政策跟踪审计理念在保险公司内部审计中的运用研究

吴坤龙 阳光保险集团股份有限公司

近年来，审计署对国家重大政策的落实情况开展了新型的跟踪审计，通过对政策跟踪审计的基本理念的研究，可以为保险公司内部审计提供有价值的借鉴。政策跟踪审计的核心在于突破传统的事后审计思维，但由于政策涉及的范围及边界较广，执行政策跟踪审计时，需要在吃透政策规定的基础上，合理设计审计方案，评估审计风险，全力推动审计工作开展，在实践中学习和扩展政策跟踪审计的内涵。

一、政策跟踪审计的作用

政策跟踪审计在我国从理论探索到正式提出，经历的时间并不长。通过搜集整理与政策跟踪审计相关的文件规定，可以看出政策跟踪审计的作用侧重于国家审计署对国家重大政策落实情况的监督。但政策跟踪审计的作用并不局限于此，保险公司内部审计也应该关注国家政策在公司内部的落地情况，可以借鉴政策跟踪审计的相关理念，在实践中运用并发展政策跟踪审计的方法，将政策跟踪审计的研究与实践从国家层面扩展到内部审计层面，丰富政策跟踪审计的内涵。

二、政策跟踪审计的内涵

基于政策跟踪审计在国家审计中的运用越来越广泛，且得到了党和国家领导人的高度重视，作为保险公司的内部审计部门，有必要积极学习借鉴国家审计中的先进理念及方法，以下主要从保险公司内部审计的角度，对政策跟踪审计的内涵进行研究辨析。

▶表1 提及政策跟踪审计的相关文件及内容

（一）政策的界定

1.国家层面的政策

（1）国家整体战略中涉及保险业的政策

主要指为配合国家整体战略的达成，而对保险业务发展出台的相关政策，这些政策既为保险业的发展提供了国家层面的支持，也是对保险业的一种鞭策。

涉及保险业的国家战略包括“六稳”“六保”“一带一路”、乡村振兴、“健康中国”、绿色发展、三大攻坚战（防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治）等。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出了“完善农业保险政策体系，设计多层次、可选择、不同保障水平的保险产品”的要求；“一带一路”倡议鼓励保险业通过出口信用保险、海外投资保险、传统险种境外延伸、保险资金运用等为跨境合作提供风险保障与服务；绿色发展战略则为配合碳中和、碳达峰的实现，制定了发展环境污染责任保险、新能源保险、引导保险资金投资绿色产业等政策。

（2）指导保险行业整体发展类政策

主要指国家为促进保险行业发展，在某一段时间内对保险业发展的基本原则、指导思想、总体目标、主要任务作出的明确规定。

比如：2006年出台的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号，业内称“国十条”）、2014年出台的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号，业内称“新国十条”）、《中国保险业发展“十三五”规划纲要》（保监发〔2016〕74号）等。

（3）规范保险经营管理行为类政策

主要指银保监会在偿付能力、公司治理和市场行为三支柱监管框架体系下，对保险公司经营管理方面作出的具体要求。

比如：《保险公司偿付能力管理规定》（中国银行保险监督管理委员会令〔2021〕1号）、《中国银保监会关于印发健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）的通知》（银保监发〔2020〕40号）、《银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号）、《中国银保监会关于印发实施车险综合改革指导意见的通知》等。

2.保险公司内部层面的政策

保险公司内部层面的政策，是指保险公司为了促进公司战略落地而采取的一系列推动业务发展的措施，目前主要有保险公司在发展战略中为鼓励科技运用、健康养老产业发展而出台一系列措施。

（二）政策跟踪审计的含义

政策跟踪审计是指为科学评价政策实施效果，预防或减少政策执行偏差，强化政策贯彻落实，审计部门根据政策执行进程适时介入，开展审计监督的一种审计形式。

保险公司内部审计既可以是对国家层面政策在本公司的落实情况进行跟踪审计，也可以是对公司内部层面政策制定、执行及效果进行跟踪审计。

三、政策跟踪审计的特点

政策跟踪审计作为一种新型的审计方法已经在国家审计中得到较为广泛的运用，通过与传统审计方式进行对比研究，我们可以发现政策跟踪审计具有审计目标的预防性、审计介入的及时性、审计过程的持续性、审计对象的广泛性、审计标准的差异性等特点。

（一）审计目标的预防性

从审计目标来看，政策跟踪审计属于预防性审计，其目标着眼于预防，关注政策执行过程中的薄弱环节和潜在风险，防止出现重大执行偏差，保证政策落实到位，在政策落实过程中发现、纠正、解决问题。

（二）审计介入的及时性

从审计介入时间来看，可根据管理层和治理层的需要，结合内外部环境的具体情况，在重大政策刚开始执行或者执行过程中的任意时点及时介入审计工作，及时纠偏。

（三）审计过程的持续性

审计过程不再局限于事后审计，对于重要政策的跟踪审计可以贯穿事前政策制定的可行性研究、事中政策执行的方向把控、事后政策效果的评价等各个流程，审计过程具有持续性。

（四）审计对象的广泛性

从审计内容来看，政策内容一般服务于一定时间内的发展目标，在一个国家或组织当中具有重要地位，其影响广泛，涉及各政策执行链上不同部门或个体，既可以是具体的项目流、资金流，也可以是抽象的政策措施、制度设计、管理理念等，因而决定了审计对象的广泛性。

（五）审计标准的差异性

从审计判断标准来看，基于政策的多样性，每种政策的评价标准都存在差异，不仅要反映政策执行的合规性，还要体现政策绩效的差异性，对审计人员的专业胜任能力提出了更高要求。

四、政策跟踪审计的内容

对政策的监督管理一般包括制定、实施、效果评价等环节，因此政策跟踪审计的主要内容可以包括政策制定审计、政策实施过程审计、政策实施效果审计。

（一）政策制定审计

国家审计可以从更高的层次对政策的制定情况进行审计，但从保险公司内部审计角度来看，政策制定审计对象重点在于是否完整对接落实国家政策，同时需要关注政策合法合规性、可行性、公平性。

政策对接完整性审计：主要关注是否组织研究国家政策中与保险行业相关的政策，整理相关政策是否完整；是否将相关政策准确完整下达至责任部门，制定出符合本公司发展实际的对接措施；是否根据国家政策变动情况对公司对接政策进行动态调整。

政策合法合规性审计：主要关注政策制定主体是否合法,是否存在越权制定政策的现象；政策制定程序是否合规，是否经过充分研讨论证及适当审批。

政策可行性审计：主要关注政策目标是否合理，是否与国家治理、行业发展、公司治理目标一致，是否存在超前或滞后内容；是否考虑与其他政策的兼容性，能否统筹兼顾其他政策；政策措施是否明确且合理，是否具有切实可行的操作措施，政策实施的手段或工具是否合理、可行。

政策公平性审计：主要关注是否存在利用政策制定过程牟取私利，是否存在对部分主体的不平等待遇。这里的公平是指投入产出相配比、权利与义务对等、政策客体平等发展。

（二）政策实施过程审计

政策从制定到实施存在着层级距离，特别是保险公司“总分支”的组织结构，容易导致信息传递偏差及效力递减，导致实施效果达不到预定目标，因此需重点对政策实施过程进行审计，以减少执行偏差。

政策实施主体审计：主要关注执行工作是否安排至具备胜任能力的主体，是否存在超越职权履职或渎职行为，是否存在不作为、乱作为、假作为等庸懒懈怠的问题。

政策实施程序审计：主要关注政策执行是否公开透明，并将政策充分传达至相关机构和人员，是否存在理解偏差和执行偏差；各级部门及机构是否按照职责范围和任务分工制定具体落实措施，是否进行任务分解，是否明确责任主体，是否有序推动工作进展，是否建立健全保障机制、保障政策落地。关注重大项目规划、立项、审批、建设、竣工验收、运营等各环节任务分解和落实情况，促进项目科学规划、严格管理、有效推进；关注重点资金保障情况，落实政策所需的资金是否保障到位、是否及时投入使用并发挥效益。

政策执行监督机制审计：主要关注监督机制是否充分，是否充分发挥群众对政策的监督作用，是否建立畅通的违法违规行为举报机制，是否能真实了解政策执行中存在的问题和难点。

（三）政策实施效果审计

直接结果审计：通过了解政策的具体内容、执行时间表、执行进度和实际效果等，检查结果是否与政策目标存在偏差。对于量化指标的实施情况，可以将实际值与计划值相对比；而对于非量化指标的实施情况，可从政策实施对国家治理、行业发展、公司发展的影响来评价。

附加效果审计：附加效果是指一项政策除对特定目标产生影响外，还会波及其他相关领域，影响其他政策的实施效果。通过对政策附带效果进行审计评价，可以客观评价政策的整体效果。

潜在影响审计：对政策执行潜在结果进行评价，以增强管理的预见性，减少或预防政策潜在不利影响。

执行效益审计：对政策的投入产出比进行评价，检查是否存在投入产出不成比例的情况。

五、政策跟踪审计的介入时点

对于保险公司开展政策跟踪审计的时点，可以根据内外部环境的具体情况及政策的特点，选择不同的时点介入，采取全过程跟踪审计、适时介入跟踪审计、重点环节跟踪审计等形式。

（一）全过程跟踪审计

对政策从制定、实施、执行效果整个阶段进行连续式跟踪审计，确保政策在各个环节都能够有效落地实施，也能对风险进行全面覆盖。

国家审计中的政策跟踪审计一般以一个自然年度为一个审计周期，每个审计周期按季度划分为四个工作阶段。审计方式上以非现场审计与现场审计相结合为主，非现场审计安排在该季度最后一个月的上半月，主要开展政策研究、审计调查和数据分析；现场审计从该季度最后一个月的下半月开始，至次月中旬结束，原则上控制在20个工作日以内。

在保险公司层面开展全过程跟踪审计，可以借鉴国家审计开展的频率，或者按照实际情况确定审计周期及工作阶段。

（二）适时介入跟踪审计

根据政策实施需要，在适当时机介入跟踪审计，比如根据治理层或管理层的要求，以及政策执行进度，选择适当的时机进行审计，可以提升审计工作的效率和效果。

（三）重点环节跟踪审计

根据对政策执行的风险评估结果，选取存在较高风险的环节进行重点审计。此种审计介入模式的重点在于风险评估环节的准确性。对重点环节的准确评估，可以节省审计资源、提高审计效率，但如果未能识别高风险的重点环节，将导致风险覆盖不全面。

六、保险公司政策跟踪审计方向

（一）国家战略落实情况审计

对于国家战略中关于保险业发展的政策，保险公司内部审计需密切关注相关政策的落地执行情况，包括关注是否积极融入国家战略中、是否组织人员研究国家战略、是否明确落实承接部门，以及相关事项是否稳步推进。“十四五”规划中明确提到，“深化金融供给侧结构性改革，深化保险公司改革，提高商业保险保障能力，健全金融机构公司治理，强化股东股权和关联交易监管”，可以对公司治理情况开展专项检查；对于“六稳”“六保”政策的落实情况，可重点关注是否加强风险管理、积极防范化解金融风险、贯彻落实“稳金融”相关要求，是否出台发展普惠金融保险业务的措施，支持“稳就业”“保市场主体”政策落地等；对于与各类政策相配套的险种，如农业保险（乡村振兴）、长期护理保险（“健康中国”）、环境污染防治保险（绿色发展）、首台（套）重大技术装备保险（科技创新）等，可以对险种设计、推动效果等情况开展专项检查，形成支持国家政策的跟踪审计报告。

（二）监管政策的落实审计

对于监管政策，保险公司内部审计要侧重政策在本公司的落实情况，评估政策执行的偏差度以及落实政策对公司经营管理产生的影响。比如，审计是否积极贯彻落实指导行业发展政策的要求，根据政策要求开展“偿二代”风险管理体系建设审计、消费者权益保护工作体系建设审计、反保险欺诈风险管理体系建设审计、车险综合改革落地情况审计、保险公司承接的政策性保险业务经营情况审计等，这些都是保险公司内部审计对监管政策跟踪审计的体现。

（三）公司层面政策跟踪审计

目前各家保险公司为了应对激烈的市场竞争，均制定了明确的发展战略，且为了配合战略的落地又制定了各项政策。这些政策的落实涉及总分公司各个层级，可以根据管理需要，从政策的制定、执行及效果等环节，或全流程开展跟踪审计（比如针对保险资金投资的不动产建设项目的建设前期、施工、竣工结算等环节进行全程跟踪审计），或选择适当环节介入审计。