浅谈城镇职工基本养老保险全国统筹

摘要：当前，我国养老资金供给面临巨大压力，推进养老保险全国统筹大势所趋，养老保险全国统筹，有助于实现养老保险均衡化、社会保障公平化，有助于增强养老金运营过程中的抗击风险能力，从而缓解养老金支出压力。

关键词：养老保险;全国统筹;社会保障

一、城镇职工基本养老保险统筹层次及全国统筹的益处

自1951年养老保险制度建立至今已将近70年时间，统筹层次历经多次变迁，由最初的“县级统筹、行业分割”状态走向市级统筹，并逐步实现了省级统筹（或省级调剂），当前正朝着实现全国统筹迈进。由地方统筹转向全国统筹是养老保险制度走向成熟的必然趋势，更是促进社会公平和提升经济效率的客观需要。截至2020年底，31个省（自治區、直辖市）和新疆生产建设兵团企业职工基本养老保险基金管理均实现省级统收统支。

党的十九大报告明确提出，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现城镇职工养老保险全国统筹。其中，基金统收统支是核心内容，即在全国范围内统一调度和使用基金，统一编制基金收支预算，明确各级政府的责任，各级政府严格按照批准的基金收支预算执行。

全国统筹的实现能够在多方面产生积极的影响：

其一，有利于更加公平的保障参保者的相关权益。公平体现在程序公平和结果公平，程序公平是指养老保险制度的起点是实现制度全覆盖和人员全覆盖，使每个公民都能公平地享受制度带来的福利。结果公平是指基础养老保险在缴费方式和待遇计发上统一，以避免养老保险基金可能出现的收不抵支情形[1]。

其二，有利于解决人口结构层次不均衡的难题。随着人口老龄化程度的加深，必然会出现养老保险基金入不敷出的隐患。与此同时，随着经济发展和城镇化进程的推进，劳动力人口在省际之间流动愈加频繁，人口流出地面临征收数额下降带来的养老金缺口，人口流入地面临转移接续不畅带来的社会风险，基础养老金全国统筹，能确保流动人口享有相应的养老保障。

其三，有利于养老保险的可持续发展。全国统筹是城镇职工基本养老保险自我完善的重要方式，它的实现既有利于促进城镇职工基本养老保险本身良好发展，又有利于为其他保险制度积累经验，进而促进我国整个社保体系的优化。

二、我国城镇职工基本养老保险的统筹障碍

（一）区域发展水平不均衡。不同省份间经济发展水平的差异直接导致了区域间基金收缴悬殊，若实现全国统筹，高收入区域的养老保险基金向低收入区域转移，养老金较多的经济发达地区主观上不支持全国统筹的实施成为阻碍因素之一。另外，我国人口分布和年龄结构不均衡的现状也拉大了区域间养老负担比的差异，导致部分地区的养老负担高，从而进一步导致人才外流与低生育率等问题，各种因素交织在一起，成为阻碍基本养老保险实现全国统筹的又一困境。

（二）央地政府权责不明确。中央政府与地方政府之间既存在目标上的一致性有存在之间利益的博弈[2]。基础养老金全国统筹对于中央政府而言，是强化养老金制度的兜底责任和整体抗风险能力，对于地方政府而言，是保障地方经济发展，促进社会和谐的手段。而利益平衡被打破，地方会出现消极或抵制情形，最终使实施效果大打折扣。

（三）制度实施不成熟。在大数据发展背景下，统一化、标准化和共享化的信息系统会为养老基金的管理带来新的生机。然而，目前养老金管理仍停留在省级层面，各地区在缴费基数、缴费比例和待遇计发上不统一，在经办职责、权限和服务标准方面不统一，参保人员的信息无法实现共享，给养老保险信息管理带来了很多风险和挑战。

三、推进我国养老保险实现全国统筹的政策建议

（一）调整养老保险基金筹资模式，完善基金计发办法。由于当前条块分割的省级统筹模式，养老保险基金的收入、支出与管理均在各地方内进行自行协调，基金无论结余或缺口均由本级政府进行支配或填补。随着全国统筹进程的加速，地方政府逐渐将养老保险基金全额集中至中央，由中央政府统一管理调配。但由于各地区工资水平差距较大，此种待遇确定方法在一定程度，上加剧了贫富差异，因此在薪酬标准的选择上应采用全国平均工资水平，以实现全国范围内的普遍公平。同时还应配合采取中央返还部分资金作为补偿向低收入地区和人群适当倾斜等措施。

（二）合理划分央地政府权责。应当明确基本养老保险主要为中央事权和财权，在事权方面，参保登记、基金征缴工作应该由地方政府负主要责任，信息管理、待遇计发工作应该由中央负主要责任。在财政责任方面，中央和地方应当按照实际情况共同承担财政补贴责任，从而有利于平衡央地间财政责任[3]。

（三）重组重启各区域养老保险经办机构，建立全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算系统，实现养老保险基金的社会化管理与发放基本养老保险信息系统和精算系统，并建立相关监督体制在系统内对养老保险的运营流程、基金调度等各方面实行自上而下的监管，从而早日达成养老保险基金统收统支的重要目标。

（四）创设替代保险制度。目前，世界诸多国家都开始兴起“三支柱”养老保障体系，即除国家主导的基本养老保险外，还存在企业补充养老保险、职工个人储蓄养老保险。相比之下，我国养老保障体系过于依赖国家主导的社会保障制度，部分家庭存在个人储蓄养老保险，而企业补充养老保险始终处于空白[4]。为此，应加快构建企业补充养老保险制度，构建更为均衡的养老保障体系，比如创设私人养老计划、实施企业年金制度等，让企业补充养老保险、职工个人储蓄养老保险成为重要的替代性保险制度，以减轻国家养老保障的支付压力，实现养老保障社会化发展。

参考文献

[1]张文晓.基础养老金全国统筹的障碍及对策[J].党政干部学刊，2019，（8）：62-68.

[2]邓悦，汪佳龙.城镇职工基础养老金全国统筹中的央地关系研究——基于博弈论的分析视角[J].社会保障研究，2018，（4）：4-13.

[3]周宵，刘洋.中国基本养老保险统筹升级路径研究——基于政府间事权和支出责任视角[J].学习与探索，2019（4）：126-132.

作者简介：饶秋华（1981.08—），女，汉，云南昆明人，人力资源管理中级，大学本科，研究方向为养老保险统筹