“多规合一”背景下的道县国土空间规划编制研究

赵祥祥

湖南地科院规划设计有限公司 湖南 长沙 410000

1 引言

县级国土空间规划是对上位国土空间总体规划及空间发展战略的细化落实、国土空间保护开发、利用、利用、修复的行政纲领。自2014年国家四部委联合下发文件开展“多规合一”试点工作以来[1]，经过各地不断探索推进日益完善。随着国土空间规划体系建设的日趋成熟，在规划引领、刚性约束等方面发挥了重要作用。同时，也面临着底图底数、技术方法及标准规范等不统一问题。为此，文章以道县国土空间规划为例探索对如何推进编制国土空间规划具有一定意义。

2 “多规合一”规划编制面临问题

2.1 各类规划体系众多

目前我国各类规划主要包括发改部门组织编制的主体功能区规划与经济社会发展规划、自然资源部门编制的土地利用总体规划、住建部门编制的城乡规划等[2]。且形成具有各自体系的法律基础，如土地利用总体规划——土地管理法、城乡规划——城乡规划法等。但在内容、目标及相关管控等方面大不相同，难以得到有效执行和实施。

2.2 规划事权存在行政困境

我国规划编制主体为政府部门，而具体实施则是由相应政府组成负责，这就造成了规划编制管理部门和实施管理部门的重叠，一定程度上使规划沦为部门职能争夺权力的工具、触动了相关部门的利益，公共资源在调配统筹和公平分配过程中出现不公、不均衡[3]。

2.3 标准技术各成体系无统一

如自然资源部门《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)、住建部门城市综合交通体系规划标准（GBT 51328-2018）、城市居住区规划设计标准（GB50180-2018）等。标准制定主要考虑部门管理职责的需要，对行业间的标准缺乏衔接统筹，底图底数不一。

3 道县国土空间规划编制

3.1 道县概况

道县，雅称“莲城”，位于湖南南部，湘粤桂三省结合部。是湖南通往广东、广西及西南地区的交通要塞，素有“襟带两广，屏蔽三湘”之称。湘南重要的交通枢纽，洛湛铁路穿境而过，东距郴州180公里，与京广线、京珠高速公路相接；西距桂林170公里，与湘桂线、衡昆高速公路相接；G207国道贯穿南北，厦蓉、道贺高速公路在道县交汇，并与永道高速互通。湖南省国土空间规划编制试点县市之一。国土总面积2447平方公里，现辖7个街道12个镇3个乡。

3.2 主要思路

发挥国土空间规划编制试点县的示范作用，紧紧围绕自然生态本底特色，以“双评价”、“实施评估”、“三区三线”、“区域发展战略”等专题研究为基础，以经济社会发展规划为目标、土地利用总体规划、城乡规划为指标坐标、生态环境保护规划为基础底线，服务国土空间规划编制工作[4]。

3.3 主要做法

3.3.1 坚持底线思维，注重基本形势分析

对道县全域经济社会发展面临的形势进行分析，围绕发展现状、资源承载能力与国土空间适宜性、既有空间性规划实施评估（主要为土地利用总体规划和城市总体规划）、面临机遇与风险挑战等，全面剖析全县国土保护开发利用修复面临重大机遇和挑战。

3.3.2 注重规划编制区域发展新形势与新要求

综合考虑经济社会发展形势与战略变化、新时期国土空间规划的新要求，为国土空间规划的编制定方向。尤其是生态文明理念、粤港澳大湾区、撤县设市、重大基础设施等推进实施。有利于道县承接《区域全面经济伙伴关系协定》开放发展红利和海南自由贸易港建设、湖南省自贸试验区郴州片区政策制度红利。

表1 道县区域发展新形势与新要求

3.3.3 注重规划合理性应用与矛盾处理

国土空间规划编制核心内容之一是“多规合一”、“一本规划、一张蓝图”、“一张蓝图干到底”。现行各类空间规划在保障道县经济社会发展、建设用地需求、促进重大项目与重大基础设施建设等方面发挥了重要作用，有其合理性一面。但同时各类相关规划仍旧存在规划相互重叠等问题。因此，道县在国土空间规划编制时分别对待各类矛盾，并采取相应的矛盾处理方法[5]。

表2 道县国土空间规划主要矛盾类型与处理方法

3.3.4 注重体现国土空间规划编制重点

围绕基本现状、目标战略、空间格局、发展保护、支撑保障、国土综合整治与生态修复、中心城区、规划传导衔接、风险识别评价与规划实施保障等方面构建整个道县国土空间规划框架[4]。

图1 道县国土空间规划编制路线图

比如发展目标与战略方面，道县锚定“一区三地一城”定位，积极打造融入粤港澳大湾区和对接东盟先行区、湘南湘西承接产业转移示范区前沿阵地、全国著名党建研学旅游目的地和世界理学圣地、湘粤桂结合部区域重要城市。

3.3.5 注重空间规划全生命周期监督管理

一是建立完善“一张图”规划实施系统，强化规划全生命周期管理，对国土空间规划实施情况进行监测和评估。二是建立公众参与制度，在规划编制阶段、方案论证阶段、规划获批后阶段，加大宣传力度。三是注重规划实施传导，坚强与相关规划的衔接与落实[6]。

4 结论

建立“多规合一”的国土空间规划体系落实中央全面深化改革国家空间治理的重要手段。由于空间规划编制仍处探索期，尤其在规划具体内容指向和战略举措方面还有诸多弊端，应结合本地自然本底特征，做好规划编制与政策法规等制度建设的协同，强化国土空间规划对经济发展的指导约束作用，实现治理体系与治理能力现代化[7]。