多元主体协同机制，容易引发供不上、储备少、配送慢等风险。二是设备设施储备不足。如，许多地方对体温自动检测器、呼吸机、负压救护车、空气消毒器、核酸检测设备等储备少，甚至未作储备；一些地方政府未规划、建设、设立一定规模的发热门诊点、疫情监测点、病人和疑似病人隔离点、密切接触者集中隔离场所、传染病定点医院、隔离病房、ICU病房、方舱医院等。这些隐患可能会引发重大疫情爆发初期因资源紧缺而出现大量挤兑医疗资源的风险，会造成防护和隔离、诊断和治疗吃紧的后果。

5.科技准备不足的风险。其主要风险因素可能有两个：一是预防性疫苗药物研发不够。如，我国中央和地方政府能够对已知传染病储备部分特效疫苗和药物，但对类似于“非典”肺炎病毒、新冠肺炎病毒等引发的未知疫情，没有预先组织科研队伍研发快速检测仪器和试剂、特效疫苗和药物，各地无法提前储备相应的仪器、试剂、疫苗和药物，容易引发无快速检测仪器和试剂可检测、无特效疫苗可预防、无特效药品可医治的风险，无法使疫情快速平息，公众容易产生恐慌情绪。二是智慧性防疫系统建设不够。我国多地近年来在加快智慧城市建设，一些地方也在着手进行智慧医疗建设，但智慧防疫系统的建设力度明显不够。如，新冠肺炎疫情防控初期，许多地方采用平时常用的人工手段开展监测、登记、协调、安排，面对成千上万的病人和就诊人员、密切接触者，出现了效率不高、数据不准、标准不一、秩序混乱等问题，防控的精准度和速度都较低。而在全国各地逐步推广健康码之后，智慧管理才逐步融入疫情防控体系，自动监测、自动统计、智慧分析、专家评估等措施使疫情防控的精准度和速度明显提高，精准防控在疫情多点散发阶段逐步展现出更大威力。

6.队伍准备不足的风险。其主要风险因素可能有两个：一是专业队伍准备不足。如，许多地方的疫情防控专业队伍主要服务本地小规模疫情，少于针对重大疫情在平时组建、培训具有跨区域联防联控作用的专家队伍、重症治疗队伍、传染病专科医生和护士队伍。这一隐患容易引发重大疫情暴发时缺少有经验、有水平的战斗员的风险，不利于发病率、重症率、死亡率快速降低。二是公众配合参与不够。如，一些地方的社会组织、群众平常对疫情防控不关心、不重视，较少参加疫情防控的教育、培训、演练。这一隐患容易引发社会组织、群众在重大疫情发生时，不懂疫情防控的政策、知识和技能，不愿执行疫情防控政策，不愿配合、参与疫情防控工作，不利于增强群防群控合力。这使许多干部、群众在重大疫情初期可能会慌乱无序。

（二）监测和报告环节的风险识别

监测和报告，是重大疫情防控的第一道战时防线，起着十分重要的预警作用。回溯我国重大疫情防控实践，可以发现监测和报告环节不同程度地存在着图4所示的五个方面的主要风险，可能会造成监测和报告不及时、不精准的风险事故。这个环节的风险往往因一些地方多年未发现风险苗头，或有了疫情却迟迟检测不明而不能引起政府和防疫部门重视。如果不及时防范化解这些风险，一些地方就不能及时发现传染病源头，疫情警报就不能及时拉响，疫情防控第一道战时防线就迟迟建不起来或不够坚固，可能会使后续的防护和隔离、诊断和治疗压力陡然大增。

图4 重大疫情监测和报告环节的风险识别

1.管理松软的风险。其主要风险因素可能有两个：一是思想松懈。如，有些地方多年未发生重大疫情，许多单位和个人就放松了警惕，致使常态化的检测、报告工作搞得不连续、不到位，使重大疫情的战时监测、报告面临“无米之炊”的风险。又如，有的干部没意识到日常检测和报告对战时监测和报告有练兵的作用，平时不抓，战时急抓，容易使战时监测和报告忙乱无序。再如，有的地方政府重经济发展轻疫情防控，对疫情监测和报告所需的人财物投入不足，在重大疫情暴发时，监测、报告的速度和质量就会被“卡脖子”。二是措施不力。如，许多地方疫情监测、报告“哨点”主要设在县级以上的疾控中心或公办医院，而重大疫情的苗头一般首先在基层社区产生和发展，“高高在上”的监测和报告会引发疫情苗头发现晚的风险。又如，一些地方习惯于监测、报告熟知的、显性的、早期的传染病，对少见的、无症状的、后期多点散发的传染病缺乏敏感性，不及时进行持续深入的监测和预警，甚至视同普通疫情而放任不报。再如，有的地方重视在本地封闭式地开展疫情监测和报告，没有注意到重大疫情既可能外部输入，又可能向外扩散，未建立开放式的内外协调配合的监测、报告机制，致使重大疫情的监测、报告各自为政、步调不一，不利于尽快找准病原体、传染源、感染者、疑似病人、密切接触者，也不利于防护和隔离、诊断和治疗精准施策。另外，一些地方对疫情防控的谣言、质疑等舆情未全程监控，有关政府未及时回应，容易引起社会恐慌、防控物资抢购，干部群众被误导而乱用不科学的防控措施、不支持不执行当地防控政策等风险事故。

2.管理有梗阻的风险。其主要风险因素可能有两个：一是环节多。如，一些地方的基层医疗机构或医生即使发现了重大疫情苗头，但因当地不能快速检测确认病原体，且在报告时需经多方会诊、层层签字，甚至要考虑内紧外松等因素，致使网络直报派不上用场。这使疫情报告效率偏低，容易引发疫情预警、防护和隔离错过黄金期的风险。二是协同差。如，一些地方缺乏多哨点监测机制、多主体报告机制，只认可医疗卫生系统的监测结论和报告数据，不认可其他主体的监测结论和报告数据，容易使不明疫情的病原体迟迟查不明、搞不准。又如，一些地方卫生系统愿意依法及时报告疫情，但部分党政领导往往优先考虑的是不要给招商、旅游等带来负面影响，进而要求瞒报、慢报、压报，可能会造成贻误战机、好牌打不好的后果。再如，个别地方，尤其是重大疫情的疫源地可能过度防疫，一发现疫情，就快速地大范围大力度消毒杀菌、环境整治、市场关闭，容易使疫情溯源、流行病学调查、传染病微生物特性研究等工作失去宝贵的线索而进行不下去，使后续的疫情风险评估、防护和隔离、诊断和治疗缺乏针对性。

3.监督较乏力的风险。其主要风险因素可能有两个：一是监督未常态。如，有的地方政府对重大疫情战前的监测、报告工作中不作为、慢作为、乱作为的情况未进行定期的监督、检查、考核、评估，致使监督时有时无、时紧时松，造成当地的疫情监测、报告在平时重视不够，在战时无法在第一时间吹哨。二是监督走过场。一些地方对疫情的监测、报告工作的监督不深入、搞形式、轻处理，致使监督者对重大疫情的监测、报告制度是否落实、责任是否明确、措施是否到位、流程是否规范等情况了解不清，进而对重大疫情监测、报告中的问题判断不准、问责不力，致使监督成了无牙的老虎，对监测、报告工作形不成有力的倒逼机制。

4.专业水平低的风险。其主要风险因素可能有两个：一是技术不过硬。如，由于疫情初期情况不明，许多地方不会立即调动大中城市的专业人员到第一线进行监测、报告，疫情初期的监测、报告大多由基层医院、诊所的医务人员办理。他们对疫情监测、报告的技术标准学习培训较少，日常实践操作较少，在重大疫情发生时无法快速、规范地操作，对监测、报告的专用仪器设备不能熟练使用，对监测的结果不能清晰、准确地解读和报告，可能会降低监测、报告的效率和质量。二是操作不规范。如，一些干部和医务人员在重大疫情发生后，在疫情监测、报告环节中显得十分紧张和忙乱，对疫情监测、报告的制度、标准、流程等方面的运用和操作不规范，容易引发传染病微生物的基因系列监测、病原体特性、感染者临床症状、传染源、传播路径、扩散速度等监测不准确、报告不及时、预警不到位等风险。又如，一些地方的工作人员在体温监测、核酸检测中操作不规范，不仅使部分感染者未被发现，而且使防护、隔离、诊断、治疗丧失精准性，重大疫情战斗时间有被拉长的风险。

5.设施设备差的风险。其主要风险因素可能有两个：一是数量不足。如，西部农村的电力设施、信息网络建设、办公自动化水平低，计算机、打印机、监测和分析的仪器与软件配置较少，提前储备这些设施设备就更少。一旦重大疫情发生，往往靠大量人工手段进行监测、报告。低效的人工监测、报告，容易产生疫情源头还没搞清楚疫情就已扩散的风险。二是性能较差。如，一些地方因财政投入少而配置性能较低的监测、报告设备和软件系统，对监测、报告的设施设备未及时检查、更新、维护和升级。又如，因人才、设备短缺，许多医疗机构、防疫部门自动化、智能化的监测和报告设备配置少、储备少，未配置和使用智慧监测和报告软件平台，致使重大疫情发生时，监测、报告的一些设施设备要么不能正常使用，要么像老牛拉破车，各地疫情监测和报告难以形成整体联动的网络体系，不仅使疫情监测、报告低质低速，而且使各地孤军作战，最终可能出现监测、报告跑不赢疫情蔓延速度的风险。

（三）防护和隔离环节的风险识别

防护和隔离，在重大疫情防控中起着阻断疫情扩散的防火墙作用，是自古以来简便实用的风险防范措施。回溯我国重大疫情防控实践，发现防护和隔离环节存在着图5所示的四个方面的主要风险。这个环节的风险可能在重大疫情防控中被一些地方政府大大低估，会造成防护和隔离不及时不严格的风险事故，进而引起疫情迅速扩散蔓延，引发防控人、财、物告急和防控形势吃紧的风险，出现层层失防的被动局面，可能大幅增加感染率、死亡率。

图5 重大疫情防护和隔离环节的风险识别

1.人为干扰的风险。其主要风险因素可能有两个：一是不愿防隔。如，在疫情预警不及时，或在重大疫情初期或后期，疫情规模不大，甚至可能在一些地方无确诊病例时，有的干部、群众就会不太担心疫情蔓延，而担心疫情防护隔离措施影响经济发展、社会稳定和个人的学习工作生活，因此不愿主动、及时地采取防护、隔离措施。在接到上级政府防护、隔离的指令后，他们能拖则拖，能缓则缓，能简则简，造成疫情防护和隔离步调不一致。二是不守规矩。如，有的单位或个人在重大疫情预警后不遵守疫情防控的制度和指令，不采取任何防护、隔离措施而开展大型群体活动、组织大型聚会；少数确诊病人、疑似病人、密切接触者不作严格防护就外出和聚会，少数群众擅自离开疫情封控区；个别人甚至通过虚假的核酸检测报告、健康码、出行记录，或者戴失效口罩进入危险区域。这些隐患使防护和隔离漏洞增多。

2.管理不力的风险。其主要风险因素可能有三个：一是制度不严密。如，一些地方，尤其是基层的政府、单位在重大疫情发生时，其防护、隔离的制度在责任、标准、流程、措施以及时间、地点、人员、设施、设备等要素的规定不细致、不严密，造成防护和隔离标准不统一、工作有脱节、指令有交叉和重叠、措施不到位，使防护和隔离的防线千疮百孔。又如，对于跨国、跨地区、跨行业的物资、人员流动，一些地方政府在重大疫情初期缺乏周密、可行的防护和隔离协同制度，容易引发疫情输入的风险。再如，各地同舟共济、协同作战的机制不健全，部分低风险区对高风险区购买的抗疫物资“截胡”、驱逐高风险区人员或封村断道，阻止外地人员流入，给疫情防控添了堵。二是执行不严格。如，一些地方不全面执行或选择执行防护和隔离制度，封城等管控措施不严格，甚至有人托关系离开封控区。又如，许多街道、社区的工作人员因缺乏执法资格，对疫区不愿戴口罩、违规外出、聚餐打牌等不规范的防护、隔离行为，大多只能苦口婆心地规劝，降低了防护、隔离的法定刚性。三是监督不到位。如，有的地方在形式上重视重大疫情的防护和隔离，积极地发文、开会，但少于到疫情防控前线去深入检查防护和隔离的执行情况，难以发现防护和隔离存在的漏洞和问题。一些地方对监督检查中发现的防护和隔离责任不到位、措施不过硬、工作不落实等行为，理解干部和职工的辛苦多，维护制度的权威性少，因而未及时依法进行批评、纠正、问责，进而无法倒逼干部群众严格、规范地防护和隔离。这些隐患会使疫情获得“暗度陈仓”的机会而继续扩散。

3.队伍较弱的风险。其主要风险因素可能有两个：一是人手较少。如，有的地方事前储备的防护、隔离专业人才较少，跨地区的防护、隔离专业人才常态化协作机制未建立，重大疫情发生后，尤其是在疫情迅速扩散时期，无法快速动员和组织辖区内外足量的专业人才、干部群众参与防护、隔离工作，致使许多居民缺乏防护、隔离，或防护、隔离不规范，会造成“应查尽查、应隔尽隔”迟迟不能实现，使许多居民处于不知道身边谁是病人、谁是密切接触者的恐慌之中。有的人急于逃离封控区，有的人急于四处求诊，会引发更多的家庭感染、交运场站感染、医院感染等风险。二是水平较低。如，许多干部群众由于平时参加规范的培训较少，不知道怎么戴好口罩、穿好防护衣、用好消毒液，在多个环节有发生感染的风险。又如，在基层社区，参与防护和隔离工作的医务人员、基层干部、志愿者，可能对防护和隔离的政策要求掌握不全面、流程不熟悉、操作不到位，会引发防护和隔离的质量和水平较低的风险。在新冠肺炎疫情防控中，我国先后出现部分医院院内感染、机场境外输入性感染、企业内部感染、冷链物流仓库感染、边境口岸城市多波疫情等，就表明这些地方的防护、隔离工作漏洞较多，水平偏低。

4.条件较差的风险。其主要风险因素可能有两个：一是设施设备不足。如，在重大疫情暴发阶段，一些地方预备的消毒设备、隔离场所、定点医院、隔离病房、方舱医院等可能太少，而新建、改建、购买这些设施设备需要多天甚至数周、数月。这使确诊病人、疑似病人、密切接触者需要长时间排队等候住院或隔离。部分城市可能变通地采用不规范的居家隔离方式缓解供求矛盾。这些隐患可能会增加院内感染、排队感染和家庭感染的风险。二是防隔物品不足。如，一些地方可能对重大疫情的发展规模、蔓延的速度、群众恐慌的程度等预估不足，对防护和隔离的物资储备不足。在重大疫情暴发后，防隔物品生产的扩大、物流的协同、配送的到位都需要数周乃至数月才能基本供需平衡，这会使疫源地、高风险区的医护人员可能连续多天缺乏专业的口罩、消毒液、防护衣、防护罩、护目镜等防隔物品。一线的干部、志愿者、群众也可能连续多天缺乏口罩、消毒液等防隔物品。这些隐患会使医务人员、基层干部、志愿者、群众在战疫时不得不与疫情“裸战”，防护、隔离环节的战斗力有降低的风险。再如，重大疫情流行时间长，疫情防控措施会阻碍生产和流通，不仅影响群众生产生活的正常运行，而且会影响防隔物品的生产、流通。

（四）诊断和治疗环节的风险识别

在重大疫情防控中，诊断和治疗是最根本的风险化解举措。回溯我国重大疫情防控的实践，可以发现诊断和治疗环节存在着图6所示的四个方面的主要风险。如果不及时防范化解这些风险，可能会造成诊断和治疗不及时、不精准等风险事故，会使疫情风险的化解难度加大，甚至会增加疫情多次反弹的风险，群众会感到疫情的平息遥遥无期。

图6 重大疫情诊断和治疗环节的风险识别

1.诊疗不精准的风险。其主要影响因素可能有两个：一是诊断难。例如，在重大疫情暴发后，尤其是不明微生物引发的疫情暴发后，基层医务人员在短期内无法查明该微生物的种类、毒性、传染性；在查明该微生物基因序列前，许多医院在疫情初期可能对病人的确诊难度大、时间长，一些病人在排队就诊的过程中容易造成家庭感染、社区感染、医院感染；由于病毒潜伏期可能较长、无症状病人可能较多，许多感染者在确诊前可能会不作防护，容易引起多人感染。又如，重大疫情暴发后，群众可能会恐慌性地到医院就诊治疗，大幅增加医务工作人员的工作量，医务人员不得不减少对每个病人的诊断时长。这些隐患会降低诊断的精准性。二是治疗难。例如，不明微生物引发的重大疫情发生后，许多医院在疫情初期没有特效疫苗进行主动预防，在疫情中后期则有部分群众不愿注射疫苗进行预防，不利于降低发病率。又如，“非典”肺炎疫情、新冠肺炎疫情最初发生时，治疗病人均无特效药，致使病人住院时间长。而在群众蜂拥就医期间，医生无精力对每个病人进行个性化的精准治疗，重症率、死亡率升高的风险会增大。

2.政策不确定的风险。其主要影响因素可能有两个：一是制度渐变。如，重大疫情的防控一般都要经历初期、中期、后期三个阶段，医疗系统对传染病微生物的特性、疫情的特点、疫情的规模和危害的认识逐步提升，政府基于此认识而制定的诊疗政策随之渐进调整，如病人诊断、治疗起初可能是随便就医，后来可能是就近到定点医院就医，再往后就可能是要求必须到指定地点就医；病人的治疗费用起初可能自费，后来可能部分报销，再往后变成全额报销。诊疗政策的这些不连贯性会使群众无所适从，甚至有怨言，会产生政策不明朗就不愿及时就医的心理。二是方案渐变。如，许多医院对已知疫情的诊断治疗方案可以驾轻就熟地实施，但对“非典”肺炎、新冠肺炎等不明疫情，病毒的毒性究竟有多大、传染性究竟有多强、潜伏期究竟有多长、存活期有多久，怎么才能诊断准诊断快、怎么才能治得好治得快、怎样减少并发症后遗症，初期没有现成的诊疗方案，在疫情中后期才可能有比较成熟、系统的方案。大多数医生在疫情初期往往针对症状进行抑制性的诊断治疗，后来通过筛选有效药物逐步完善治疗方案，直到科研机构研发出特效药了，诊断治疗的方案才会稳定和成熟。诊疗方案的不断发展变化，会使在一线工作的医务人员要不断地学习、培训，进行调整，容易产生厌烦心理；少数医生不觉得新方案比旧方案好，这会产生诊断治疗技术标准不统一、治疗效果不稳定等风险。

3.诊疗力量弱的风险。其主要影响因素可能有两个：一是人手较少。如，在重大疫情初期，疫情发生地、高风险区的医务人员少，外地支援的医务人员没有到位，使比平时多出数倍、数十倍，甚至上百倍的病人不能及时得到诊断治疗，或者诊断治疗不充分。二是水平较低。如，对于不明疫情，当地一些医务人员业务水平低，在疫情初期对病情诊断速度慢、诊断不准确，容易使未确诊的感染人员因未及时隔离而在家里家外传染他人。在治疗方面，不明疫情暴发时，大量病人因高水平的传染病防治专业医生、重症治疗专家、高级护理人员供不应求，无法得到精准治疗和精心护理，会使重症率、死亡率连续多天甚至持续数月居高不下，容易引发社会恐慌，反过来使防护、隔离的需求大增。

4.诊疗条件差的风险。其主要影响因素可能有两个：一是设施设备不足。如，由于事前准备不足，且疫情暴发后对疫情规模预估不足，疫情发生地在疫情暴发期诊断治疗所需的定点医院、隔离病房、负压病房、重症监护室以及病毒检测设备、消毒设备、负压救护车、心肺复苏设备、人工肺、呼吸机等设备不足，会减缓诊断治疗的速度。二是诊疗用品不足。如，在重大疫情暴发期，口罩、防护衣、护目镜、消毒液等事前储备不足，战时的生产、调配不及时，使部分医生不愿上前线作战、一些医生感染甚至牺牲，这使疫情防控出现非战斗减员。又如，急救药品储备不足、物流较慢、配送不当，特效药未及时研发，使重症病人病情不能尽快减轻，使轻症病人不能尽快治愈，容易使本可速战速决的战疫演变成一场持久战。

三、我国重大疫情风险全链式识别存在的不足

进入21世纪，党中央在重大疫情防控中坚持以人民为中心的理念，发挥中国特色社会主义的优势，建立了联防联控、群防群控的防控体系，取得了举世瞩目的成效。但是，我国重大疫情风险全链式识别还存在以下不足，影响了疫情防控措施的系统性和精准性。

（一）识别的预见性不够

对于重大疫情防控，我国过去较少开展公开的、具有预见性、综合性的事前风险评估，疫情风险的识别也缺乏预见性。有关专家和干部往往能预见和识别已知的、显性的疫情风险，不能预见和识别未知的、隐性的疫情风险。如，在新冠肺炎疫情防控初期，有关专家和干部无法提前预见和识别不明肺炎的致病微生物的种类、毒性、传染力、潜伏期、存活期、临床症状，进而无法预见疫情扩散程度、感染者病情严重程度、诊断治疗难度，甚至在较长时间内称疫情可防可控。而事实上疫情已经蔓延到多地了。而对于新冠肺炎疫情防控过程中出现的一定量的无症状感染者、多次核酸检测呈阴性的感染者、接种疫苗后的感染者、出院后的复阳者，以及病毒多次发生变异等新情况，更是难以被及时预见和识别。这使上述特殊感染者被视为健康人，他们不设防地自由流动引起疫情在中后期多点散发，给经济和社会带来了不少损失。在疫情结束后，我国科学、系统、综合的回溯性风险评估还待完善，往往以总结、报告代替风险评估，未全面地回顾疫情防控过程中哪些风险未被预见到。这不利于今后对重大疫情风险进行预见性的识别，难以避免疫情防控重蹈覆辙。

（二）识别的动态性不够

由于全国充分发挥统一指挥、统筹协调、分级负责、群防群控的体制机制作用，我国过去许多重大疫情一般未超过半年，就平息了。这使一些专家学者、有关干部乐观地以为，只要沿用以往经验，对新冠肺炎疫情集中精力打一场歼灭战，也能不到半年就结束战斗。但我国近期不断有境外输入病例，间断式多点散发波及20个省市，表明疫情处于常态化的流行期，也表明有关主体对新冠肺炎疫情风险识别缺乏动态性。如，一些专家、干部习惯于根据疫情某个阶段，尤其是疫情初期的数据，静态地分析疫情的走势、识别疫情风险。这一习惯，不易动态地识别到疫情初期监测、预警、报告的不及时不精准等风险会使干部群众不设防，加快疫情扩散蔓延速度；这一习惯，不易动态地识别到干部群众的不设防、疫情的快速扩散蔓延等风险会引发武汉市乃至湖北省“应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”的防控要求连续数周无法实现的后果，导致我国不得不打武汉保卫战、湖北保卫战①中国共产党新闻网.抗击新冠肺炎疫情的中国行动白皮书（全文）［EB/OL］.（2020-06-07）［2021-11-10］.http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0607/c419242-31737901.html.；这一习惯，容易使疫情防控政策和措施动态调整不及时，致使一些地方等上级政策和通知，在疫情初期、中期，一刀切地开展疫情防控，没有分级分类分区地进行精准防控；这一习惯，不易动态地识别到漫长的战疫会使干部群众有倦怠和放松心理，容易引发防控措施放松的风险。这一风险会使疫情多点散发、局部反弹的事故增加。

（三）识别的系统性不够

我国许多专家、干部在过去的疫情防控中着重识别医疗卫生方面的风险，少于识别防控政策和措施不完善、统筹协调疫情防控各环节不够、统筹协调疫情防控与经济社会发展不够、防控队伍实战水平低、应急物资设备储备不足、群众参与和配合不够、舆情负面影响等方面的风险，致使一些地方的疫情防控忙乱无序、措施乏力、力量分散、保障不足、社会恐慌。部分干部能够识别到中心城市疫情防控资源不够、能力不足的风险，提出了八方支援的对策，但对边贸口岸城市疫情资源不够、能力不足的风险识别不到位，致使这些城市面对多波疫情而疲于奔命。也有一些地方的干部就事论事地识别疫情防控内部风险，少于识别疫情对经济社会发展的不利影响、对群众的学习工作生活的不利影响，殊不知这些不利影响在人财物等方面会反过来影响疫情防控，致使这些地方一度在医疗卫生系统搞“内紧外松”，没有主动地把疫情防控与经济发展、社会稳定、人民安居乐业等方面的工作协同联动。还有一些地方的干部封闭地识别本地的疫情风险，没有开放性地识别国内外其他地区疫情防控政策变化、疫情发展趋势、人流物流走向及政治经济形势等风险，使一些地方疫情防控的政策、制度、措施显得“自闭”，甚至搞类似封村断道式的“外紧内松”，不利于全国疫情防控的统一行动和协调联动，降低了疫情防控的整体效果。

（四）识别的精准性不够

我国在过去一些重大疫情防控中，有关专家、干部对传染病微生物的来源、种类、特性等识别不仅时间偏长，而且不够精准，进而无法精准识别病毒的毒性究竟有多大、传染性究竟有多强，因此无法精准识别疫情会发展到什么规模、蔓延到什么地方、致病率重症率死亡率会有多高、对群众生产生活有多大影响，进而无法提出精准的防控措施。如，一些地方不同程度地出现过应急准备不充分不精准、疫情报告不及时不精准、群众不支持不配合、防护隔离措施不过硬不精准、诊断治疗不及时不精准等风险事故。甚至有的地方因对疫情风险可能有多大识别不准，缺乏底线思维，在疫情暴发期管控松懈，造成当地疫情迅速扩散蔓延，使当地很快由低风险区变成高风险区。又如，有的地方对疫情可能持续多久识别不准，虽然有集中精力打歼灭战的思想准备，但没有作好疫情长时间流行后打持久战的思想准备，因而防控制度和措施的可持续性差，出现了疫情多点散发、局部多次反弹的风险事故。再如，个别地方没有识别当地疫情防控措施简单粗放带来的风险，为了简单省事，干脆全程化都严格管控，一有风吹草动就全域封控、全员检测，不仅使疫情防控的成本很高，而且给群众的生产生活带来不便，引起部分群众的反感和抵制。

四、我国提高重大疫情风险识别水平的建议

习近平总书记对防范化解重大风险提出了一系列要求：2019年1月21日，他在中央党校省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上要求“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”，“要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制”①新华网.防范化解各领域重大风险，习近平有明确要求［EB/OL］.（2019-01-22）［2021-11-10］.http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-01/22/c_1124024148.htm.；2020年2月14日，在中共中央全面深化改革第十二次会议上，他将“公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制”列为需要尽快加强建设的9种机制之一①崔运武.完善我国重大疫情预防和预警机制研究——基于国家治理现代化的要求对疫情初期应对的分析［J］.云南行政学院学报，2021，23（01）：135-143+2.；2020年10月10日，他在2020年中央党校秋季学期中青年干部培训班上要求“预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。要增强风险意识，下好“先手棋”、打好主动仗，做好随时应对各种风险挑战的准备”②国际在线.习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调 年轻干部要提高解决实际问题能力 想干事能干事干成事［EB/OL］.（2020-10-10）［2021-11-10］.http：//news.cri.cn/20201010/ae1d739a-dafa-b96c-4470-efdd221131cb.html.。按照这些要求，各级政府就应该站在下好先手棋的高度，从以下四个方面努力提高重大疫情风险全链式识别水平，才能抓好风险的研判，打好防范化解的主动仗，提高群众对疫情防控的满意度。

（一）增强预见性

我国各地政府应以科学、系统的重大疫情事前、事中、事后的风险评估为抓手，大力增强风险识别的预见性，进而增强疫情防控政策和措施的预见性。一是战疫启动前，增强风险识别的预见性。各地政府应依托专家团队，以日常的预防、监测为基础，既应预见到已知的、显性的风险，又应预见到未知的、不明的风险；既应预见到不同季节传染病微生物的种类、毒性、传染力、扩散速度、蔓延范围、持续时间等风险，又应预见到预防和准备、监测和报告等阶段存在的风险。二是抗疫过程中，增强风险识别的预见性。各地政府应组织专家加强阶段性、过程性风险评估，不仅要对疫情预警不及时、防护不到位、隔离不严格、诊断不准确、治疗见效慢等风险增强预见性，又要对各阶段出现的疫情防控新走势、病毒变异新特点、经济社会新形势、环境气候新变化、防控政策新调整、人流物流新变化等带来的风险增强预见性。三是抗疫结束后，增强风险识别的预见性。各地应组织专家对已经平息的疫情进行回顾性风险评估，分析哪些疫情风险没有识别到，并对下一阶段可能发生的疫情进行有预见性的风险识别，提出可行性强的防控政策和措施。

（二）增强动态性

重大疫情复杂难测多变，薛澜、沈华建议各级政府应推动各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理③薛澜，沈华.五大转变：新时期应急管理体系建设的理念更新［J］.行政管理改革，2021（07）：51-58.。我国各地政府应在搞好疫情防控各环节风险静态识别的基础上，努力搞好疫情风险的动态识别，避免疫情战时管理步步被动，从而增强疫情防控政策和措施对防控形势的适应性。一是应动态地识别疫情防控各环节的风险。有关主体应围绕疫情防控主链条，建立全链式风险识别机制，对各环节的风险进行动态识别，有利于增强疫情防控各环节措施的针对性，避免疫情防控掉链子。二是应随着疫情防控形势的变化，动态地识别疫情防控风险事故链。有关主体应增强底线思维，从最坏处着想，尤其是要动态地识别防控制度不完善、方案不科学、指令不及时、措施不精准等风险事故及其连锁反应，进而提出疫情防控中步步为营、层层设防的连环对策，增强各环节防控措施的联动性、协同性。三是应随着疫情防控时间的拉长，努力识别倦怠心理带来的风险。重大疫情防控一般持续时间较长，有关主体应深入识别干部群众心理变化，尤其是倦怠心理、放松心理带来的风险，提出轮换、轮休、度假、慰问、督查、奖励、问责等对策建议，避免因倦怠、放松而出现疫情多点散发、局部反弹的风险。

（三）增强系统性

重大疫情风险识别是一个系统工程，必须避免单一、封闭地进行风险识别，增强系统思维、开放思维，进而使疫情风险的防范化解措施增强系统性和联动性。因此，各地政府不仅应识别干部群众认识上不到位、行动上不落实的风险，也要识别疫情防控战时管理全链式法治化不够的风险①罗若飞.我国突发重大公共卫生事件战时管理全链式法治化建设研究［J］.云南行政学院学报，2020（06）：154-159.；不仅应全面识别重大疫情防控全过程中的医疗卫生方面的风险，还应全面识别疫情防控全过程中的政策和措施、疫情防控各环节的统筹协调、疫情防控与经济社会发展的统筹协调、防控队伍实战水平、应急物资设备储备、群众参与和配合、社会舆情等方面的风险；既应深入地识别疫情防控全过程中的内部管理的风险，也要更宽泛地识别疫情防控全过程对经济社会发展、群众生产生活的不利影响及其反噬作用；既要充分地识别本地疫情防控全过程的风险，也要开放性地识别国内外其他地区疫情防控全过程政策变化、疫情发展趋势、人流物流走向及政治经济形势等因素带来本地疫情加重的风险。

（四）增强精准性

在重大疫情防控过程中，增强风险识别的精准性，能够增强疫情防控措施的精准性，能够提升风险治理的效率和质量，提高群众的满意度和安全感。在今后的工作中，我国有关主体，不仅应对传染病微生物的来源、种类、特性等因素进行快速的精准识别，而且应对病毒的毒性、传染性、潜伏期、存活期、变异性，以及疫情规模、蔓延范围、致病率重症率死亡率、社会影响、战疫时长等风险进行及时、精准的识别；甚至应该增强底线思维，努力搞好对缺乏打持久战思想、疫情防控措施不及时不到位，造成防控措施节节败退等极端事故的风险的精准识别。此外，各地政府还可通过建立信息化、智能化的疫情风险监测网点、监测平台、分析软件等进行智慧化的风险识别，提高识别的精准度。

结 语

本文在重大疫情风险的全链式识别上进行了探索，系统分析了疫情防控主链条中各环节的主要风险，对有关政府今后重大疫情防控的风险识别、防控政策和措施的完善有一定的参考价值。但因重大疫情的特殊性和差异性，本文无法穷尽所有风险，且各个风险的概率和损失难以用准确的数据测定，使本文无法进一步进行风险大小的估算。今后，若能邀请全国理论界、医疗界、政务界的专家，运用层次分析法，对各个主要风险的概率和损失及其权重进行评级打分，就能对这些风险和总风险进行较为精准的评估。