抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行分析与启示——基于政策执行过程模型的视角

林永泽，王欢欢,2

（1.福建警察学院 公安管理系，福建 福州 350007；2.中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038）

2020年初，新冠肺炎疫情的蔓延给我国经济发展带来冲击，企业的复工复产对于恢复经济活力具有重大意义。为解决人员流动受限与跨区域物流受阻的问题，有序推进复工复产，交通运输部于2020年2月15日发布《关于新冠肺炎疫情防控期间免收收费公路车辆通行费的通知》[1]，决定在新冠肺炎疫情防控期间，免收全国收费公路车辆通行费。该项公共政策是如何平衡政策执行过程中的社会效益与潜在风险之间的张力而执行与落地的？由于至今新冠肺炎疫情的爆发仍具有突发性与不稳定性，该项政策的执行过程对于今后疫情防控常态化背景下的公共政策执行具有哪些启示？基于此，本文采用史密斯政策执行过程模型的理论框架[2]，分析全国高速公路免费通行政策是如何在紧张的社会环境中逐步落地执行，并达到预期的政策目标。由此，进一步提出疫情防控期间相关公共政策的执行建议，以期为今后疫情防控常态化背景下的公共政策的有效执行提供些许参考。

一、史密斯政策执行过程模型概述及研究动态

（一）史密斯政策执行过程模型的理论概述

从20世纪70年代开始，公共政策的研究学者开始关注政策执行，并提出许多用来分析政策执行过程的理论模型，如美国学者霍恩和米特提出的“米特－霍恩政策执行系统模型”、美国学者麦克拉夫林提出的“互动理论模型”等[3]。其中最具代表性且运用最广泛的是由美国学者史密斯所构建的“史密斯政策执行过程模型”[2]。该模型囊括了许多其他模型中的变量，形成以政策本身、目标群体、执行群体、政策环境四大因素为主体的系统分析框架，涵盖了政策执行过程中的主要变量，成为研究政策执行过程较为理想的理论工具。

如图1所示，该图直观地展示了史密斯政策执行过程模型理论框架。其具体分析流程为：首先，在一个紧张的社会大背景之下，公共政策制定者紧急处理所遇到的问题，开始拟定相关政策；其次，将相关政策输送到政策执行过程模型中，经过系统各要素的不断互动，得到相应的政策执行结果；再次，公共政策制定者需要针对政策执行结果，对原有政策所存在的问题进行及时调整；最后，将调整后的新政策再次输入到政策执行过程模型中，通过一轮又一轮的政策执行过程，最终寻得一个最佳的理想政策。

（二）关于利用史密斯政策执行过程模型作为分析工具的研究综述简评

纵观国内近几年以史密斯政策执行过程模型作为分析工具的相关研究，大多学者皆利用模型中影响政策执行过程的4大因素对某项政策的政策本身、目标群体、执行群体、政策环境进行分析，并在此基础上提出相应对策。其研究主题主要集中在2个方面：一是有关乡村振兴战略政策方面的研究。楚汉杰和叶兴艺以史密斯政策执行过程模型为基础，从政策框架、执行机构、目标群体、环境因素4个方面对扶贫政策执行过程中产生形式主义困境的成因进行分析，进而对扶贫政策执行的形式主义困境提出相应破除策略[4]；黄建红用史密斯政策执行过程模型的4大因素对乡村振兴战略下基层政府农业政策执行困境进行了分析[5]。二是有关教育政策方面的研究。余雅风和杜佳欣结合史密斯政策执行的分析框架剖析了导致民办中小学教师教育性效果偏差的原因[6]；皇甫林晓和代蕊华基于史密斯政策执行的过程模型分析了教师绩效工资的政策执行过程[7]。

综上，学界已将史密斯政策执行过程模型运用于部分政策的执行分析，但迄今为止，尚未见有学者利用史密斯模型对疫情防控常态化背景下紧急出台的系列政策进行研究。本文选取疫情防控背景下全国高速公路免费通行政策作为研究案例，进一步拓宽史密斯政策执行过程模型的应用领域。基于史密斯政策执行过程模型，提出政策执行过程中四大因素协同互动的三阶段，强调四大因素在政策执行过程中的协同配合作用，与之前的研究相比，更加注重政策执行过程各主体的协同性。

二、基于史密斯政策执行过程模型的高速公路免费通行政策执行分析框架

（一）史密斯政策执行过程模型与本研究的契合性

使用史密斯政策执行过程模型作为抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行的分析框架，具有如下两方面原因。一方面，对于史密斯政策执行过程理论模型而言，该模型作为现阶段研究公共政策执行的代表性理论工具之一，有别于传统的公共政策执行分析理论[8]，不仅关注到政策本身的理想化程度，而且还关注到影响政策执行的要素及其相互关系，能够系统全面地分析政策执行的全过程及其执行效果；另一方面，对于抗疫期间全国高速公路免费通行政策的本身而言，该政策的执行涉及到多元利益相关者。例如各省（区、市）人民政府、各省级交通运输主管部门、高速公路的经营企业、依法通行的所有车辆等。这些群体在政策执行过程中会相互作用、相互影响，形成复杂关系。史密斯政策执行过程模型将这些群体分别定位为“执行机关”和“目标群体”，有助于理顺多元利益相关者之间的关系。与此同时，史密斯政策执行过程模型将“执行机关”和“目标群体与“理想化的政策”和“政策执行环境”进一步联系，清晰地理顺各方主体之间的关系，有效解释与处理政策执行过程中遇到的困境。

（二）抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行分析框架

史密斯政策执行过程模型认为政策执行过程是否顺畅，涉及到理想化的政策、政策执行机关、政策目标群体、政策执行环境这4大因素[2]。结合新冠肺炎疫情防控背景下全国高速免费通行政策的具体实践情境，史密斯政策执行过程模型的4大因素可具体化如下：

1.理想化的政策

理想化的政策指能够有效推动政策执行的政策文本。在抗疫期间全国高速公路免费通行的政策中，即能够有效推动抗疫期间全国高速公路免费通行所出台的一系列的政策文本。政策文本的有效性受到政策目标群体、政策执行机关、政策执行环境三者的协同影响。当其中的任意一方出现差错时，公共政策制定者需要尽快调整理想化的政策的执行内容，确保政策执行系统的稳定性。

2.政策执行机关

政策执行机关是政策执行主体，主要包括相关政府部门、企业组织等。根据本次抗疫期间全国高速公路免费通行的政策内容：“新冠肺炎疫情防控期间免收收费公路车辆通行费的具体工作，由各省（区、市）人民政府负责统一组织实施。省级交通运输主管部门要在省级人民政府统一领导下，会同有关部门制定方案，落实责任，细化措施，加强协作，共同做好实施工作。”[1]该项政策执行机关即是各省（区、市）人民政府、各省级交通运输主管部门以及高速公路的经营企业。需要特别关注的是，高速公路经营企业在执行该项政策过程中，为社会效益付出相当的经济成本。

3.政策目标群体

政策目标群体指的是政策作用对象。在抗疫期间全国高速公路免费通行的政策中，该项政策的直接作用对象是依法通行全国高速公路的所有车辆。此外，可以推断的是，该项政策的受益范围广，间接作用对象将涉及各地政府部门、相关复工复产企业、各地旅游景点单位、各地酒店宾馆等。

4.环境因素

环境因素指的是政策执行过程中的内外部环境。外部环境包括政治、经济、社会、文化等；内部环境包括政策执行相关组织间关系、执行能力等。结合抗疫期间全国高速公路免费通行政策，涉及的影响因素主要为政治和经济环境。

综合以上四大因素，构建抗疫期间全国高速公路免费通行的政策分析框架，如图2所示。

图2 抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行分析框架Fig.2 Analysis framework for the implementation of the national freeway policy during the anti-epidemic period

三、抗疫期间全国高速公路免费通行政策的执行及其效应分析

史密斯政策执行过程模型提出，政策执行的整个过程主要是政策四个变量在紧张互动后经过公共政策制定者的一系列处理而达到协调缓和状态的过程。公共政策制定者需要细致洞察公共政策执行过程中四个要素之间的互动关系，一旦出现失衡状况，需要及时进行反馈和调整。结合公共政策执行规律，任何公共政策从制定到落地的过程都具有复杂的动态性，主要表现为从政策文本发布初期的紧张过渡到政策执行系统各要素之间关系的不断协调，最终实现政策执行的平稳运行，例如我国早期的计划生育政策。

在抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行过程中，理想化的政策、政策执行机关、政策目标群体、政策执行环境这四大因素相互协调配合，使该政策得以顺利执行与落地。基于前文构建的抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行分析框架，笔者梳理了全国高速公路免费通行政策执行的时间轴（见表1），将抗疫期间全国高速公路免费通行的政策执行过程分为三个阶段，包括四大因素紧张互动时期、协调时期、平稳时期。通过分析每个阶段四大因素的关系（紧张还是缓和）来剖析该政策的执行落地过程。在此基础上，以目标群体的受益性程度作为政策是否执行到位的评估依据，从而具体分析该项政策执行效果。

表1 抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行时间轴Tab.1 Time line of implementation of national expressway free access policy during the anti-epidemic period

（一）抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行过程分析

1.第一阶段：四大因素紧张互动时期

在2020年年初严峻的疫情防控局势下，公共政策制定者综合考虑多方面因素，出台了疫情防控期间高速公路免费通行政策，决定在新冠肺炎疫情防控期间，免收全国收费公路车辆通行费。政策颁布后，政策执行系统开始运转，政策执行机关开始接收政策文件，将政策内容作用于目标群体，政策环境也随着整个系统要素之间的变化而不断变化，四大影响因素处于紧张互动阶段。其具体表现为：四大因素中的任一要素都有可能与其他要素产生冲突，影响政策执行进程。例如理想化的政策可能会与环境因素、执行机关以及目标群体发生矛盾。因为政策颁布后，人员流动开始增强，在一定程度上会影响疫情防控态势，进而威胁到人民群众的健康安全以及社会秩序的稳定。

2.第二阶段：四大因素协调时期

经过将近一个月的紧张互动，政策执行过程不断向实现政策目标迈进。随着抗疫期间全国高速公路免费通行政策的不断推进，公路经营企业的营收降低，收费周期变短、企业的竞争力减弱以及政策执行风险加大等不利影响不断显现，在一定程度上加大了国家的财政负担。根据相关统计资料显示，在疫情防控期间，每天减免了将近15亿元的通行费用。可想而知，高速公路运营公司面临着巨大的资金压力。代入模型，此时四大因素中的政策执行机构出现问题。政策执行机构给政策环境带来新的挑战，而政策执行环境又向理想化的政策发出信号。为了维稳与协调四大因素之间的关系，促成政策目标的达成，反馈机制便在这一时期出现，执行机构向公共政策制定者反馈相关问题。公共政策制定者接收到问题反馈后，拟定相关配套政策，维护政策的运作与执行。联系实际情况，抗疫期间为了达成有序推进复工复产的政策目标，保持政策执行过程中的四大因素的稳定协调，2020年3月3日李克强总理主持召开国务院常务会议，部署完善“六稳”工作协调机制。收费公路免费通行期间，对经营主体金融债务还本付息存在困难的，引导金融机构给予延缓付息、本金展期或续贷等支持。此外，国家还出台一系列财政补助、税收优惠、金融支持等方面政策助力高速公路运营公司的发展。由此平衡与目标群体、政策环境、理想化政策之间的关系，助推政策目标的平稳落地。

3.第三阶段：四大因素平稳时期

随着政策执行过程的不断推进，复工复产率得到不断提升。同时由于新冠肺炎疫情防控态势不断向好，政策执行环境趋于稳定，多方主体的内在矛盾得到持续消除。然而到此阶段，对于政策执行机构的高速公路运营企业来说，即使国家已出台一系列有关帮扶政策助力其发展，但仍然难以扭转其亏损局面。由此，利益主体便再次通过反馈机制，反馈其所遇到的经营压力。公共政策制定者接收到反馈消息后，及时作出相关调整。交通运输部在2020年4月28日发布出通知公告：“自2020年5月6日零时起，经依法批准的高速公路开始恢复收费（含收费桥梁和隧道）。”该公告发布之后，执行机构与利益主体之间的矛盾得以缓和，目标群体转向正常运作。其他影响因素各司其职，平衡彼此之间的关系，政策执行系统逐步进入趋于平稳的发展时期，并借助“政策反馈体系”，政策执行者不断优化政策执行过程，使政策执行效果逐步提升。影响政策执行的四大因素之间的关系得以缓和，通过密切地相互配合，达到政策执行系统良性运转的理想状态，最终实现公共政策制定主体的预期目标。

（二）抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行效果分析

基于史密斯政策执行过程模型的视角，我们可以发现，在全国高速公路免费通行政策执行过程中，影响政策执行的四大因素之间的关系从紧张互动到相互协调，最后过渡到密切配合的理想状态。四大因素协同互动的结果决定了政策执行的成效。目标群体的整体受惠程度是体现政策执行成效的重要维度。由前文可知，本文将抗疫期间全国高速公路免费通行政策中的目标群体分为直接目标群体和间接目标群体，直接目标群体为依法通行收费公路的所有车辆，间接目标群体覆盖面广，涉及到社会大众和众多企业和单位。由此，分别分析直接目标群体和间接目标群体的受惠程度，综合来判断该项政策的执行效果。

对于直接目标群体而言，高速公路免费通行政策的颁布极大地降低了依法通行收费公路的所有车辆的经济成本，由此推动返城务工、各单位劳务、探亲旅游等车辆的城际、省际流动。因此，可以用车辆通行量来衡量政策执行过程中直接目标群体的受惠程度，进而体现政策执行的成效。以福建省数据为例，从图3可以看出，在2月份政策颁布后的两个月内，客货车流量急剧上升，斜率最大，说明政策执行效果明显，政策执行进程不断向前推进。从4月到5月的过程中，车流量开始慢慢回落，且呈现出相对平稳的状态，说明政策在此过程得到顺利执行，且存在政策执行的长尾效应，政策执行后期，车辆通行量均保持在相对稳定的状态。抗疫期间全国高速公路免费通行政策颁布后，全国各地高速出入口均不设收费关卡，可以推断全国各地情况与此大致相同。

图3 2020年1-12月福建省高速客货车出口流量情况Fig.3 January to December 2020 Fujian export flow of provincial high-speed passenger and freight vehicles

对于间接群体而言，由于该项政策的间接作用群体覆盖面较广，涉及到相关复工复产企业、各地旅游景点单位等。随着该项政策的颁布与执行，第一，对各大企业的复工复产起了积极的推进作用。特别是在疫情防控期间，由于取消收费环节，能够提高抗疫物资运输效率，同时降低运输成本，为推动企业的复工复产提供有力保障。第二，对探亲旅游等活动起到助推作用。由于免收过路费，在疫情防控现状和利益驱动的平衡考量下，家庭逐渐恢复城际乃至省际自驾探亲旅游活动。由此，实现地区经济发展的恢复。

以福建省数据为例，截至2020年4月2日，福建省国资委监管的各级企业已复工1038家，复工率超过99%，其中生产型企业复工率为100%；复工人数超过20万人，已超过疫情前在岗员工数[9]。从微观角度来看，疫情防控期间高速公路免费通行政策给国家财政以及高速公路运营企业带来了较大的经济压力，导致短期收益受限，但从宏观角度而言，这项政策符合疫情防控发展阶段的要求，有助于恢复经济社会秩序的正常运转，可带来政策执行的长尾效应。综上所述，在政策执行之初，影响政策执行的四大因素的紧张互动，政策执行成效初现，随着政策执行过程的不断推进，四大因素协同互动，政策执行成效明显，最后，四大因素之间的关系逐步趋于缓和，政策执行系统进入平稳运行状态。四大因素之间良性的协调互动，使得政策执行效果呈现平稳渐进发展，不断推进政策执行进程，如图4所示，最终实现政策目标。

图4 政策三大阶段执行渐进过程Fig.4 Progressive process of implementation of the three phases of the policy

四、疫情防控常态化背景下相关公共政策执行的启示与建议

利用史密斯政策执行过程模型分析框架剖析疫情防控期间全国高速公路免费通行政策的执行过程，该项政策的执行过程经历紧张互动、协调、平稳三个阶段，最终较好地达成预期目标。在疫情防控常态化背景下，相关公共政策的执行与扩散，同样需要平衡社会效益与潜在风险以及环境不确定性的张力。参考抗疫期间全国高速公路免费通行政策的执行规律，有助于实现疫情防控常态化背景下相关政策执行与扩散过程中的张力平衡与有效协同。

（一）构建基于政策目标的要素协同系统是政策执行的根本

史密斯的政策执行过程模型将公共政策本身、公共政策的执行主体、公共政策的受众对象、公共政策的政策执行环境这四大因素作为一个有机的整体，强调“四位一体”协同系统理念。结合本次抗疫期间全国高速免费通行的政策执行过程来看，各省（区、市）人民政府、各省级交通运输主管部门以及高速公路的经营企业组成的政策执行主体坚决贯彻政策内容，各个政策执行机关密切协同与配合，在执行过程中坚定政策目标，即“有序推进企业的复工复产，保障人民群众和国家的安全”。同时，做出“免费不免服务”的承诺，避免政策执行的差异化问题。由于目标群体的利益得到维护，以此促成目标群体与政策执行机关的有效协同，不断推进政策执行过程、不断改善政策执行环境。

此外，在本次政策执行过程中，基于畅通的沟通与反馈机制，公共政策制定者能够及时发现政策执行主要主体（高速公路的经营企业）所遇到的资金压力问题，及时对政策作出调整，缓解政策执行主体的压力，继而保证了政策执行进程的继续。因此，在政策执行的过程中，公共政策的受众对象、公共政策的执行主体、公共政策的执行环境以及理想化的公共政策之间并非孤立的，而是基于政策目标，以系统观念相互协同、形成合力，保障政策执行过程顺利开展。在实际的政策执行过程中，影响政策执行的要素应始终以政策目标为中心，并在此基础上畅通各要素之间的协同沟通渠道，打破各主体之间的“合作壁垒”，为政策的顺利展开构建基于政策目标的要素协同系统。

（二）打造信息及时有效流转的协同渠道是政策执行的关键

政策的执行过程具有很强的时效性，传统科层制在信息的传递上存在一定困难[10]，加上信息反馈延迟与部分失真，导致层级间政策传递效率不理想，引起“政策协同失败”问题。由于信息流转的堵塞，容易导致政策执行过程中的某个因素或者多个因素超载负荷工作。在抗疫期间全国高速公路免费通行政策执行过程中，交通运输部建立全网、省厅、收费站三级联动的技术保障机制、投诉处理机制、保通保畅机制。及时处理发现的问题和公众反映的问题，努力确保系统运行稳定、交通网络顺畅，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。三级联动反馈机制的建立，不仅使中央了解地方的处境与困难，积极迅速地出台配套优惠政策，还能够较好地从宏观层面维稳整个政策执行系统的运行。因此，对于相关公共政策的执行，建立及时、快速的政策执行协商与反馈机制十分必要。在公共政策执行过程中存在上传下达的中间媒介，如我国省级政府直接接收中央指令，并将该指令辐射省内各区域。因此，在相关公共政策执行的过程中，应建立以某个行政区域为单位的政策执行协调与反馈部门，主要负责保障信息的有效流转并推动系统要素之间的协同合作，打造信息及时有效流转的协同渠道，消除公共政策执行过程中的信息梗塞问题。

（三）培养目标群体的协同意识是政策执行的保障

公共政策的执行需要拥有稳定的政策执行环境，在政策执行环境相对稳定的情况下，目标群体的协同意识对于保持政策执行环境稳定具有重要作用。一方面，培养目标群体的协同意识需要维护目标群体的利益。目标群体即公共政策执行的受众对象，在政策执行过程中追求的是自身效益的最大化[11]。为确保政策执行的流畅性，需要在目标群体的效益大小、参与程度以及行为设置上采取合理的措施和办法。正如抗疫期间全国高速公路免费通行政策中，直接目标群体为依法通行收费公路的所有车辆，间接目标群体覆盖面广，但所有目标群体的利益得到较好的维护。其原因在于，交通运输部明确提出“免费不免服务”“免费不免责”的承诺，并且做到坚决贯彻政策内容，助力企业复工复产，切实维护了目标群体的利益，维持了政策执行系统的正常运行。另一方面，培养目标群体的协同意识需要提升目标群体的政策认知。要借助新闻媒介与社会舆论的力量，帮助目标群体形成对于该项政策的认知，使其意识到在严峻的环境背景下，该项政策的执行有利于保障自身利益，同时能够保持社会秩序稳定并推动经济发展。避免群众因对公共政策认知偏差而反抗，引起不必要的社会动荡，从而保持政策执行环境的稳定性。此外，“新冠肺炎疫苗”的接种、“全民核酸检测”的推行，皆可通过短视频、公众号推文、入户宣传等多种方式来提升目标群体对于目标政策的认知。因此，在公共政策的制定和执行过程中，需要培养目标群体的协同意识，保持政策环境的稳定，一方面要维护目标群体的利益，另一方面还要提升目标群体的政策认知。否则不仅容易妨碍政策的推行，还有可能因为目标群体对政策认识不到位而引起社会秩序局部失衡，例如厦门“PX事件”。

五、结语

基于史密斯政策执行过程模型，搭建高速公路免费通行政策执行分析框架，对抗疫期间全国高速公路免费通行政策中的理想化的公共政策、公共政策的执行机构、公共政策执行的目标群体、公共政策执行中的环境因素间的相互关系进行阶段性分析，阐释了影响政策执行的四大因素是如何在紧张的背景张力下进行相互协调，最终实现公共政策制定者的预期目标的过程。并以此为基础，提出构建基于政策目标的要素协同系统是政策执行的根本；打造信息及时有效流转的协同渠道是政策执行的关键；培养目标群体的协同意识是政策执行的保障。但是，也应该认识到史密斯的政策执行过程模型具有一定的局限性。在现实生活中，影响政策执行的因素不仅仅局限其理论分析框架中的四个因素，该政策执行过程分析模型并不能完全囊括政策执行的各个方面，其理论模型分析框架还有待进一步的深入研究与修正。