微观视角下工业用地集约利用评价初探——以苏州工业园区为例

王存刚

微观视角下工业用地集约利用评价初探——以苏州工业园区为例

王存刚

（邦城（上海）城市规划顾问有限公司，中国 上海 20042）

在工业更新的大背景下，针对单个产权地块评判工业用地的使用效率，明确需更新用地的轻重缓急，显得尤为重要。但是目前微观视角下进行的工业用地集约利用评价研究并不深入，评价内容、尺度不够全面。本文以苏州工业园区为例，以独立占地的工业产权地块为研究对象，借鉴前人的评价方法，选取合适的评价指标，构建更为合理的评价体系和评价标准，为工业用地集约利用评价和工业更新提供了一个新的思路。

工业用地；产权地块；集约利用评价；苏州工业园区

工业用地是城市不断无序扩张的重要推手，我国工业用地的经济效益普遍低下，很多开发区工业用地闲置、低效、功能混杂现象频现。苏州工业园区作为国内开发区的排头兵，20余年来一直引领苏州高端制造业的发展，经济上取得了瞩目的成绩，城市建设也成绩斐然。然而现今园区资源耗竭明显，除土地资源紧缺外，阳澄湖功能区、高端制造与国际贸易区受到生态红线、多规指标不统一等问题的影响，产业空间进一步受限,一定程度制约了经济高速发展，这些也是国内大部分开发区面临的共同问题。在转型升级的大背景下，亟待完善一套更为合理有效的工业用地集约利用评价体系，识别低效用地，为工业用地的腾挪转换提供可靠依据，支撑园区制造业高质量发展。

本文根据工业用地的发展阶段和用地特征，参考相关规范及用地标准，提出工业用地集约利用的评价标准、评价内容、评价方法，其中评价尺度建立在独立产权地块（宗地）的基础上，同时引入企业发展方面的评级指标，构建全新的工业用地集约利用评价指标体系，并以苏州工业园区为例，对其1407个独立产权工业地块进行用地集约评价，力求获得一个较为公正、客观的评价结果，作为对工业用地集约利用评价体系的一个有益探索。

1 相关研究评述

目前对于工业用地的集约利用评价研究大部分在宏观尺度，横向比较区域之间的土地集约利用差异，其理论和政策偏向宏观方向，土地集约利用评价的内容主要包括土地经济效益、空间效益、生态效率等方面；而针对产业区内部工业产权地块的集约利用评价研究较少，对引导开发区内部工业更新的作用不大。

2017年苏州工业园区颁布了《苏州工业园区工业企业资源集约利用综合评价实施细则（试行）》，设定指标及权重为：①亩均税收，权重值0.3；②亩均销售，权重值0.2；③全员劳动生产率，权重值0.15；④单位能耗增加值，权重值0.15；⑤单位主要污染物增加值，权重值0.1；⑥研发经费占销售的比重，权重值0.1。园区发改局率先建立的工业企业资源集约利用综合评价平台为工业用地土地使用效率评价及更新提供了很好的条件，但指标体系偏重经济效率，缺少空间评价，且评价指标较少，对企业发展潜力等方面缺乏思考，造成对企业评价不够客观；而且对于限制发展类企业的腾退，在实际操作中较为困难。

微观层面的工业用地集约利用评价重点在通过比较地块之间的差异，分析开发区土地集约利用情况，其指标体系重在按地块统计，用以判断单个产权地块的土地集约度和开发潜力，识别低效用地，为工业用地的更新和再开发提供决策支持[1]。如山东省于2021年2月发布了《工业用地集约利用评价技术规范》（DB37/T 4303—2021），作为省内的地方标准，该规范提供了较为合理、可靠的工业用地集约利用评价体系，可保障评价的公正有效，促进工业用地高效利用，提高城市管理水平。规范选取了土地利用状况、用地效益、生态影响、运营状况四个方面的13个指标对工业用地集约利用情况开展评价[2]，对本文评价指标的选取具有较高的借鉴意义。

2 评价体系构建

要从微观的工业产权地块尺度出发去研究工业用地的集约度，构建工业用地集约利用评价体系，必须充分考虑产业发展政策、区域发展的连续性、部分企业的产业带动性，及地块的经济效益、空间效益、社会效益、生态效益等因素[3]，构建一套全新的评价指标体系，并落实到空间中，给工业用地的更新提供支撑。

2.1 数据获取

通过苏州工业园区管委会，笔者走访了包括园区测绘中心、经发局、土地储备中心、环保局、税务局、投资促进局等管理部门及各街道和社区工作委员会，并调研了恒泰集团、中新集团、城市重建公司等国资企业。获取了园区2000余家工业企业中的1407家的基础数据，包括地块面积、容积率、建筑密度、绿地率、地均税收、产出率、营业收入、单位产值能耗、R&D比例等数据；并明确了各企业产业类型，弄清了500强企业、高新技术企业分布。工业地块地均税收数据因加密原因，用地均税收排名替代，由此形成苏州工业园区工业用地集约利用评价指标体系。

2.2 指标选取

在指标选取方面，本文确定了空间效益、经济效益、生态效益、社会效益、企业发展五方面目标。其中企业发展目标引入企业发展能级、地块面积、企业营业收入、就业岗位数量、产业发展方向等指标，可以纠正对规模较大、产业类型较新、发展时间较短的企业的打分偏差。在空间效益中增加了交通区位子目标，通过区位因子对工业用地土地价值的影响评价，判断目前的使用状况是否匹配其土地价值。在社会效益中增加了土地价值子目标，借鉴大卫·李嘉图的土地竞租模型理论[4]，以市场手段将轨道交通站点、城市中心区、成片居住区周边的工业用地资源进行优化配置。由此构建了包含5个方面目标、11个评价子目标、29个评价指标的指标体系。

2.3 权重确定

评价体系构建中最重要的一步就是确定各评价指标的权重值，主要依据各指标在工业用地集约利用评价中的影响程度确定其权重值的大小。

指标权重的确定首先使用层次分析法，按照目标、子目标、指标的顺序依次确定各层级的权重比值；在同一层级内部，如确定资源消耗和生态保护两个子目标在生态效益中的权重，则采取特尔斐法。在征求评价地区政府管理部门、自然资源与规划局、发展与改革委员会、科技和信息化局等有关部门的专业人员和高等院校经济、规划等专业学者对指标相对重要程度的意见后，邀请5名相关领域专家进行多轮赋值打分，经统计整理后加以汇总，以各方面均能认可的赋值结果作为本次评价体系的指标权重值，指标体系及权重如表1所示。

2.4 指标标准化及计算方法

2.4.1定量指标——理想值标准化法

由于各指标体现的发展方向、目标、尺度和作用各不相同，即使同为定量指标，也难以放在同一个体系下进行比较，必须通过无量纲化处理，通过评价指标数据达到理想值的比重来实现数据的标准化。

按照理想值比例推算法，将各评价指标现状数据达到对应理想值的比重作为指标实现度分值进行度量[5]，具体方法如下。

对正向指标采用公式一：

Sijk=Xijk÷Tijk×100

式中，Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值；

Tijk——i目标j子目标k指标的理想值；

对逆向指标采用公式二：

Sijk=Tijk÷Xijk×100

式中，Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值；

Tijk——i目标j子目标k指标的理想值；

评价指标实现度分值应在0-100之间，当大于100时，记为100。

表1 工业用地集约评价指标体系

2.4.2无理想值定量指标——最小-最大标准化法

最小-最大标准化也称为离散标准化，对头尾数据相差较大的同一评价指标进行数据量纲化处理的一种方法，通过线性变换，将原有较为离散的数据映射到0-100的分值区域，便于进行综合统计分析。

本文研究的29个指标中，企业营业收入、企业税收、就业岗位数量由于企业规模的原因，现状数据较为离散，可能存在数量级上的差异；企业营业收入和企业税收如采用排名方式，当评价的地块较多时，名次的数值差异同样较大，需要采取采用最小-最大标准化法，以集约度分值进行度量，与其他定量、定量指标进行综合比较。其计算公式如下：

式中，Sijk——i目标j子目标k指标的集约度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值；

max——i目标j子目标k指标序列中的最大值；

min——i目标j子目标k指标序列中的最小值。

2.4.3定性指标——特尔斐法

对于难以用数据衡量的区位因素、生态保护因素和门槛型指标，需要通过特尔斐法确定指标的分值档位，通过多轮赋值、统计、归纳，形成定性指标的打分标准。

根据各定性指标的不同，分别设置两个、三个、四个、五个等不同等级类别，并给予0分、25分、50分、75分、100分的赋值（分值可少于五档），各定性指标按照其分档标准，对号入座，得出各指标的集约度分值（Sijk）。

表2 定性指标打分表

3 评价结果及分析

3.1 评价结果计算

根据理想值比例推算法、最小-最大标准化法和特尔斐法计算出各评价指标的实现度分值，应在0-100之间。

按照29个评价指标的权重，采用加权求和的方法，逐层统计出各11个子目标集约度分值、5个目标集约度分值及地块集约度综合分值[6]，得出苏州工业园区参与评价的1407个工业产权地块的集约度分值。

表3 2019年苏州工业园区工业宗地集约度评价表（按宗地数量统计）

表4 2019年苏州工业园区工业宗地集约度评价表（按面积统计）

图1 苏州工业园区工业用地集约利用评价图

3.2 评价结果分析

总体来说，集约利用度较高的工业用地占评价总地块数量与面积的比例均超过60%，苏州工业园区工业用地集约利用度处在较高的水平。但是拆开来看，无论是从评价目标分类角度，产业分类角度，还是空间分布角度，均存在一定程度的不均衡性。

3.2.1空间分布评价

从空间分布来看，苏州工业园区工业宗地的集约利用情况整体上呈现“相对集中，总体分散”的布局特点。

苏州工业园区集约度较高的工业地块相对较为集中，大多数地块位于东部高端制造与国际贸易区内，即现代大道以南、中环线以东、斜塘河以北区域，综合分值90分以上的工业用地超过75%位于该区域内，总面积约1280公顷。该区域相对开发较晚，以装备制造、生物医药、信息技术等产业为主，土地投入强度、建设强度、产出效益均较高，同时也是苏州工业园区高新技术企业的集聚地。

3.2.2行业分类评价

苏州工业园区主导产业为生物医药、新一代信息技术和高端装备制造，均属于技术密集型产业，单位用地投入的资金量较大，同时这三类产业工业产品技术含量、附加值较高，具有高收益的特点，土地经济效益明显，评价打分中空间、经济、企业三类目标分值均较高。

因此，从行业分析看，本评价结果中苏州工业园区医药、汽车、电气机械、通信电子、通用设备等行业工业用地的土地集约利用度较高，而服装、食品等行业的土地集约利用度一般，造纸和纸制品业土地集约度低，这一结果与苏州市2017年进行的工业企业用地调查更新统计结果基本一致。

3.2.3目标分类评价

从评价目标分类来看，工业宗地的经济效益和空间效益分值普遍较高，评分在80分以上的分别超过60%和65%，说明园区工业用地土地使用强度、土地投入水平、土地产出效益均较高，这与园区当初中国和新加坡合作招商的高门槛密不可分，还得益于后期园区管委会在选商及产业过程管理方面的良好机制。

企业发展在本评价的分值最低，分值在90分以上的企业数量不足20%，但其面积占比为34.65%，说明大型企业的发展潜力与优势更为明显。苏州工业园区有150多家企业是世界500强和中国500强企业的生产基地，这些用地企业发展评价分值较高，但此类企业总部大多不在园区，加工厂本身在经营、创新方面与世界发达地区的企业还存在一定的差距，自主研发创新的土壤还有待培育。

4 结语

苏州工业园区的发展在国内开发区中一直处于领先地位，其面临的增量用地紧缺、存量用地低效的问题也是国内很多开发区面临的共同难题，具有一定代表性。微观视角下的工业用地集约利用评价体系的科学严密性和完整性有待进一步完善。本文希望构建一套微观视角下的工业用地集约利用评价模型，通过完善评价指标、优化评价方法，获得相对客观的工业用地集约利用评价结果。这是对前人的评价体系的一种补充和矫正，同时可以较为准确判断低效利用工业用地的分布和特点，可以有效引导苏州工业园区工业更新的方向。

由于联合办公厂房、工业地产项目内部企业众多、产业类型多样，而本评价体系逻辑相对简单，故本文未涉及产权不明晰的工业宗地更新方向和跨部门沟通的协调机制等内容，待今后进一步深入思考。

[1]雨晴,甄峰,常恩予.基于企业综合效益评价的城市土地集约利用研究—以张家港市为例[J].人文地理,2016,31(6):95-101.

[2]DB37/T 4303-2021.工业用地集约利用评价技术规范[S].济南:人民交通出版社,2021.

[3]岳睿.小城市开发区工业用地再开发评价研究—以招远市开发区为例[D].山东建筑大学,2016.

[4]David Ricardo. On the Principles of Political Economy and Taxation[M].London: kessinger Legacy Reprints,1821.

[5]谢正观,郑仰阳.开发区土地集约利用评价研究—以厦门市海沧台商投资区为例[J].中国人口资源与环境,2011(3):393-396.

[6]周玉,孙俊聪,杨旋,罗滢渊.开发区土地集约节约利用评价指标体系优化研究—以湖北省为例[J].中国工程咨询,2020(7):40-45.

Evaluation of Intensive Use of Industrial Land from Micro Perspective——Taking Suzhou Industrial Park as an Example

Wang Cungang

(Bangcheng (Shanghai) Urban Planning Consulting Co., Ltd., Shanghai 20042 China)

Under the background of industrial renewal, it is particularly important to judge the use efficiency of industrial land for a single property right plot and clarify the priorities of land to be renewed. However, the research on the evaluation of intensive use of industrial land from the micro perspective is not in-depth, and the evaluation content and scale are not comprehensive enough. Taking Suzhou industrial park as an example, this paper takes the industrial property plot occupied by independent land as the research object, draws lessons from the previous evaluation methods, selects appropriate evaluation indicators, and constructs a more reasonable evaluation system and evaluation standards, which provides a new idea for the evaluation of intensive utilization of industrial land and industrial renewal.

Industrial land; Poperty land; Itensive utilization evaluation; Suzhou industrial park

F424.4

A

1672-1047（2022）02-0063-06

10.3969/j.issn.1672-1047.2022.02.16

2022-03-07

王存刚，男，山东安丘人，城市规划硕士，注册城乡规划师，公司副总经理。研究方向：城市规划与设计。

[责任编辑：吴祝平]