莱茵鲁尔城市群协同发展实践及其治理启示

唐承辉，马学广

引言

随着全球化和信息化的快速推进，城市群成为世界经济格局中重要的空间载体，获得了新的重要性。城市群概念最早来源于埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）提出的城镇群体，但直到戈特曼（Gottmann）明确提出大都市带（Megalopolis）概念与理论，才开启现代意义的城市群研究，并引起了学者们广泛关注。在区域发展和城市增长理论的融合下，国外对其研究主要形成了欧洲多中心网络城市（POLY-NET）与北美巨型区域（Mega-region）两个主流学派。国内城市群概念来源于西方，但由于理解与翻译的差别，学者们提出了较多的城市群概念，如城镇密集区、都市圈与都市连绵区等。作为高度一体化与同城化的城市集合体，城市群本质是相互联系的城市区域，包括核心城市及其邻近地区。

城市群的崛起为当前全球范围内一系列分权化、私有化和去管制化等政策转向提供了最佳注脚。1970年代以来，发达的西方国家普遍掀起了以政府重塑为代表的新公共管理运动，并将管制权力向区域下放以形成新的竞争优势。同时，日益增加的跨政区公共事务与治理难题，使得传统以行政边界的管理难以为继，城市群内部希望通过合作实现区域协同发展。尤其是越来越多跨越区域界线、超越单一政府权限的公共事务迫使地方政府治理模式产生变革。多元社会行动者通过资源整合与功能协同，形成多中心与网络化的权力格局。2018年，国务院发布的《关于建立更加有效的区域协同发展新机制的意见》，明确提出建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。然而，中国部分地区在城市群的选择、培育和规划中出现了滥圈滥划、扩容贪大、拼凑成群等亟待解决的“城市群病”，违背了国家建设城市群的初衷。在城市群发展过程中，普遍存在各级地方政府本位主义、画地为牢的惯性所引起的区域治理破碎化及其所导致的治理失效问题。此外，地方政府间问题的跨域特性，使得碎片化的地方政府有了集体行动的必要，以有效地管控区域公共问题。因此，城市群协同发展研究着眼于区域实践难题，呼应了党和中央政府的要求，具有重要的理论与应用价值。

在西方发达国家，城市群协同发展的实践已取得了较丰富的成果。尤其强调自愿协作与多元主体共同参与，并通过部门间的横向合作以及城市、区域和国家等多维尺度主体之间协同，将区域性公共机构制定的共同战略与灵活的专项行动计划相结合。作为发达的城市群地区，莱茵鲁尔地区通过多中心空间结构的培育、多层次的空间规划制定与实施、正式与非正式合作联盟的构建、多元主体参与的项目合作以及现代化基础设施的共建共享等策略，形成了多中心与网络化的协同发展机制，推动着区域经济复兴，对于中国城市群协同发展具有重要的借鉴意义。鉴于中西方城市群在形成背景与发展情况等方面的差别，本文一方面系统梳理莱茵鲁尔城市群协同发展的措施与机制等内容，并分析其存在不足；另一方面结合中国城市群发展实际，对城市群协同发展提供政策建议，为城市群可持续发展与现代化空间治理体系的完善提供借鉴。

1 莱茵鲁尔城市群协同发展的实践

莱茵鲁尔城市群位于德国北莱茵—威斯特法伦州，面积7 110 km，人口总数超过1 100万。莱茵鲁尔的名称来源于流经该地区的两条主要河流，分别是南北向的莱茵河和东西向的鲁尔河。此外，莱茵鲁尔经济较为发达，位居欧洲城市群前列，是德国最大的都市区与世界上著名的多中心城市群。该城市群通过空间规划的制定、正式与非正式联盟的搭建以及问题导向的项目合作等多种策略，推动着城市群跨政区合作与区域协同发展。

1.1 多中心空间结构的培育

莱茵鲁尔城市群处于欧洲重要的“蓝香蕉”经济发展带，并凭借发达的铁路网和运河网与欧洲其他城市形成密切的社会经济联系。荷兰兰斯塔德、德国斯图加特等多个城市，为城市群协同发展提供了重要的资源支持。在传统工业时期，莱茵鲁尔城市群曾引领德国与欧洲的工业发展，成为当时世界经济十分繁荣的地区之一。然而，由于新技术革命与全球化的冲击，莱茵鲁尔城市群经历了严重的经济衰退与区域治理破碎化。因此，如何缓和地区间激烈竞争并推动功能整合，以实现城市群协同发展成为了莱茵鲁尔地区面临的重大挑战。1960年代以来，莱茵鲁尔城市群通过产业结构的转型升级、综合整治以及跨政区合作等举措，实现了区域经济复兴与协同发展，并成为发达的城市群地区。尤其是多中心与网络化的协同发展机制形成，为莱茵鲁尔城市群空间治理体系的完善与经济复兴提供了重要的制度保障和发展基础。

从地域范围看，莱茵鲁尔城市群主要由90多个不同规模的城市组成，其中科隆、多特蒙德以及杜塞尔多夫等11个人口与经济规模较大的大城市主导着区域空间的发展，并形成多中心的空间结构（图1）。莱茵鲁尔城市的人口规模虽存在差异，但没有形成单独的超级大城市，而是呈现出明显的多中心空间结构。鲁尔地区曾是德国重要的煤炭与钢铁生产基地，资源丰富且基础设施完善，通过工业转型升级成为高新技术产业的聚集区，实现经济增长与区域复兴。杜塞尔多夫地区则是北莱茵—威斯特法伦州的行政管理中心，并且分布着众多的世界五百强企业，成为重要的区域经济中心。科隆—波恩地区也分布着近300万人口，是重要服务贸易中心以及金融中心，成为该城市群南部经济中心。

图1 德国11个城市群与地区人口分布

1.2 多层次空间规划的制定与实施

1990年代以来，随着东德与西德的合并，原有的空间规划难以有效缓解城市间竞争。为解决这些问题，德国对空间规划体系进行变革并确立“实现国土开发代内公平、代际公平以及提高竞争力”三维决策框架，以协调空间冲突并提高资源利用效率。同时，“提高区域资源利用的多样性、协调区域发展与提高全民生活质量”等思想，也成为空间规划的核心内容。此外，欧盟通过制定空间发展规划与提供资金等方式推动着成员国间跨边界合作，以提高欧洲领土凝聚力。如《2020年领土议程》不仅为欧盟空间发展提供了战略方向，而且对德国各层次空间规划产生了深刻的影响。在欧盟支持下，德国与丹麦等波罗的海沿岸国家，在2010年发起《波罗的海愿景与战略》以及2016年德国—波兰政府共同制定《2030年未来共同构想》等多项空间规划。不仅为空间规划制定提供了战略目标，也通过跨界项目的实施为城市群协同发展提供了支撑（表1）。

表1 欧盟空间规划政策及其目标

德国主要有联邦、州、区域以及城镇等4个层次的空间规划，并且不同层次的规划采取了差异化的目标与导向，以促进城市群协同发展。联邦一级规划侧重于概念性、战略性以及方向性框架的设计，以总体把握国土开发的原则；州一级规划主要对接联邦规划与协调州内部区域规划；区域一级规划需将州制定的规划细化并落实，以指导区域协同发展；城镇规划通过制定详细的土地利用规划与景观规划，具体落实其他上层次的空间规划。这些不同层级的规划以法律文本的形式颁布而具有强大的法律效力，并要求基础数据等方面保持统一，提高了空间规划的可操作性，为城市群协同发展提供了支持（图2）。由于行政体制的分化，该城市群的法定规划在制定与实施过程中也存在一些问题，尤其是莱茵鲁尔地区被分割成3个不同的区域，并由其政府制定相应的空间规划，使得城市群协同能力有所降低，尚未形成完整区域共识。此外，该城市群出现了由企业组织以及地区联盟等非正式机构制定的空间规划，缓解了矛盾并推动着城市群协同发展。如鲁尔区由鲁尔集团、欧宝通用公司以及德意志银行等大型企业CEO俱乐部制定的“鲁尔倡议”规划，成立了执行机构并提供资金赞助该城市群教育、医疗以及文化事业的发展，改善城市群整体形象并吸引资本地域化，以支持公共部门关于经济复兴的相关活动。

图2 德国空间规划体系与城市群协同发展

1.3 正式与非正式合作联盟的搭建

莱茵鲁尔城市群主要在区域、城市以及城镇等层面，形成了多种类型的跨政区合作组织，并为城市群协同发展提供组织支持。既有相对正式的区域合作组织，也有依据市场机制而成立的非正式联盟，共同促进多层次与多类型的区域协同系统的产生与发展。作为城市群的核心地带，鲁尔区早在1920年便成立了正式的区域规划与协同机构“鲁尔矿区住区联盟”（SVR）。该机构获得了普鲁士议会赋予的法定权力，不仅发布了住宅政策引导着现在与未来的居住空间利用，而且制定交通与矿区等多项发展规划，划定了鲁尔区的功能分区并奠定了空间规划的基础。同时，SVR提出了“区域公园”的概念并将其作为城市居民休闲与娱乐的场所，以保护生态环境。尽管随后该机构被“鲁尔区城镇联盟”（KVR）所取代，但其制定的空间规划仍得到较好的落实。尤其是KVR提出了区域开敞空间体系，成为该地区柔性竞争力的重要策略，并为城市群生态空间的建设与绿色协同发展提供经验借鉴（表2）。

表2 鲁尔区规划与协调机构的发展与演变

相比于SVR组织，鲁尔区城镇联盟的规划职能有所降低，仅保留区域公园的规划，其他综合性规划的制定被上收到联邦政府与州政府。州政府也通过城镇重组改革，减少鲁尔区的行政层级，为其跨政区合作与协同发展减少阻力。此外，州政府专门成立北莱茵—威斯特法伦州开发协会作为区域协同发展机构，以协商州政府与城镇间公共事务。在2004年，新成立的“鲁尔地区联盟”（RVR）取代了原先的“鲁尔地区城镇联盟”（KVR），并在2009年重新获得编制区域空间规划的权力。目前，鲁尔地区联盟成为该地区正式的区域协同发展机构。不仅设立了由各城市代表组成的代表大会，在政治、经济以及环境等领域也设立专门负责机构以执行具体事务。该组织也对其他非正式组织以及企业联盟进行管理，以综合协调该地区的事务。鲁尔地区联盟地位虽获得了提升，但仍处于关键性的转型阶段。除了这些政府成立的正式区域联盟外，南部的科隆—波恩地区通过非正式的区域合作组织缓解了城市间竞争，并推动交通等领域的协同发展。该组织的成员不仅包括了地方政府，而且银行、贸易协会以及企业等多元主体也参与其中，并通过成员的投票协商区域事务。莱茵鲁尔地区虽未形成城市群层面的区域协同组织，但基于KVR等次区域的正式与非正式联盟，也促进城市间人财物等资源流动与协同发展，从而为区域经济复兴提供组织支撑。

1.4 多元主体参与的项目合作

项目合作成为莱茵鲁尔城市群协同发展的重要方式，并通过自主选择合作伙伴执行特定项目，以改善产业结构与解决环境污染等特定问题。既有政府发起并提供资金支持以鼓励多主体参与的合作项目，也有私人机构主导的合作项目。莱茵鲁尔城市群凭借高灵活性与问题针对性的项目合作，为区域协同发展提供支撑。尤其是由州政府发起并资助的鲁尔区“国际建筑展”（IBA）项目，成为区域协同发展与城市再开发的经典案例。此外，埃姆歇景观公园项目、关税同盟矿区重建计划和Triennale音乐节等合作项目，也获得了巨大成功并成为其他地区协同发展的重要借鉴。这些不同行动者共同构成合作网络，并通过项目合作的柔性方法改变着传统地方认知，激发参与主体的创新。

鲁尔区的大型企业联盟（IR）在2007年发起过“鲁尔倡议”等项目，并利用资金和政治影响力吸引政府官员、企业家以及专家等多元社会主体，参与到鲁尔区商业发展、基础设施建设与环境治理等领域。在这些项目中，既有州政府以及城镇政府主导的自上而下合作，也有专家和企业参与的自下而上合作（图3）。科隆—波恩地区在2002年获得了资助后，成立了专门的投资公司以实施各个子项目，通过这些自下而上的项目推动区域协同发展。各城市也通过共同举办文化展活动提高了鲁尔地区知名度，使得埃森入选“欧洲文化之都”，并推动了区域协同发展议程。此外，莱茵—鲁尔城市群也积极争取国际组织的支持，如参与到欧盟在2013年发起以跨区域数据开放与共享Organicity的项目。在项目合作中，不同地区与不同类型的利益主体共同参与区域公共事务，不仅弥补了莱茵鲁尔地区协同发展不足，而且为该地区留下众多的文化遗产。

图3 莱茵鲁尔城市群协同发展的项目合作及其主体间互动

1.5 基础设施的共建共享

莱茵鲁尔城市群凭借发达的铁路和航运等交通基础设施，提高了地区可达性，为多中心城市网络的形成与城市群协同发展奠定了基础。北莱茵—威斯特法伦州级政府和鲁尔地区区域规划委员会，多次在区域发展战略中将改善交通基础设施作为方便人们出行与提高居民生活质量的重要手段。如通过高速铁路、高速公路以及机场等多种跨政区交通基础设施建设将城市间密切连接，促进了莱茵鲁尔城市群多中心结构形成与协同发展。同时，德国将不同地区公路、铁路以及航空等不同交通方式的交通数据利用大型交通处理系统（MIV）进行整合，并将其发布在网络平台，推动不同交通方式高效对接与综合管理，为城市群协同发展提供了技术支持。尽管莱茵鲁尔地区已形成网络化交通系统，但部分农村地区公共交通发展仍较落后，市县等部门则通过发展到附近中心城镇的公共交通，以及引导经济活动与居民点向交通或发展轴线靠拢等措施，提高交通服务的便利性。

随着信息化时代的到来，德国通过推动城市更新与智慧城市等项目建设，扩大了城市间以及城乡间宽带覆盖范围，并促进信息网络发展（图4）。莱茵鲁尔地区建设大量数字宽带，并成为信息化水平较高的地区。除了扩大交通和网络宽带等基础设施覆盖外，德国政府在教育与医疗等领域也开展地区间数据共享与事务合作，提高地区流动性与人们数字技能。面对不断恶化的城市环境问题，莱茵鲁尔地区通过建设区域公园、绿色开敞空间以及景观公园等绿色空间开发，改善城市环境质量并形成良好的生态网络，并促进社会与生态等多个方面的协同发展。在政府推动下，莱茵鲁尔地区空间整合程度相对较高，并推动了交通、信息以及生态等方面协同发展，为城市群协同发展提供了有力支持。

图4 基于公共交通德国地区间通勤联系与Intenet使用者数量空间分布

2 莱茵鲁尔城市群协同发展的不足

莱茵鲁尔城市群通过多层次空间规划、正式与非正式合作联盟搭建以及多元主体参与的项目合作，形成了多中心与网络化的治理体制，推动着区域协同发展。然而，由于城镇自治传统与政府间利益纠纷，部分治理措施效果欠佳。

2.1 政府间利益分割与协调困难

在不同等级政府的运作下，莱茵鲁尔城市群形成了多层级的空间规划与政策，但跨政区合作与协同发展被众多利益主体所分割，影响了协同发展效果。北莱茵—威斯特法伦州虽对莱茵鲁尔地区具有管理权力，并希望通过合作提高区域整体竞争力，然而，州级政府更多将莱茵鲁尔视作一个带动地区经济发展的政治项目，而不是形成相对完整的独立区域。该城市群虽成立了正式与非正式的合作组织，但主要为地区层面规划与管理机构，在城市群尺度上仍缺乏协同组织，对协同发展支持有限。德国城镇有较强的自治传统，掌握着较多地区管理与发展的权利。由于担心失去自治权力，这些城镇政府对于联邦与州等政府制定的空间规划缺乏充分的积极性，甚至对部分提上议程的城市与区域尺度的发展政策产生了抵制。近年来，城镇政府通过优化环境与吸引人才等举措，推动了城市经济发展，但加剧了城市间竞争。对于城市群协同发展，城市间则更多依赖空间规划与政策的推动，缺乏权力与积极性主动参与合作事务。随着经济全球化与区域一体化进程推进，莱茵鲁尔地区不同层级政府的利益仍需整合，并加大城市间跨政区合作事务的协同。

2.2 区域认同感培育不足

在20世纪90年代，德国已提出莱茵鲁尔等11个城市群概念并将其作为国家空间发展的增长极，然而，德国各层级政府对莱茵鲁尔城市群尚未形成统一的协同发展共识。在德国空间规划与发展政策制定中，缺乏新闻媒体、民众与企业的充分沟通，使得不同社会主体对莱茵鲁尔城市群跨政区合作与协同发展缺乏关注与支持。随着网络社会的发展，莱茵鲁尔城市群作为新型的部门与劳动分工的地域空间结构在逐渐形成，但政府与民众对其认识仍主要停留在接近市场的城市聚集区，尚未对其形成良好的区域认同感。问题导向的项目合作为个人与企业参与到城市群跨政区提供了较好的途径，但各个城市发展理念与合作项目仍主要集中在经济建设等方面，对于推动不同地区主体间深层次互动仍相对不足。由于城镇较强的自治化传统，政府与民众等主体主要关注城镇事务，而对于城市群协同发展则难以提供支持。随着交通与信息技术的发展，城市间资源快速并形成功能性网络，但政府仍需将协同发展提上政治议程，并引导民众、企业以及NGO等多元主体广泛参与，以强化区域整体认同感。

3 莱茵鲁尔城市群协同发展的启示

基于莱茵鲁尔城市群协同发展实践，本文结合中国城市群发展实际，提出针对性的政策建议，以提高空间治理能力并推动现代化空间治理体系建设。

3.1 建立非正式与正式的协同组织

在城市群协同发展中，不同层级的政府往往存在利益差异与冲突，须建立正式与非正式的协调组织。针对激烈的城市间利益冲突，须建立正式的组织机构与仲裁制度，以行政强制力约束不同层级政府的行为。具体而言，成立城市群区域规划机构、管理委员会以及区域联盟等多种形式的正式机构，并赋予其较高的行政级别，以协调城市间利益争端。此外，对于环境保护与污染防治等存在强外部性的公共事务，正式的协调机构须依据不同地区利益受损情况进行相应补偿，并对于不遵守约定的地区进行处罚，以减少个别城市为追求自身利益最大化而损害其他地区利益，从而实现城市群整体利益的最优。在城市群合作初期，非正式的领导小组凭借其灵活性与低成本等特点，为城市间合作与协同发展提供交流平台并促进合作共识的形成。由于“行政区经济”的长期存在，可借鉴国外城市群建立交通、环保以及规划等具体事务的合作小组等非正式机构。同时，在非正式合作机构中，政府可以通过领导高配并鼓励多元主体共同参与，提高对合作的重视，推动城市群协同发展。

3.2 建立多层次空间规划体系

莱茵鲁尔城市群不仅赋予了空间规划法定权力，而且强调下级政府制定的规划必须服从上层次规划，使得空间规划高效衔接，减少了不同规划间的冲突。虽然中国也制定了一系列城市群规划，但是不具备真正的法律效力，而是依靠中央以及省级政府等较高尺度行动者的推动才得以实施。同时，中国不同层级政府及其部门制定的规划存在相互冲突，使得地方政府在具体执行中难以适应与落实。因此，借鉴莱茵鲁尔城市群协同发展经验，通过立法或制定正式政策赋予城市群规划法律效力，并明确城市群规划的地位、作用与功能，以提高空间规划对城市群协同发展的引导作用。针对中国空间规划体系不协调问题，可建立高效衔接的空间规划体系，对不同层次规划内容进行区分，并减少落实的矛盾。具体而言，可以通过赋予上层次规划更高的法律效力，并且要求下层次规划制定与实施中必须遵循上层次规划等要求。此外，不仅需制定城市与区域规划等综合性规划，也可基于可持续发展等理念制定土地使用与环境保护等专门性规划，使空间规划可以全面对城市群协同发展提供指导。

3.3 构建多元主体参与的合作网络

在城市群合作中，政府、企业以及NGO等不同社会主体对于交流互动与资源共享发挥着重要的作用。多元主体共同参与的合作网络，是开展行动与完善协同发展机制的重要基础。由大型企业主要领导者组成的企业联盟，凭借资金与技术优势发起的“鲁尔倡议”等一系列活动，不仅吸引投资与改善区域形象，也推动了教育、医疗、文化等事业发展，推动了该地区协同发展。尽管中国城市群发展主要由政府所主导，仍须鼓励不同主体参与合作，并形成良好的行动者网络。具体而言，一方面，政府需建立完善的法律法规与管理制度，为企业与NGO提供良好制度环境，促进合作组织的发展；另一方面，政府应重点加强对民间合作组织的支持力度。尤其是为保护生态环境的NGO提供充分的资金支持，并鼓励其扩大规模与深化合作领域。此外，政府也应保障社会公众参与城市群重大事项的知情权以及部分决策权，邀请其参与到规划与政策落实等事务的监督中，增强城市群协同发展策略的科学性。

3.4 倡导自发基础上的跨政区合作

自愿基础上的跨政区合作，通过充分互动与平等协商实现了城市间利益共享，成为相对有效的合作模式。相比于空间规划与行政区划调整等行政指令下的合作，通过签订行政协议更容易被不同城市所接受。在基础设施共建与环境共治等存在共同利益的领域，城市间普通具有较强的合作意愿。然而，中国城市间自发基础上的合作开展仍较缓慢。在莱茵鲁尔城市群中，不同地区因为利益差异虽开展了特定区域合作，但城市群协同发展机制仍存在不足。这些特定区域政府通过协商与对话，共同制定土地使用规划与兴建城际铁路等措施，推动城市群协同发展。针对城市间自发的合作，中央与省级政府等高尺度行动者一方面须提供其资金与政策支持，提高其开展合作的积极性与能力；另一方面须成立专门的管理机构及时引导合作，并采取措施维护与扩大城市间共同利益，从而增强合作的稳定性与常规化。在中国城市群快速发展中，政府起着主导性的作用并影响着市场机制下自发的合作开展及其效果。在加强引导自发合作时，政府也应避免过度干预，提供较为宽松的合作氛围，并通过权力下放等方式赋予地方政府更多自主权，以扩大合作内容与深度。

3.5 提高基础设施的连通性

建立网络化与信息化的基础设施，促进人、财、物等资源快速流动与集聚，以推动城市群合作。在城市群发展中，建设基础设施网络已经成为城市间的共识。随着地区间可达性的改善，这些城市群不仅成为全球资本再领域化的场所，而且吸引着众多高技术人才的集聚，提高城市群整体竞争力并推动区域协同发展。此外，信息化也深刻影响城市群发展进程并改变着传统的城市体系，使得城市的职能与规模结构发生变迁。部分互联网普及率较高的城市通过资源的快速集聚，成为区域社会经济发展的影响与辐射源。因此，在推进中国城市群跨政区合作中，以基础设施的共建作为切入点，重点加强跨政区交通设施的互通，以减少城市群内部的 “断头路”，推动城市群生产要素的自由流动并推动其协同发展。首先，各层级政府可加大对交通基础设施建设的资金投入力度，建立航空、高铁以及高速公路等立体式交通网络，提高地区通达性，并强化城市群社会经济联系以促进区域协同发展。其次，以信息网络整合为重点，重点建设城市群信息网络。最后，加强城市群边界地带的基础设施建设，并引导中心城市通过对口帮扶落后地区，分担边界地区基础设施建设的责任。因此，各层级政府在强调中心城市合作时，也应采取特殊的政策倾斜与优惠举措，引导中心城市支持边界地区交通与通信等基本设施的建设与维护，充分利用中心城市辐射作用带动边界地区发展。

作为一个动态过程，城市群协同发展面临着治理破碎化与区域认同感培育不足等问题。因此，推进城市群跨政区合作与协同发展，需要通过组织支撑、规划协同、合作网络搭建、基础设施共建共享与政策扶持等多元化策略，提高城市与区域治理能力并促进现代化国家空间治理体系的形成与完善（图5）。目前，在中国城市群治理中，规划制定、设施共建与政策支持等部分合作策略，已受到不同尺度政府的重视并加以实施，但城市群协同发展机制依然较不成熟。如合作网络中，政府往往起着主导性作用并影响城市群协同发展进程，但企业与民众参与不足。因此，在未来城市群协同发展，一方面须根据城市群具体情况提高合作策略的针对性，另一方面须加强组织、规划以及政策等不同合作策略之间配合，提高城市群综合竞争力并促进现代化国家空间治理体系的形成与完善。

图5 中国城市群协同发展的合作策略

4 结论

随着全球化和信息化的快速推进，城市群成为了世界经济格局的基本空间载体，并获得了新的重要性。为构建现代化空间治理体系，本文系统总结了莱茵鲁尔城市群协同发展治理实践及其不足，并发现莱茵鲁尔城市群通过多中心空间结构的培育、多层次的空间规划有效衔接、正式与非正式合作联盟的搭建、多元主体参与的项目合作以及基础设施共建共享等具体策略，形成了多中心与网络化的协同发展机制，推动着该地区经济复兴与区域崛起。然而，由于德国城镇较强的自治化传统与政府间利益纠纷等原因，莱茵鲁尔城市群仍存在整体认同感不足且利益协调困难等问题。在此基础上，本文结合中国城市群发展的实际情况，提出设立非正式与正式的协同组织、建立多层次的空间规划体系、构建多元主体参与的合作网络、倡导自发基础上的项目合作以及提高跨政区基础设施的通达性等5项主要的政策建议，以促进城市群跨政区合作及其协同发展。

然而，不同城市群协同发展实践更为复杂，深受特定地区自然、经济与政治环境的影响，隐含着多元行动者权力与利益的重组。因此，未来研究中，可通过不同地区城市群协同发展案例的对比研究，分析影响城市群协同发展的关键因素与治理机制，为城市群协同发展与治理绩效提升提供更加具有针对性的政策建议。