国家资历框架系统构建与运行模式探索——来自国家开放大学的研究与实践

王 然，曲克晨

(国家开放大学 学分银行，北京 100039)

终身学习时代对学习者的学习动机、学习方式和学习能力等方面提出了新的要求，即由普通教育体制和制度下的“学生”(student)，向终身教育制度下具有自主学习和终身学习素养的“学习者”(learner)转变[1]。在此背景下，很多国家通过建立国家资历框架为引领的学习成果认证、积累与转换制度，打通人才成长通道、搭建“纵横贯通”的终身教育体系，为终身学习提供保障。

建立国家资历框架对加快教育高质量发展、推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育[2]具有重要意义：一是通过为教育领域提供明确的分级分类标准，促进各级各类教育的纵向贯通和横向融通，实现高质量教育体系的融通发展。二是提高人力资源治理水平的有效手段，通过建立以能力为导向的科学化资历衡量标尺，优化人才培养、评价和使用机制，规范人力资源的合理分层和有序流动。三是促进国际间人才的互通互认，实现人才培养标准对接，加强我国资历与国际的互融互通。为逐步推动国家资历框架从理念和研究层面转到研制和落实阶段，加快高质量教育体系建设，国家颁布的《国民经济和社会发展十三五规划(2017)》《国家教育事业十三五规划(2017)》《中国教育现代化2035(2019)》和《国家职业教育改革实施方案(2019)》相继指出：建立个人学习账号、建立个人终身学习档案[3]，实现学习成果认证、积累与转换[4]，构建更加开放畅通的人才成长通道[5]，加快推进国家学分银行建设，制定符合国情的国家资历框架[6]。

国家资历框架系统包括资历框架、学习成果认证和学分银行，资历框架是对各级各类学习成果进行分级分类的统一标准；学习成果认证是指依据资历框架的等级标准，经权威机构给予认可的机制；学分银行是基于资历框架开展学习成果认证、积累和转换的管理制度[7]。国内已有部分地区开展了相关探索，如广东省发布了《广东终身教育资历框架》及相关行业标准[8]；上海市建立了“上海市终身教育学分银行”[9]等。但以地方政府为主导的资历框架建设，区域性特点显著，很难在全国范围适用。为此，教育部委托国家开放大学相继开展了国家资历框架和学分银行课题研究、国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度研究与实践项目、继续教育以及高等职业学习成果认证、积累与转换试点。经过多年探索，国家开放大学研制了“框架+标准”的技术路径；联合行业企业开发了多个行业能力标准；基于行业能力标准，修订了国家开放大学教学标准和部分行业的职业能力标准；探索了学历教育与非学历证书的横向融通机制和中高本的纵向贯通机制；构建了学习成果框架、认证标准体系和学分银行有机结合的资历框架系统，以期为国家资历框架系统的构建和运行积累先行先试的经验。

一、资历框架：系统建设的顶层设计

(一)内涵与建设定位

1.内涵

资历是指个人通过正规教育、非正规教育和非正式学习所取得的学习成就或能力证明，其本质就是学习成果[10]。资历通常包含名称、层次(级别)、类别、所属领域、颁证机构、资历获得的时间等要素。资历有多种分类方式，在我国主流分类方式是按照资历的学习形式分为普通教育、职业教育、继续教育和非正式学习等资历类型。

脱离国家资历框架系统来看，主流研究观点是将其定位于工具层和应用层，重点聚焦资历框架如何服务于学习成果认证、积累与转换等功能的实现，发挥其作为基准参照的作用。因此，资历框架是抽离了具体内容之后的共性规则[11]。它是对各类资历统一进行等级划分和管理的顶层设计，是建立各级各类教育沟通和衔接的立交桥[12]。

2.建设定位

我国国家资历框架的设计，应在比较研究国内外资历框架开发与应用基础上，立足国情，建立既便于与国际资历框架接轨，又符合我国目前主流的各类资历标准的中国方案[13]。

(二)构建核心要素

资历框架的核心是等级和等级描述，等级是指对各类学习成果进行等级划分的阶段规定，等级描述是指达到该等级应具备的知识、技能和能力的水平要求。

1.等级划分

框架等级的划分通常需要确定等级起点和等级数量。应参考国际经验(见表1)，符合建设定位和服务范围，结合本国国情，以学历教育和职业技能等级标准为参照，本着全面覆盖、便于操作的基本原则，以实现各类资历互认和转换的功能需求。鉴于此，应将完成义务教育作为框架的等级起点，设置6个等级，并向下延伸设置开放级，以便与区域资历框架或其他国家资历框架对接。

表1 典型国家(地区)资历框架等级

2.等级描述

资历框架等级描述指标是指学习者在获得特定层级资历时应取得何种类型与程度的成就。世界各国资格框架等级描述维度指标总体上都涵盖了资历所能承载的知识、技能、能力和价值观等要素(见表2)，但也带有鲜明的地区特点。综合分析国内典型资历的目标要求，如学历教育资历从知识与技能、过程与方法、能力素质、情感态度与价值观等维度设置培养目标，非学历教育资历从知识、技能、职业素养等维度设置职业资格的基本要求。综上所述，资历框架应从知识、技能、能力三个维度进行描述。知识是指通过学习、研究、实践或经历获得的，经过提升、总结与凝练的系统认识。技能是指在学习、研究、实践或经历中应用相应的知识、技术和方法完成任务和解决问题的能力。能力是指在应用知识和技能的过程中表现出来的综合素质。

表2 典型国家(地区)资历框架等级描述维度

为体现资历框架的系统性，方便国内各类资历在框架中精准定位，知识和技能维度应同时兼顾学历教育和职业资格技能等级标准对知识的要求；能力维度则在此基础上侧重描述在知识和技能应用过程中表现出来的综合素质。

(三)学习成果框架

按照上述设计思路，国家开放大学研制了国家资历框架性质的“学习成果框架”及其等级描述。如图1所示，根据各类型学习成果的复杂程度，学习成果框架划分6个等级，且体现了学习成果框架等级与普通教育、职业教育、继续教育和非正式学习成果之间的相互关系。如表3所示，资历框架等级采用知识、技能、能力三个维度进行描述[14]。

图1 学习成果框架

表3 学习成果框架等级描述(节选)

二、学习成果认证：实践运行的关键要素

学习成果认证是将学习者通过学习、研究、实践或经历，完成预期目标后形成的知识、技能、能力和价值观等，依据资历框架，由学分银行赋予其等级和学分的机制[7]。它是资历框架实践运行的关键要素，也是实现普通教育、继续教育、职业教育和培训之间的学分积累、互认和转换的基础要素。

(一)学习成果认证核心要素

学习成果认证的核心要素是等级和学分。等级是指国家资历框架等级。学分是用于度量资历大小(学习量)的基本单位。框架等级是开展学习成果认证、积累和转换的必要前提，而高质量的学分认证则是关键保障。如何为资历赋予学分成为了学习成果认证的关键问题。在国外，学分质量保证措施大致分为以下几种：严格把控学习过程，确保学习时间；成立联盟，严格控制成员的教学质量；建立实质等效的学分评审机制[15]。鉴于我国学习群体规模庞大、资历类型复杂多样、区域教育质量差异大等特性，大多数学者倾向于建立统一规范的认证标准体系，来衡量学习成果的“含金量”，以实现资历框架的落地运行。

(二)认证标准体系建设路径

国家开放大学经多年实践，形成了“框架+标准”的技术路径。框架是指国家资历框架。标准是指标准体系，它是由政府主导建立的开展学习成果认证、积累和转换的基准标准。标准体系由多个能力单元组成。简言之，“框架+标准”的内涵是“资历框架+能力单元”，即资历框架初步确定成果等级，能力单元则在资历框架下将标准延伸到具体行业领域，通过构建有序的单元模块，灵活、有序地开展学习成果的认证、积累与转换[11]。

1.能力单元基本概念

能力单元是具有连贯而明确能力描述的内容模块，是构建行业能力标准体系的“元标准”，它的颗粒度相当于一门课程，一个或多个能力单元可以组合成一个完整的学习成果[16]。与资历框架相对应，每个单元均含有级别属性，且使用通俗易懂的语言对其蕴含的知识、技能和能力的水平进行描述，以此形成“资历框架+能力单元”的认证标准体系。

能力单元的核心作用就是对学习成果进行认证。在目前的学习成果认证领域，更多着眼于对学习时间投入的衡量，其优点在于清晰、明确和便于操作，尤其在正规学习领域应用广泛。但是随着终身学习时代的来临，非正规和非正式学习领域无法用学习投入进行衡量。许多教育研究者开始将“学习产出”作为认证的重点，诞生了能力本位理论和成效为本理论。能力本位是指从职业需要出发，确定能力目标，按照岗位群的需要，层层分解，确定从事行业所应具备的能力。成效为本是指对学习的评价应以高质量的结果为导向，聚焦于学生完成清晰明确的学习任务后，可量化观测的最终产品[17]。

2.能力单元结构

基于能力本位教育理论，能力单元应以实际岗位能力需求为导向，以行业、企业为主导，以一项典型、完整的工作任务为最小单位进行研制与开发。开发路径为：由政府部门或教育管理部门主导，组建由行业、企业和学科专家组成的专家团队，梳理行业方向和岗位设置，形成行业结构表，对岗位职能进行提炼、梳理形成能力模块。基于成效为本理论，应将能力模块转换为包含聚焦于最终结果的学习目标和显著的可量化学习内容的能力单元。

所有的能力单元均采用统一的模板进行编写，主要包括：基本信息和核心要素。本文以国家开放大学和中国化工教育协会联合开放的分析检验行业能力单元为例(1)分析检验行业能力单元为2017年国家开放大学学分银行项目部分成果，未公开发布。(表4)，基本信息包括名称、范围、等级以及学分等，其核心内容是等级和学分。2级大致为高中水平或中职水平。对于学分的颗粒度，我国目前没有统一的规定，各地区(机构)学分设置自主性较强，国家开放大学通过分析各类学习成果的性质、特点和培养培训实际，综合考虑所需学习基础、所需学时、实习实训要求等因素，采用了1学分等于16～18学时，1学时等于45～60分钟的计量方法[18]。

表4 能力单元样例

能力单元的核心要素是学习结果和评价标准。学习结果聚焦于完成本单元预期目标所具备的知识、技能、能力的总和；应用简洁、综合的语言描述；体现学习者的自主性和主观能动性。对知识性的学习结果，一般使用“知道、了解、理解”等词语；对于技能性的学习结果使用“会使用、会操作”等词组；对于能力性的学习结果用“能分析、能综合、能设计、能评价”等词组，突出学习者对知识、技能应用的自主性、判断力和责任感。

评价标准应与学习结果相对应，是用来衡量学习者是否达到相应学习结果的要求，应用明确、清楚、客观的语言描述。知识要求可选用“说出、选出、描述、解释、说明、分类、概述、应用、使用、设计、证明”等行为动词；技能和能力要求可选用“模仿、模拟、例证、完成、表现、制定”等行为动词[19]。

3. 构建基于能力单元的行业能力标准

为保证能力单元开发质量，建立科学、规范、统一的行业能力标准，单元的研制应遵行以下原则：(1)整体性原则——应覆盖国内本行业整体状况和水平，具有前瞻性。(2)等级性原则——应按照资历框架的规定划分能力单元的等级。(3)规范性原则——能力单元的描述应参照统一的标准，前后术语保持一致，文字简洁明了。(4)实用性原则——应客观准确地反映工作实际对从业人员理论知识和技能的要求，力求具体化、可度量、便于实施。

基于以上原则，建立规范有序的行业能力标准，首先应调研人力资源市场，梳理行业人才成长路径，掌握行业人力资源需求和岗位职能设置，形成行业结构表。行业结构表是对本行业所有能力单元的整体规划与分门别类。行业结构表分为四个层级：行业—行业方向—职能—能力单元(见表4)。通过层级设置明晰行业整体架构，同时为用户提供了精确检索能力单元的便利。

其次是如何确定能力单元的颗粒度。能力单元的核心内容来源于真实的工作岗位，本质是完成一项工作任务所需要的知识点、技能点和能力点。基于以上步骤，便可逐步建立以能力单元为基础的行业能力标准体系。表5为分析检验行业标准体系，从行业到能力单元逐级细分，涵盖了整个行业从业人员的能力要求。

表5 分析检验行业能力标准(节选)

(三)认证标准体系应用路径

1.完善专业能力、职业能力等标准体系

基于资历框架的行业能力标准体系是由若干“元标准”组成的，以能力为导向的融合性、渗透性的标准体系。基于此标准，可以修改完善专业教学标准，组织开发学校教育专业标准，为各级各类职业教育与专业教育人才培养提供参照；修订职业技能等级标准和职业资格标准，规范劳动力市场(如图2)。通过建立统一的标准，促进教育与劳动力市场的深度融合。

图2 对应关系表

2.建立灵活开放的认证、积累和转换制度

认证是由权威机构将资历与能力单元进行比对，根据单元的信息为资历赋予等级、学分、行业等“标签”的过程。

当前，我国主要的转换方式是签署协议，即不同机构双方签署转换协议。这种方式的弊端首先是不同类型教育机构产出的学习成果在理念、目标和内容等方面存在着较大的差异，难以得到合理、有效的比对结果；另一种方式为单边协议，受益者数量有限，例如一个证书与不同的学历教育机构进行转换业务时，需要与多个院校的课程进行比对，工作量巨大且效率低下。若其中一种学习成果的内容发生变化，则需要将两类成果进行重新比对，签署新的转换协议。能力单元作为一种第三方的国家标准，能很好地解决上述弊端，具体分为两种路径：比对路径和融通路径。比对路径是指将学历课程和非学历证书分别与行业能力单元库进行比对，选择两者共有的单元，形成转换学分及规则。融通路径是指根据能力单元开发新的教学资源(课程)和证书资源，两者同根同源，转换规则自然形成。

3.建立学习成果名录

国家学习成果名录是一个由中央建立的资料库，记录着得到国家标准认证的、资历框架认可的资历和相应的教育机构或培训评价组织，以及评估机构的资料[20]。所有载列于学习成果名录的资历，均已经由指定评审机构(如国家学分银行)评审，并依据能力单元被赋予“黄金学分”。为方便开展认证工作，统一规范管理体制，学习成果名录应根据资历框架和认证标准进行统一编制。因此，名录中的学习成果应包含以下几个要素：资历名称、完整资料、颁证机构、资历级别、能力单元组成、学分值、能力单元课程列表和有效期等。

具体开发与应用路径为：将行业内认可度较高的资历与国家认证标准进行比对；相似度较高的资历可以被认证，并根据能力单元赋予一定的学分、等级等信息，形成学习成果名录；规范证书体系，吸收、合并相似度高的证书，取缔不合格证书；根据行业的发展，定期对资历进行更新迭代；实现学习成果库与国家学分银行工作平台互联互通，学习者在完成学习并通过考试后，该成果将自动存储至个人学习账户。

4.提供人才成长指引

认证标准体系能够清晰明确地反映出岗位晋升的道路。如图3所示，分析检验行业质量保障方向仪器设备管理岗位基于认证单元搭建的人才成长阶梯(节选)，横坐标表示该岗位不同级别工作人员应具备的能力水平，纵坐标表示资历框架等级(岗位级别)。当学习者有晋级3级岗位的需求时，可通过补充学历教育、自学或过往工作经历认证等方式，学习相应的能力单元，通过认证后即可得到晋升。

图3 仪器设备管理岗位成长阶梯(节选)

参照认证标准体系，用人单位可以为员工搭建公开透明的岗位晋升通道；教育机构可根据岗位能力的需求开发教学资源，设置切合市场需求的、针对性强的课程；学习者可根据认证单元进行针对性学习，提高学习效率，减少时间成本。

三、学分银行：业务开展的支撑载体

学分银行是借鉴与模拟银行的功能和特点，以学分为计量单位，按照统一的标准，对学习者的各类学习成果进行认证与核算，实现各级各类学习成果的存储、积累与转换的学习激励制度和教育管理制度[21]。而从其内涵与功能上看，学分银行也是一个实体，是国家资历框架和学习成果认证、积累与转换制度运行实施的重要载体。

学分银行对于国家资历框架系统和全民终身学习型社会建设有着重要的作用。第一，保障了学习的有效性，学习者所习得的任何知识、技能或能力都可以在学分银行得到认证，并存入个人学习账户，以“零存整取”的方式兑换相应的成果，提高了学习者的积极性。第二、打破部门、行业和地域间的壁垒，整合多种类别的学习成果，实现不同学习成果间的横向沟通和纵向贯通。第三、吸引各类教育机构加入体系，实现资源共享、学分互认，促进教育公平。第四、促进教学评价机制的改革，建立“能力为本、成效为本”的多元评价机制。

学分银行应从国家层面进行顶层设计和统筹安排，建设以信息平台为载体的，实现“认证、积累、转换”核心功能的业务模式。国家开放大学首先探索了学分银行业务模式，围绕核心功能，形成了标准建设、标准应用和服务体系等业务模块(见图4)。

图4 学分银行业务模式

(一)标准建设

认证标准体系是开展认证、积累、转换等业务的统一标尺和参照系。学分银行指导行业或标杆企业，依据学习成果框架，制订本行业(领域)的能力标准。标准制订团队主要包括行业、企业和学科专家。制订完成的行业标准经学分银行审定通过后，将其存入能力单元库，并在学分银行信息平台公开发布。

(二)标准应用

认证标准主要应用于学习成果认证和转换。学习成果认证是指学分银行依据能力单元对颁证机构的成果进行认证。通过认证的成果将被赋予等级和学分银行学分，并将其列入学习成果名录。

学习成果转换是指双方在学分银行的指导下，基于认证标准制定转换规则，并以此为基准，开展学分转换业务。具体路径为：院校或社会培训机构制定本单位的学习成果转换办法；双方协商制定转换规则；由学分银行信息平台发布转换办法和已签署的转换规则；各机构依据相关规则，为有转换需求的学生办理转换手续。

(三)建设服务体系

认证服务体系是学分银行面向社会提供学习成果存储、积累与转换服务的窗口。国家开放大学依托全国各级开放大学和行业学院，建立了覆盖全国各地及各行业的地域分中心和行业分中心。由分中心为学习者办理具体业务：

1.为服务体系机构成员，建立机构账户。

2.面向全社会，为各类学习者建立个人账户。

3.学习者可将已获得的学习成果存入个人学习账户。学分银行对个人登记的、符合条件的学习成果，依据学习成果名录进行真伪核验，核验为真的学习成果自动存储到学分银行账户中。个人存储多个成果可积累学分银行学分，并获得学时证明。

4.个人存储的学习成果如符合转换规则要求，可向学分银行提出转换申请。审核通过后，即可开具转换证明。转换接收方依据转换证明，为学习者办理转换业务。

四、结语

国家开放大学经过多年探索实践，研制了适用全国的学习成果框架和认证标准体系；建立了科学完善的学分银行运行模式；研发了融合大数据、区块链、人工智能等新技术的信息服务平台；基于标准体系，打造了学分银行“黄金学分”。通过“黄金学分”实现了在教育系统无壁垒限制，使各类教育机构能够学分互认；打通了学历教育与社会就业的融通衔接，使社会培训等成果能够转换为学分银行学分，并能在学历教育中抵扣学分。[22]基于国家开放大学的探索经验，为国家资历框架系统建设提出以下建议：

1.国家推动，顶层设计。按照国际经验，建设国家资历框架和学分银行的国家一般首先由国家层面现行立法并成立专门的机构来承担此项工作。建议成立国家资历框架建设委员会。由国务院牵头，教育部、发展改革委等部门和有关单位参加。主要负责组织制定资历框架的重大制度、宏观政策和相关标准，明确部门分工，加强统筹协调，保障经费、人员等支持。

2.聚集力量，加强研究。资历框架和学分银行是新兴事物，需要开展大量研究。目前，全国资历框架和学分银行研究力量整体薄弱且较为分散，未能形成研究合力，尚不能为改革实践提供智力支撑和方向引领。建议由国家教育行政部门牵头成立资历框架相关学会，凝聚研究力量，建设高端智库，对国家资历框架系统的战略发展、长远规划和重大决策进行研究。

3.政策引导，协同推进。国家资历框架系统建设涉及全国各个部门和各行各业，而各部门和行业间的体制、机制障碍使得各利益相关方很难形成合力。建议国家加强相关政策供给，出台配套激励制度，明确规定利益相关方的权利和义务。通过立法的形式，引导全体社会成员积极参与到国家资历框架系统建设中来，确保国家资历框架系统的科学建设和有效推广。

4.推广试点，逐步完善。资历框架和学分银行的建设试点大多集中于职业教育和开放教育系统内，受众不具备代表性。建议在有一定基础的地区、行业推广运行试点，如在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域重点开展中高本职业教育的纵向贯通，普通教育、学术教育与职业教育的横向融通试点；在先进制造业、现代信息技术、现代服务业等领域开展学习成果、岗位技能与职业资格的互认转换。推动试点取得有效经验和积极成效，进一步完善相关制度机制，在全国范围内推广。

5.应用技术，精准服务。充分利用大数据、人工智能、区块链和云计算等新技术，搭建高稳定性、高可靠性的学分银行服务平台，构建全过程学习经历记录体系，形成个人终身学习与成长轨迹，为学习者提供个性化、智能化的服务。如利用区块链技术，以智能合约的方式，管理转换规则，以实现“公开透明”“不可篡改”，提高成果转换的公信力；利用大数据分析和人工智能技术，分析成长路径，为学习者提供个性化的、精准的学习指引。