推进老年助餐服务持续健康发展

纪竞垚

作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所

老年助餐服务是关系老年人切身利益的民生实事，是失能、失智、高龄等老年人最迫切的基本生活需求。近年来，我国各大城市开始探索老年助餐服务体系。中共中央、国务院发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》指出，“街道社区负责引进助餐、助洁等方面为老服务机构”，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步强调，要“构建城乡老年助餐服务体系”，一方面“建立老年人助餐服务网络”，另一方面“支持高质量多元化供餐”。在今年的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委强调力争未来5年内，大城市老年助餐服务逐步覆盖80%以上的社区，老年助餐服务将从大城市开始推进，老年群体“一餐热饭”难题将得到解决。

一、大城市老年助餐服务体系建设初具成效

近年来，一些城市着力解决老年人吃饭问题，探索提供就近、便捷、价廉的助餐服务，在服务供给、配送体系、安全监管、补贴政策等方面取得一定成效，并积累了宝贵经验。

（一）服务主体多元化，形成了多领域共同参与的格局

从老年助餐服务的参与主体看，主要包括政府、市场、社会等多元主体，养老服务机构、社会餐饮、单位食堂等主体主要为老年人提供助餐服务。例如北京市养老助餐体系主要涵盖“四张餐桌”，即养老服务机构、社会餐饮企业、老年餐桌、机关企事业单位内部食堂。上海市依托社区综合为老服务中心等场所在每个街镇建设1—2个社区长者食堂，支持符合条件的超市、便利店等商贸企业参与老年助餐服务，要求在居民区的公办养老机构开放老年助餐服务场所。天津市由各区人民政府指导各街道（乡镇）中央厨房等机构以及居（村）委会开办老人家食堂。山东威海市突出公益属性，在城市探索出养老机构延伸型、社区养老设施型、独立建设型三类模式，在农村探索出村级自营型、集中配餐型、村级互助型三类模式，充分发挥各类主体能动性。

（二）服务对象层次化，形成了兜底为主兼顾普惠的服务体系

有学者指出，随着家庭规模小型化，家庭养老功能逐渐弱化，城市空巢家庭和农村留守老人规模逐渐提高，在经济和日常生活方面，老年人更需要得到关心和帮助。因此，作为基本养老服务清单的重要内容，老年助餐服务对象主要为基本养老服务对象，包括高龄、残疾、失能、失智、经济困难等老年群体，也包括困难群众中的托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体等。在满足特殊困难老年群体基本需求的基础上，也兼顾有助餐需求的广大老年人，并依据老年群体的不同条件，分级分类进行补贴。

（三）配送体系多样化，做实助餐服务“最后一公里”

一是建设“家门口”的老年助餐点。上海市依托老年活动室、老年人日间服务中心、纯农地区的村组示范睦邻点等设施建设老年助餐点。二是建立老年餐集中配送中心。北京市探索老年餐集中配送中心“1+X”服务模式，即由1个老年餐集中配送中心专业集中制餐，为若干个老年餐桌提供配送服务，老年人可以到老年餐桌（助餐点）就餐或由工作人员送餐上门。三是通过政府购买服务等方式进行送餐服务。与“饿了么”“美团”等互联网生活服务平台或其他市场化物流公司合作，利用其物流网络为老年人送餐。四是鼓励社会力量参与送餐服务。积极引入公益慈善组织和志愿者组织，为特殊困难老年人开展志愿送餐入户服务。

（四）安全监管规范化，全力确保老年人食品安全

一是出台政策加强老年助餐服务标准规范。制定老年助餐服务标准规范，出台工作指引，规范老年助餐机构的选址、建设标准、食品原料标准、外观标识标准、经营主体标准、服务保障标准等，大多由民政部门对老年餐机构实行统一备案，进行资质认定，建立公示制度。二是加强服务过程监管。对配送车等设施设备进行安全管理，采取信息化手段对老年人就餐情况进行实时记录，同时定期开展巡查等进行日常监管。

（五）政府支持精准化，形成各具特色的补贴政策

通过给予基本养老服务对象就餐补贴、养老助餐点建设和运营补贴等方式，对老年助餐服务进行资金支持。在服务对象就餐补贴方面，天津市为本市户籍80岁以上的老年人以及本市户籍60岁以上低保、低收入且照料等级为重度的老年人给予每餐3元（每天午餐1次，每周5天）的助餐补贴。助餐补贴不发放现金，通过助餐价格优惠的方式体现。在机构建设补贴方面，上海市对社区长者食堂进行分类补贴，800客及以上的，给予一次性建设补贴50万元；500—800客的，补贴30万元；150—500客的，补贴10万元，上述补贴各区财政按不低于1:1比例配套，对每个老年助餐点，市级财政给予1万元补贴。在机构运营补贴方面，天津市为老年人每发放1次助餐补贴，给予老人家食堂2元的运营补贴；上海市每年对社区长者食堂和供餐单位进行综合评估，对经评估运营绩效优秀的社区长者食堂和供餐单位，由各区给予“以奖代补”支持。

二、老年助餐服务发展面临“三不”难题

当前，大多数城市老年助餐服务尚处于起步阶段，各地区在推进过程中，理念思路和具体做法具有一定差异，存在一些共性问题，需要引起重视。

（一）助餐服务经营可持续性不足

老年助餐服务具有公益、普惠性质，目前基本由民政部门主导，依托养老服务机构或各类餐饮服务机构运营。由于老年群体支付能力有限，各地政府部门要求经营者从老年人的经济条件出发，制定的餐标要物美价廉，导致很多市场化机构进入意愿不强，但仅依靠政府财政支持无法做到长期可持续发展。调研发现，疫情期间，老年餐配送需求的增加对一些助餐点人力调配带来了挑战，机构因雇佣专门配送员而增加几元的配送费，使很多老年人不愿购买。

有研究认为，造成服务经营可持续性不足的主要原因在于，一是公益性质下的价格制约，二是人工成本居高不下，三是场地规模过小无法形成规模经济，四是市场预期较弱，部分市场化餐饮企业更倾向于进入高端酒店市场而非老年助餐市场。

（二）助餐服务部分政策适用性不强

一是相关资源整合度不高。养老服务跨行业跨领域特征使得助餐服务监管存在多主体和多部门现象，虽然政策提及要“建立养老服务综合监管制度，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制”，但在实际执行中仍存在多部门监管政策不一现象。例如，民政部门鼓励社区养老服务机构依托中央厨房等为老年人提供送餐服务，市场监管部门则依据外卖配送服务规范标准进行监管，使一些社区养老服务机构送餐服务难以“合规”。

二是市场价格形成机制有待研究。从供给侧看，考虑到老年助餐服务作为一项社会福利事业，需要政府财政进行补贴，因而一些地区对接受助餐服务老年人的户籍、年龄、健康状况等进行规定，从而将服务对象限制在一定范畴内，但市场化机构又往往由于服务对象过少，难以形成规模化运营，企业成本大幅增加，从而降低经营动力。从需求侧看，由于部分老年人享受到政府补贴后能以较低价格购买餐食，而大多数老年人则需要以市场价购买，从而削弱了这一部分老年人的购买欲望，进而陷入“政府包，包不起；市场买，买不起”的价格怪圈。

（三）助餐服务可及性不高

一是老年助餐服务无法惠及大多数有助餐需求的老年人。2019年国家统计局天津调查总队对天津市老年人进行抽样调查发现，老年人对助餐服务的需求较为强烈，有近5成老年人在需要时会选择助餐服务，这个比例在天津市内六区达到63%，但仅有5.9%的受访者接受过助餐服务。此外，由于很多助餐点需要老年人利用智能手机进行配送、结算，受制于老年群体的“数字鸿沟”，很多有助餐需求的老年人因无法使用智能手机定位、结算等功能而放弃该服务。

二是农村地区成为助餐服务普及“洼地”。大城市农村地区普及助餐服务难度较大。据调研了解，有些村集体依靠自身力量积极试点助餐工作，但由于用餐人员支付意愿不强、支付能力不足、经营管理不善、助餐点距离较远等原因，多停滞不前或“夭折”，目前对于大城市农村地区开展助餐服务尚没有比较成功和实现了可持续发展的案例。

三、推进老年助餐服务持续健康发展的建议

老年助餐服务在一定程度上解决了老年人“吃冷饭、剩饭、凑合饭”等问题，需着力解决助餐服务可持续发展问题，进一步完善政策安排，持续提高服务可及性，形成可复制、可推广的经验。

（一）多措并举推动助餐服务可持续发展

资金支持方面，按照“多主体支付”原则，协同开展助餐服务。依据地方实际，可按照“政府补一点、老人付一点、企业让一点、慈善捐一点”等方式，充分调动社会力量，引入有社会责任感的企业探索建立慈善资金。

政策保障方面，对承接老年助餐服务的企业、机构，在水、电、气等税收上给予一定的优惠，同时，协助解决场地、治安、卫生、办照等方面的具体问题。

市场运营方面，将政府适当补贴和市场化运行相结合，实行混业经营，鼓励企业增设市场化的新服务。例如将老年助餐与家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、文化娱乐等多种服务“打包”提供，探索多样化的服务模式，为老年人助餐之余提供更多服务选择。

服务监管方面，将服务质量作为老年助餐服务可持续运营的重要基础。委托第三方机构定期对菜品价格、设施及食品安全、服务管理等方面进行评估，同时将运营补贴与老年人就餐流量和就餐满意度相结合，确保服务质量。

（二）进一步完善老年助餐相关政策

一是进一步整合相关政策。一方面做好政策衔接。合理打通不同监管部门关于老年助餐服务的监管流程、监管措施，避免因多部门监管审批困难致使老年助餐、送餐服务不合规，影响老年人的政策获得感。另一方面形成政策合力。统筹家庭医生、上门探访、长期护理等养老服务相关政策，拓宽老年助餐服务业务范围，整合补贴资金，强化政策综合性。

二是通过政府采购、公益创投等方式引导壮大服务市场。一方面以政府采购、定向委托等方式培育引导服务市场。规范老年助餐服务设施和服务标准，形成市场基准价格，采取社会化运营模式让企业专心为老年人提供服务。另一方面以公益创投、社会创新等方式扩大服务市场主体。完善公益创投和资金扶持机制，以服务人员素质和服务质量为导向，初步筛选一批老年助餐服务组织作为试点单位，由财政保障公益创投资金和社会组织扶持资金，用于扶持试点单位和奖励优秀从业人员，从而带动更多市场和社会力量进入老年助餐领域。

（三）着力提高助餐服务可及性

一是加强老年助餐服务宣传推广。针对老年人及其子女，广泛开展老年助餐宣传，通过讲座等方式科普营养膳食知识，提高助餐配餐服务知晓率，提升老年人对相关服务的参与度。

■春江水暖｜陈宝林/摄

二是探索大城市农村助餐服务发展模式。选取若干个条件成熟的农村地区，制定相关政策措施，进行助餐服务试点。通过建立农村配餐中心或村集体内部助餐等方式，为农村老年人、开办助餐服务的村集体提供一定财政支持，对独居、空巢、高龄、失能、失智、失独、无子女或子女常年不在身边的老年人，给予差异化优待政策。对在农村地区开展助餐服务的机构进行税收减免。鼓励邻里互助，探索可复制、可推广、可持续的大城市农村老年助餐服务模式。