会计师事务所参与财政支出绩效评价流程设计研究

曹光远 张爽 曹敏

摘要：随着我国经济快速发展，政府财政支出也逐年增多，为更合理地分配和使用财政资金，发挥财政支出的最大效益，新预算法和预算绩效管理制度都对单位财政管理工作提出了新的要求。会计师事务所作为独立的第三方机构，具备充足的专业人才和更强的专业能力，通过政府购买公共服务参与财政支出绩效评价工作，不但能客观地评价财政支出项目的效率和效益，帮助政府更好地实现项目绩效目标，还能发挥自身独特优势，帮助其更好地进行预算绩效管理工作，进而改善我国整体预算管理环境。通过Y会计师事务所承接的B市航拍项目，论述会计师事务所参与财政支出绩效评价的流程设计，评价工作人员和评价方案，评价材料和评价内容，专家评价项目的绩效。

关键词：会计师事务所;财政支出绩效评价;评价流程

0 引言

财政支出绩效评价是对财政资金的使用情况进行的评价，对财政支出的使用效果、效率及社会效益的实现情况进行考核，同时也对政府职能的实现程度和提供的公共产品或服务的数量与质量进行评价与监督。“绩效”一词最早出现在企业管理领域，用于衡量企业经济活动的业务水平。政府也可以被看作特殊的企业，财政支出绩效评价要兼顾财政和绩效双重特点。通过预算控制和绩效评价，对政府工作和行为进行监督和指导，使预算资源和财政资金被合理地分配和运用在正确的项目中，使相关支出运作更加科学、高效，进而实现政府部门的目标[1]。因此，深化财政预算管理对财政支出加强绩效管理思想建设十分重要。全面实施绩效管理、贯彻绩效评价理念是我国建设现代财政制度的积极探索。

近些年来，财政支出绩效评价工作的重要性逐渐受到我国财政部和其他有关部门理解和重视，但由于我国具有社会主义市场经济体制特点，不能照搬西方发达国家相关经验，加之我国有关财政支出绩效评价工作的研究相对不足，相较于发达国家，财政支出绩效评价管理体系还不够完善，绩效评价工作还存在很多问题，如根据各财政支出项目的不同性质，如何科学选取评价指标、如何建立恰当的评价体系等[2]。为此，财政部在2012年的预算绩效管理工作规划中提出“引入第三方评价”的概念，后续又发布了《第三方机构参与政府购买绩效评价工作的指导意见》，这一方面为政府预算管理注入活力，作为外部制衡机制，能更真实地反映财政资金的使用情况和绩效的实现情况;另一方面开拓了第三方机构的业务范围，为第三方机构的发展助力，提高了社会经济整体水平[3]。会计师事务所作为第三方机构的主要组成部分，具有独立和专业的特点，能为财政支出绩效评价提出更为客观和权威的意见，增强绩效评价工作的可信度，对我国绩效评价工作和预算管理工作发挥着不可或缺的作用。因此，本文将会计师事务所参与财政支出绩效评价作为论题，分析会计师事务所参与财政支出绩效评价的具体流程。

1 B市航拍项目财政支出绩效评价简介

1999年，B市政府提出了“数字城市”的战略构想，确定了每年对B市进行航空摄影的工作计划，并发布相关文件，确定航空摄影工作由B市原信息化办公室（现为市经济信息化局）负责实施，建立“一次财政投入，全市各部门免费共享”的机制。

“2018年航拍项目”由B市经济信息化局委托其下属事业单位B市信息资源管理中心负责执行。自2001年起，B市信息资源管理中心代表市政府已连续18年开展航空摄影工作，至2018年，航空摄影成果共享服务的范围覆盖了B市95%以上行政事业单位，支撑了全市56个部门160多个业务系统的共享应用，成为B市城市规划管理、应急指挥、资源调查和环境监测等业务工作有序开展不可或缺的重要基础数据。

2018年航拍项目预算批复金额为1 643.89万元，包含4个子项目：航拍专项——航空摄影、航拍专项——彩色数字正射影像制作、航拍专项——航空摄影监理及后续处理、基础数据服务功能完善。

项目总体目标是完成B市平原地区和山区航空摄影工作，完成B市热点地区无人机摄影工作;然后以3种摄影影像为基础，分别制作相应分辨率的彩色数字正射影像图，并对敏感地区的影像进行保密处理;进一步优化和完善“B市政务地理空间信息资源共享服务平台”及相关系统，为全市各业务部门的GIS（Geographic Information System，地理信息系统）运行提供支撑。截至2019年5月，通过上述平台顺利完成该年度影像数据的上线发布，为B市各行政事业单位及国家有关部门提供基础地理空间数据服务和基础数据支撑服务。

2019年3月，B市财政局下达通知，要求各预算部门开始财政支出绩效评价工作，Y会计师事务所接受B市经信局的委托后，成立绩效评价工作组开始对航拍项目的评价工作，时间集中在2019年4—5月，内容主要包括开展部门自评、收集符合项目资料、展开实地调研、完善评价指标体系、编制专家手册和召开专家评价会等，并于2019年5月底完成评价报告、与部门沟通和上报市财政工作。

2 评价工作人员和评价方案

2019年3月14日，B市财政局下达文件，要求各预算部门开始财政支出绩效评价工作，并在文件中明确了相关管理办法和相关要求，各部门和单位收到通知后按照要求开始绩效评价工作，Y会计师事务所接受B市经济信息化局委托，对其信息资源管理中心的“2018年航拍项目”的执行情况及绩效情况进行评价。Y会计师事务所在承接项目后，开始准备相关评价工作，主要分为以下3步。

2.1 组建评价工作组

评价工作主要包含考评工作人员和评价专家组。考评工作人员主要指会计师事务所承接项目的主要负责人、参评人员和项目整体复核人员，其主要职责是联络项目单位和专家、项目资料收集、组织会议和流程推进及出具最终评价报告和复核等相关工作;评价专家组是指会计师事务所之外的具备相关业务能力和项目管理经验的专业人才，其接受会计师事务所委托，按照国家相关法律法规的规定和会计师事务所委托协议的要求，对项目单位提交的《项目绩效报告》和会计师事务所收集的相关材料进行认真审查，对项目的绩效情况进行独立、公正的评价。相关人员架构如图1所示。

根据财政部和会计师事务所的相关规定，结合本次航拍项目的特点，Y会计师事务所组建了评价工作组，主要包含以下人员：

1.评价工作组。设组长1名、评价工作人员4名、部门经理复核人1名、总体复核负责人1名。其中，2名评价工作人员分别为进入Y会计师事务所3个月的新员工和某财经院校实习生（未毕业），主要工作是协助注册会计师做好考评相关工作，负责入户与项目单位沟通项目的开展情况，收集项目绩效材料。

2.评价专家组。设组长1名、组员4名。其中2名为管理领域的专家、2名为业务领域的专家、1名为财务领域的专家。

评价工作人员评价专家均要严格遵守相关国家政策，遵守职业道德规范，了解并执行廉政守则和保密条款，参加考评专家要严格遵守《考评专家财政支出绩效考评专家工作规则》并签订保密协议。

2.2 形成评价工作方案

为了保证评价方案的可操作性，评价工作组赴单位与项目相关人员座谈，了解项目实施背景、立项依据、绩效目标、项目管理及完成绩效，确定评价工作重点和拟采用的评价方法，并对相关材料进行分析，结合B市财政局2019年度绩效评价工作要求合理安排评价工作进度，在此基础上形成最终评价方案：

1.评价对象。本次绩效评价的对象为B市信息资源管理中心“2018年航拍项目”的执行情况。通过绩效评价衡量和考核该项目的执行情况及绩效实现情况，评价总金额为1 644万元。

2.评价重点。分析项目绩效目标的制定情况，目标制订是否合理、科学;项目实施过程的管理情况，人员组建和管理制度建设和执行情况;项目产出指标实现情况和项目实施效果，是否完成本年度项目开展应获得的摄影成果和影像制作成果，是否提高了数据资源的丰富性、平台服务能力等，是否使全市地理空间数据库的服务能力得到提升，能够为其他部门提供共享服务，获得可持续影响。

3.评价方法。本次绩效评价工作按照B市市级绩效评价的相关要求及规定，采用目标评价法、专家意见法等评价方法，根据项目的实际情况综合运用，由事务所组织专家对项目单位“2018年航拍项目”的完成情况及绩效实现情况进行非现场考评。

评价进度见表1。

2.3 开展工作培训

为了保证自评工作的顺利完成，评价工作组结合项目具体情况，对B市经济信息化局业务人员和财务人员开展具有针对性的培训。

3 评价材料和评价内容

事务所在组建项目评价人员和形成项目方案后，开始收集项目的具体材料信息，以便开展评价工作，主要包括两个方面内容：

一是了解绩效目标设立及完成情况，将反映项目完成结果的相关材料与各项预期绩效目标进行比对，评价项目绩效的完成情况。

二是了解项目效益实现情况。在社会效益方面，主要体现在减少政府各部门在地理信息资源方面的重复建设，提高政府的运行效率，提高基础资源的统筹建设能力;可持续影响方面，通过项目的实施对B市城市规划管理、应急指挥、资源调查和环境监测等业务工作有序开展方面有深远影响。此外，评价工作组还充分了解了该项目实施方案、实施成本、目标完成质量等基本情况。具体程序分为以下两步。

3.1 收集项目绩效的相关材料

项目单位开展自评工作。根据绩效评价相关管理办法和指标体系框架，在评价工作组指导下开展自评工作，收集、整理绩效材料，撰写项目支出绩效报告。

事务所工作组收集项目资料。评价工作组按照既定时间安排，收集、审核评价资料;对收集的相关资料进行分类整理，重点审核项目绩效目标的完成情况及资金使用过程中存在的问题及不足，对项目绩效完成情况进行汇总。项目资料主要分为：项目决策资料、项目管理资料和项目绩效资料3个部分，见图2。

根据单位的项目实际情况，可以汇总形成本项目的资料清单，见表2。

3.2 确定项目评价内容和资金情况

3.2.1 项目评价内容

本次绩效评价工作按照B市市级绩效评价的相关要求及规定，采用专家意见法评价方法，根据项目实际情况综合运用，由评价机构组织专家对项目单位“2018年航拍项目”的完成情况及绩效实现情况进行非现场考评。

本次绩效评价内容主要是分析项目绩效目标的制订情况，如项目绩效目标是否明确、目标制订是否合理，以及目标的量化程度是否能够被客观衡量和评价;项目产出指标实现情况，即项目各项产出指标是否实现，包括产出数量是否完成、产出质量知否达标、产出进度是否及时、产出成本是否符合预算;项目实施效果，如该项目的实施是否实现了预期的绩效指标，包括经济效益是否完成、社会效益和环境效益是否实现、是否具有可持续影响指标，服务对象是否满意等。

3.2.2 项目的资金情况

根据项目具体内容，可以了解项目的资金分配情况，按照财政批复的项目经费，本项目计划投入资金1 644万元，包含4个子项目，各子项目的内容和经费如下：

（1）2018年航空摄影。计划投入经费693万元，主要完成B市平原地区航空摄影和山区航空摄影工作。

（2）2018年彩色数字正射影像制作。计划投入经费509万元，主要完成B市全市域彩色数字正射影像图制作。

（3）2018年航空摄影监理及后续处理。计划投入经费98万元，主要航空摄影、影像图制作、热点地区无人机摄影3项任务的监理工作。

（4）2018年基础数据服务功能完善。计划投入经费340万元，主要任务是“B市政务地理空间信息资源共享服务平台”及相关系统的运维保障与功能完善工作，并为委办局业务应用提供技术支持和保障。

3.2.3 项目预算执行情况

2018年航拍项目申请预算及到位资金1 644万元，实际支出1 600万元，造成与预算差额的主要原因是招标结余，余款44万元。

3.3 构建完善评价指标体系

评价工作组根据前期指标研讨、入户评价情况，选取评价指标，确定指标权重，明确评价标准，建立绩效评价指标体系。在构建评价指标体系的过程中，评价工作组在听取单位意见的基础上，结合国家和B市相关部门的要求，最终确定指标体系框架，作为资料收集、专家评价的基础，指标具体内容将根据评价工作的深入逐步细化和完善。

Y会计师事务所确定指标的方法为：根据B市航拍项目的具体内容和相关情况，经考评工作组组长和小组成员确定该项目的绩效指标主要包括数量指标、质量指标、进度指标、成本指标、效益指标和服务对象满意度指标6项指标，具体指标见表3。

4 专家评价项目的绩效

4.1 编制专家手册资料

根据具体评价要求和评价项目情况，评价工作组对单位报送的绩效报告和相关绩效材料进行编号、整理，准备专家评价会议所需材料，编制专家资料手册，为专家评价会做好充分准备。

4.2 开展专家评价会议

在前期评价工作完成的基础上，评价工作组组织召开专家评价会，由专家对项目支出绩效进行评价和打分，并出具评价意见。评价专家会流程见图3。

4.3 形成评价报告

评价工作组汇总专家评分及专家意见，根据评分确定绩效级别，并对专家意见进行分析汇总，撰写绩效评价报告初稿;与单位进行沟通，完善绩效评价报告，将专家手册和相关材料归档，出具正式评价报告，上报市财政局[4]。

5 结语

本文主要通过Y会计师事务所承接B市航拍项目的案例，研究了会计师事务所参与财政支出绩效评价的全过程，为会计师事务所更好地参与财政支出绩效评价工作提供参考，并提出以下建议：

（1）政府机关和预算部门。作为上级拨款单位，政府机关和财政预算部门担负着合理配置财政资金的责任，首先应充分考虑社会公共需求和现实条件，综合各种情况分配财政资金;其次，制度能够约束相关人员的行为，法律可以指导和规范工作开展情况，故政府机关和预算部门应积极建立健全有关会计师事务所参与财政支出绩效评价的法律和制度，从顶层设计层面对相关工作进行引导和规范;最后政府部门应积极探索在高校开展绩效评价学科建设，为绩效评价工作培养专业人才[5]。

（2）项目实施单位。作为财政资金的实施主体，项目实施单位负责资金使用的合规性和效益性，项目主管单位负责监督和考核，因此，项目主管和项目实施单位应重视财政资金支出的管理，提高对财政支出绩效的风险意识，并在实施过程中对相关资料进行留痕，不但便于后续评价工作的开展，更能为以后类似项目的开展提供参考，保证资金支出的合规合法，使财政资金发挥其应有的效益，真正提高政府服务公众的能力。

（3）社会公众和服务对象。

财政支出主要用来提供公共产品和服务，社会公众是直接受益方，由于某些项目的特殊性，服务对象为有关机构和单位，最终还是造福公众，提高社会整体的幸福指数[6]。因此，对于社会公众和服务对象来说，应树立绩效评价意识，积极反馈财政支出效益的实现情况和问题，主动表达自身意愿和要求，进而形成良性循环，切实改进财政支出绩效水平。

参考文献

[1]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[2]韦江.关键绩效指标KPI建立四步曲[J].船舶标准化与质量，2015（3）：59-61.

[3]李金珊，王倩倩.财政支出绩效评价体系刍议：3E维度的引入与改进[J].财政研究，2018（3）：14-23.

[4]赵琰，王建东，陈志鹏，等.PPP项目绩效评价指标体系及综合评级模型研究[J].会计之友，2018（1）：110-115.

[5]纪伟.辽宁预算绩效管理改革实践与对策建议[J].地方财政研究，2018（6）：15-20.

[6]王莹，沈建新.农业科技财政专项资金绩效评价的指标体系研究[J].江苏农业科学，2014（2）：420-422.

收稿日期：2021-09-23

作者简介：

曹光远，男，1978年生，博士研究生在读，副研究员，主要研究方向：税务、公司财务、企业管理。

张爽，女，1998年生，硕士研究生在读，主要研究方向：财务管理理论与实务。

曹敏，男，1980年生，硕士研究生，高级会计师，主要研究方向：内部审计。