环境民事公益诉讼举证责任分配问题研究

陈爽

摘 要|为了对破坏生态环境的恶劣行为进行相应的惩处，并且使维护环境安全这一理念深入人心，我国在环境民事公益诉讼的完善上进行了很多行之有效的探索，但其发展还处于在摸索中前进的状态。为完善环境民事公益诉讼的制度构建，需尽快厘清举证责任的分配规则，并且从现行的法律规定中考虑如何进一步弥补我国环境民事公益诉讼举证责任分配制度存在的不足。

关键词|环境民事公益诉讼;举证责任;倒置

一、环境民事公益诉讼举证责任概述

（一）举证责任的内涵

长期以来，证明责任都是民事诉讼理论和实践的重大课题，被誉为“民事诉讼的脊梁”。a 普通民事诉讼中往往是“谁主张，谁举证”，这句话可以看做对《民事诉讼法》第 64 条 a 主要意思的概括。这说明如果当事人希望通过民事诉讼达到自己期望的结果，必须按照法律规定提供相关具有证明力的证据来证明事实，如果无法完成举证责任，当事人的诉讼请求也很可能因没有事实真相的支撑无法实现。举证责任在诉讼过程中有着不可替代的决定性作用，它是胜诉的关键因素之一，在自己承受的举证责任范围内完整地完成举证行为的一方会大大增加胜算，所以举证责任实际上是一种负担，需要承担的举证责任愈多， 赢得诉讼就需要付出更多的精力来搜集证据。“当事人承担提供证据的责任依赖于法律规定的客观举证后果，并且客观的举证后果是当事人承担提供证据责任的前提条件。”b 所以无法完成举证责任则会使败诉的风险加大，需要承担败诉这一不利后果的危险。承担败诉风险的原因在于法官需要通过证据证明的事实作出最终判决，如果其中某个法律要件事实的真相无法判断，那么就需要通过法律确定的举证责任分配方法将举证责任分配给某一方当事人。

（二）环境民事公益诉讼的内涵

公益诉讼中涉及的损害一般牵扯的主体范围广、造成的影响大或是影响周期长。《民事诉讼法》第 55 条 c 对公益诉讼的范围和起诉主体进行了明确的说明和列举。

环境民事公益诉讼是一种特殊的民事诉讼，它与普通民事诉讼的关系类似于两个相交的圆，既有相交的部分，也有各自不同的部分，环境民事公益诉讼体现了一些普通民事诉讼的特点，也具有特色。环境民事公益诉讼依然受限于民事诉讼基本的规则和制度，而其独特性也反映了这一制度的设计目的。这类诉讼显然并不是为了处理私益纠纷。在日常生活中，并不是任何人都愿意站出来去保护公共利益且具备保护公共利益的能力的，如果要使公益诉讼达到震慑不法行为和维护公共利益的目的，还需要特定的主体挺身而出。

二、环境民事公益诉讼举证责任分配现状

（一）特殊民事诉讼举证责任分配规则

民事案件也随着社会发展开始变得愈发复杂，出现一些特殊的民事法律关系时，由于受到知识水平、技术水平或经济水平的限制，处于弱势地位的群体很有可能在取证和举证方面都受到较多的阻碍，如果在处理这种案件的时候依然坚持适用“谁主张，谁举证”，对弱势群体来说，他们所要背负的负担远远超出了可承受的限度，这对社会公平和安定是一个打击，很可能造成弱势群体一再受到侵害的局面。为了使法律所维护的公平正义得到更好的体现，在举证责任的分配上就需要倾向于弱势群体，即实行举证责任倒置，这是为了更好地保障民事主体之间的法律地位平等的措施。倒置并不意味着将所有举证责任全部施加在对方身上，而是为了实质公正，将一部分举证责任分配给加害行为实施者。在不同的法律关系中，倒置的法律要件也不尽相同。环境侵权的特殊性在举证责任的分配上体现地十分明显，这也足以看出为保护环境利益所下的决心和所做的努力。

（二）环境侵权诉讼举证责任的倒置

环境污染侵权属于一类较为特殊的侵权，采取无过错责任，过错要件的证明可以无需考虑，本该由受害人承担证明自身受到的损害与污染排放者的行为有因果关系，倒置后则应当由污染排放者证明受害人受到的侵害与自身的污染排放无关。我国法律将环境侵权诉讼的举证责任设立为因果关系的倒置无疑有背后深刻的含义，“不仅减轻了环境受害人的举证负担，还平衡了当事人之间的利益关系，体现了导向性和社会性的诉讼价值。”立法将因果关系的举证责任倒置的重要原因就是在环境侵权诉讼中往往牵 涉的因素较多，导致复杂程度增大，其中的证据搜寻和要件证明都较普通民事 诉讼更为困难，尤其是在证明因果关系上。第一，环境侵权行为与受害者受到 损害之间具有间接性。环境污染一般不会直接作用于人体，我们会间接地吸收 环境污染的产物，比如使用被污染的水资源、呼吸充满废气的空气或是食用由 被污染的土壤种植出来的蔬菜等等，这些日常生活中必要的行为往往已经使我 们悄无声息地受到环境污染的影响，这些影响并不能够像打架斗殴、借款打欠 条或是抢劫偷盗一样留下可寻的痕迹，由于环境污染的影响是通过不同介质间 接侵害人类的人身健康的，所以因果关系的证明是一大难题。第二，环境污染 对人体造成伤害的症状往往要在一段时间后才能显现出来。如前所说，环境污 染是通过一些介质作用于我们的，所以症状的显现很可能在潜伏很长一段时间 后才会被发现，但是在经过了那么长时间之后，其中还有很多其他原因的作用力， 在多种因素的介入下，因果关系的证明自然更加困难。第三，环境侵权案件中 涉及的证据具有很强的专业性。环境侵权行为一般是由工厂的生产行为导致的， 生产过程中运用的技术和材料往往属于机密，普通人对于诉讼中涉及到技术性 问题的证据根本无法取得，且证明过程必须有具有专业知识的人员和精细的仪 器配合，这对普通人来说足以使人望而却步。对环境造成重大损害的当事人往 往是一些大型企业，受害人本就处于弱势地位，在这样复杂的案件中将举证责 任完全加诸于受害人身上有违实质公平就目前的法律法规上的规制而言，我国已经形成了大致的方向和总体的规则，但是这些规则是否可以直接适用于环境民事公益诉讼还有待考量。

（三）举证责任倒置的适用困境

1.法理上的过度倾斜

实行倒置的规则往往是基于对各种因素的考量，环境侵权诉讼无疑是举证责任倒置的典型。由于我们生活在各种隐性风险藏匿的环境中，很多由环境污染引起的损害日久累积而成，如果依然按照传统举证责任的分配，实体法规定对于权利的保护将会流于形式，徒有法律的壳子，却没有切实的保护，更是无法使损害结果得到应有的赔偿。此时举证责任倒置的出现仿佛是解决这一难题 的最佳办法，将因果关系的证明抛给了被告方，表现出了对于原告方彻底保护 的理念。但是这一规则的制定将举证责任预先分配给双方，关注了抽象性的利益， 却容易造成具体案件中的失衡。我们在考虑到相对弱者的利益时，也应当关注 到作为加害方的合法权益。环境污染往往并非一个企业造成，如果一个企业被 告上法庭，无法证明自己与原告受到的损害无关，那么很可能要为整个事件买单， 这就使被告承担与自己行为不相符的责任。在因果关系的处置上，全部分配给 哪一方似乎都不够合适，想要更好地处理环境侵权案件还需要制定更加科学的 规范。

2.实践上的可有可无

在许多环境民事案件的处理上，严格适用举证责任倒置的裁判并不多，原因可能有裁判者对这一规则的不认同或是基于案件的具体考量，所以在实践中对于这一规则的落实并不严格。法律的生命在于实施，虽然举证责任倒置的理论设计是为了保护受害人，但是实践中如果普遍被忽视或是被弱化，那么这一条文也就形同虚设。

三、环境民事公益诉讼举证责任分配规则

（一）学界理论观点分析

有些学者认为环境民事公益诉讼采取举证责任倒置的方法是不恰当的，因为适用举证责任倒置的基础在环境民事公益诉讼中已然不复存在，当事人诉讼地位的不平衡已经通过限制环境民事公益诉讼的提起者的身份而得到改变a。这个观点主要考量的是如何更好地维护民事诉讼中双方当事人之间的平等性，将因果关系的举证责任倒置本意是为了保护在普通环境侵权诉讼中处于弱势、举证不力的原告方，但是提起公益诉讼的主体并非原本的弱势群体，而是一些机关和环保组织，甚至是检察院，原告方的地位上升，为了诉讼程序和结果的公正，不应当再将因果关系的举证责任加诸于被告方，这一考量也是目前大多数学者的观点。少数学者则支持使用举证责任倒置规则，比如学者刘海洋表示“在环境污染案件中被告方——客观上掌握着关键民事证据——就其污染行为与损害结果之间并不存在因果关系承担举证责任，这一规则的设置符合公益诉讼中主客观的统一。”a 这一观点更多的考虑到对公共利益的维护，希望更好地维护社会公益，缓解原告方的举证压力，对诉讼的效率也会有一定的推动作用，原告不用费尽心力搜寻证明因果关系的证据，被告为了自证清白，也会积极举证。我个人更加倾向于支持第一种观点。因果关系举证责任倒置规则的制定是为了平衡受害一方与侵害环境一方在诉讼中的地位，考虑到普通人作为受害一方本身处于的弱势地位，以及环境侵权的特殊性都会导致原告举证有一定难度， 举证责任倒置的目的是更好地贯彻实质公平，偏向于保护受害人权益。而在环境民事公益诉讼中，民事诉讼的两方主体就像处于天平的两端，谁的筹码更多， 天平就向哪方倾斜，自然更加容易获得本场诉讼的胜利。在普通的环境侵权诉讼中，双方当事人本来就处于一种各方面都不平衡的状态，此时天平更加倾向于侵害环境安全的一方，受害方的维权道路较为艰难，为了使诉讼不在初始阶段就处于明显不平衡的状态，立法才规定因果关系证明的举证责任倒置，这时侵害环境一方的举证责任加重，相当于为受害一方增加了筹码，可以缓解原本不平衡的状态。和普通民众比起来，有关组织和机关在取证能力、诉讼能力等方面都更胜一筹，能够和侵害环境一方相抗衡，相当于从根源上解决了天平两端不平衡的问题，此时如果还实行因果关系举证责任倒置的分配规则，可能又会导致天平倾向于受害方，有违背民事诉讼的平等原则的嫌疑。环境侵权诉讼本就有其特殊性和复杂性，而与公益诉讼相关的规则和制度又不够完善，环境民事公益诉讼兼具二者的特性，与之相关的规则制定更需要多方考量，所以在环境民事公益诉讼中是否延续普通环境侵权的举证责任倒置规则还需要更加深入地探讨和分析。

（二）环境民事公益诉讼起诉主体分析

1.公权力机关

环境民事公益诉讼起诉主体中的公权力机关包括法律规定的机关和人民检察院。提到有关机关我们自然会想到环境保护行政机关，而人民检察院可以看作是候补力量。此处的相关机关并未被明确，但是在环境民事公益诉讼中承担更多责任的理所应当是环保行政机关。所以下面将重点讨论环保行政机关和检察机关。

环境保护行政机关拥有法定的多项职能，其主要职能是负责环境的日常监督和管理，监管一系列破坏环境、违反环境法律法规的行为，也负责制定环境质量、污染物排放的相关尺度和标准。与普通公民相比，环保行政机关具有天然的强势地位，这种强势地位足够和环境违法者相抗衡甚至可以压制环境违法者。作为一个行政部门，环保行政机关可以运用自己手中所拥有的行政权力采取一定的强制措施来维护环境公共利益。环境保护行政机关被列为环境公益诉讼适格原告有其正当性和便利性，首先环保行政机关可以较为容易地获取相关证据，这实际上得益于环保行政机关本身拥有的监管权。对于环境受到侵害的情况，环保行政机关可以在日常对工厂和企业的监管过程中获悉，而针对侵害环境安全的行为和损害结果，环保行政机关也可以对相关企业进行调查。其次， 环保行政机关在环境保护问题的处理上显然更加专业，环境污染问题中涉及到很多专业问题是普通人所不能解决的，由环保行政部门的专业技术力量进行调查和分析，在质量和效率上都远胜于普通人。最后，诉讼成本也是一个任何诉讼主体不得不进行考虑的问题，环保行政机关背后有政府的财政撑腰，而普通人则需要耗费大量人力物力和时间来参与一场诉讼，这会使很多人望而却步。

检察机关的优势也同样非常清晰。检察机关在案件处理方面的专业技术能力、经验和技巧都是其他行政机关无法媲美的。将检察机关设定为环境民事公益诉讼的适格原告，一方面的原因是能够使用检察机关在取证能力和诉讼能力上的专业技术力量，另一方面也可对污染环境的企业起到一定的威慑作用，可以看出我国对公益诉讼的重视程度。2020 年，全国检察机关共立案公益诉讼案件 151260 件，同比增长了 19.18%。a 由此可见检察机关对于公益诉讼的关注正逐渐加大。

2.环保组织

在环境公益诉讼中，环保组织作为适格原告似乎比国家机关更为合适。环保组织是专门为了推动环境保护事业而设立的具有公益性质的民间组织，经过了四十多年的发展，环保组织的在环境问题上的专业性有所增强，也有一定的社会影响力，规模也在不断发展壮大，技术团队更加专业，囊括了各方面的专业人才。而且我国对于可以提起环境公益诉讼的环保组织限制是比较严格的， 将规模较小或未经合法登记的环保团体排除在外，这样的规定进一步保障了提起诉讼的环保组织是有一定实力的。提起公益诉讼的主体被这些限制提前进行了一次筛选，能够确保提起诉讼的环保团体具有一定的诉讼能力和相关经验。

在环境民事公益诉讼中，原被告之间的地位和能力可以说较为平衡，甚至有可能出现原告方压制被告方的情况，这时继续将举证责任倒置可能会增添被告方的负担，诉讼主体之间的平等性对举证责任分配规则的影响不可忽视。

四、域外环境民事公益诉讼的举证责任分配

世界上许多经济发达国家的立法水平也相应较高，许多国家和地区都开始注重在环境公益诉讼上的探索，以往的普通民事诉讼的举证责任分配的规则被反思和重构。在一些发达国家和地区，环境公益诉讼制度的发展获得了不可忽视的成功，在生态的保护和环境损害的预防方面为我国做出了优秀的示范。

（一）德国

环境公益诉讼在德国一般被叫作环境团体诉讼，环境团体诉讼的提起主要依靠于公益性质的维护环境的社会团体。与我国较为相似的是，德国也对提起环境团体诉讼的主体进行了一定的限制，提起环境团体诉讼必须要满足获得政府的资格确认的前置条件。

在分配环境污染案件中的举证责任问题上，德国学者摒弃了法律要件分类说这一通说，衡量了利益的平衡和实质公平的维护，在举证责任分配的领域内出现了很多新的理论，比如危险领域说和盖然性说。危险领域说认为，应当由加害方承担证明损害发生的要件不存在的举证责任，受害方不负有举证责任，为了理解这一学说首先需要认识危险领域这个词的含义，它是指“加害方能够依据法律上或者事实上的方法进行实际控制的生活领域。”a 这样我们就更加容易理解为何将所有举证责任加诸于加害方。而盖然性说则通过盖然性的高低来分配举证责任，哪一方主张的事实盖然性较低，哪一方就需要承担举证责任。以上两种学说实际上都为平衡诉讼双方当事人的地位、维护实质正义做出了努力。

（二）美国

美国在举证责任的分配上持有比较灵活的态度，没有制定统一的标准。1970 年出台的《清洁空气法》，是美国第一次对环境公益诉讼制度的尝试，该法使公民拥有了对政府或企业违反本法的行为提起诉讼的权利，规定了公民诉讼。此后，陆续又有许多部联邦环境法出台对公民诉讼制度进行进一步的完善。“美国证据法学家威格莫尔强调，不仅实际上没有共通的举证责任分配标准， 而且也不应当有一个共通的标准。因为在各种不同的诉争事实中，将风险公平地分配给各个当事人主要是一种经验上的事项，因此不应当有一个共通的标准。”b 与我们国家的法律体系相比，美国对于诉讼形式的关注度似乎并不高，他们更注重通过对案件相关情况的深入分析，基于便利性将举证责任分配下去， 比如某一方当事人对案件涉及的领域更为熟悉，就将举证责任分配给这一方。

美国的做法看起来似乎更接近实质公平，针对每个案件的不同进行有差别的对待，必然可以弥补成文法具有局限性的缺陷，但是这样无疑会加大法官的工作量，亦要求法官的专业性更强，否则对案件的处理往往也很有可能冲击实质公平，对于诉讼当事人来说，自己应当承担怎么的举证责任、收集怎样的证据没有一定的心理预期，很可能会耽误最佳收集证据的时间点导致证据的缺失。不过美国的司法也没有忽视环境侵权诉讼所具备的特殊性，所以在判例和立法中，也偏向于要求被告在因果关系的证明上负有主要的举证责任，原告只负有在因果关系上提供初步证据的举证责任。

德国与美国分属大陆法系国家与英美法系国家，他们的制度设计和理论学说都有很多值得借鉴和学习的地方，不得不承认，我国在努力发展经济的时期对于环境公益诉讼的付出的精力不够，相关制度设计不够完善，追赶法治发达国家的过程还需要很长一段时间。

五、环境民事公益诉讼举证责任分配的完善

（一）遵循公平原则

原则可以确立整个制度的走向，也可以在案件适用具体制度出现问题时指导具体的处理方法，原则可以确定一个制度的基调。在不断改善环境民事公益诉讼举证责任分配的过程中，首先应当遵循公平原则。

当我们寻求法律的保护时，最重要的目的之一就是得到公平的裁判结果， 如果立法和司法枉顾公平这一原则，那么社会的稳定将会遭到打击与破坏。在民事诉讼进行的过程中，必须将保障双方当事人的公平落到实处。在环境民事公益诉讼中，举证责任的分配如果不能得到妥善的安排，很容易影响案件最终能否得到公平的裁判。在双方当事人的差距巨大的时候，继续使用谁主张谁举证这一规则就无法维护实质公平。环境民事公益诉讼根据目前的法律规定，适格原告也比较特殊。目前许多规定都能看出我国在立法上偏向于对环境公共利益的维护，但公平原则作为一个底线是不能违背的，无论之后创设怎样的相关规定，都应当以公平原则为准绳，努力保证形式与实质上的双重公平。

（二）保证诉讼效率

环境民事公益诉讼案件牵扯的不光是个人的利益，也波及了国家和社会的利益，被污染的环境不仅会让我们的生存环境变得糟糕，也会对公民的人身健 康造成影响，辐射的范围较广。所以应当保证诉讼的效率，尽早使案件落下帷幕， 这样可以尽可能避免环境污染的进一步扩散，也是对公民的健康负责任的举措。当然，保证诉讼效率的同时必须坚持维护诉讼的公平正义。在环境民事公益诉 讼中，将举证责任分配得合理有利于加快诉讼进程，节省诉讼资源和成本。此 时可以借鉴德国学者创设的危险领域说，减轻原告方负担的举证责任。由于被 告方往往拥有绝大部分的证据，其证明免责事由或是因果关系都较为便利，将 大部分举证责任加诸于被告方，能够节约原告耗费在证据寻找上的时间和金钱， 避免不必要的诉讼成本的花费，也能够避免受到侵害的社会公众苦苦等待“迟 来的正义”。

（三）限制举证责任倒置的适用

在普通的环境侵权诉讼中实行举证责任倒置的分配规则是为了调解双方当事人之间由于各种原因产生的实力悬殊，因为在环境侵权行为的认定和因果关系的证明必然需要运用专业性技术手段，这对于普通的社会公众来说是有困难的。所以普通环境侵权诉讼中将很大一部分证明责任分配到被告方以分担原告方的负担。但是环境民事公益诉讼和普通的环境侵权诉讼相去甚远，所以完全延续举证责任倒置的做法并不恰当。如果普通公民可以作为公益诉讼的提起主体，那么在诉讼过程中还可以使用举证责任倒置的分配规则，如果起诉主体是环境保护行政机关和检察机关，鉴于他们较强的取证能力和专业能力，继续沿用举证责任的倒置可能会将被告方置于不平等的弱势地位，有违举证责任倒置设置的初衷。所以对于举证责任倒置的适用还需要进行分类讨论，不能一刀切。我国作为成文法国家，像美国那样在每个个案中分配举证责任是不现实的，但是分类讨论举证责任的分配问题还是立法上可以实现的。

（四）完善证明标准

目前民事诉讼程序的证明标准为高度盖然性，但是在环境民事公益诉讼中， 设置层次化的证明标准更有利于公共利益的保障。

公益诉讼较为复杂，往往牵涉到很多主体，在举证责任分配上进行制度设计的同时也应当关注证明标准的设置。要求每个受害主体的举证都达到高度盖然性的证明标准是不现实的。所以在证明标准方面，也可进行分类讨论。在存在侵害环境安全行为的证明上，原告方的证明标准应当适当地降低。但是在损害事实的证明上，需要达到高度盖然性的标准，如果在损害事实方面也适用较低的证明标准，可能会造成滥诉的情形，也不利于维持原被告双方的平衡。

六、结语

由于我国开始转向高质量发展的阶段，环境保护问题也愈来愈得到重视， 环境公益诉讼也随之变得重要。目前我国许多配套的制度还未跟上，许多根本性问题还没有在法律中的明文规定。举证责任在民事诉讼中是一个举足轻重、值得探讨的理论领域，因此明确环境民事公益诉讼中如何分配举证责任是很有必要的。由于缺乏统一制度的指导，在实践中往往会出现法官对举证责任的分配不尽相同的情况，这也会对案件的裁判结果造成连续性的影响， 往往会出现“同案不同判”的情形，对司法公信力的伤害是不可挽回的。我国是一个成文法国家，这也显示出我国在处理案件时最重要的依据就是法律， 有法必依的前提是有法可依，所以在立法上对环境民事公益诉讼的举证责任分配应当有所关注。本文结合普通环境侵权诉讼和环境民事公益诉讼进行讨论，最终针对如何完善环境民事公益诉讼举证责任分配的相关问题表达自己的主张。虽然我国目前的公益诉讼理论体系与法律体系还不够完善，但是我国的实务界和理论界一直都在进行有益的尝试和推进，今后一定会建立一套更为成熟的公益诉讼体系。

Study on the Distribution of the Burden of Proof in Environmental Civil Public Interest Litigation

Chen Shuang

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： In order to punish the bad behavior of damaging ecological environment and to make the concept of maintaining environmental safety deeply rooted in peoples hearts， China has made a lot of effective exploration on the improvement of environmental civil public interest litigation， but its development is still in the state of groping. In order to improve the system of environmental civil public interest litigation， it is necessary to clarify the rules of allocation of the burden of proof as soon as possible and consider how to make up for the deficiencies of the system of allocation of the burden of proof in environmental civil public interest litigation in China from the existing legal provisions.

Key words： Environmental civil public interest litigation; Burden of proof; Reversal