高校预算管理绩效评价机制研究

摘要：

随着全过程预算管理的不断推进，高校不断探索对预算管理绩效评价机制的研究，以此提高资源配置和资金使用效率，缓解资金短缺与学校发展需求的矛盾。但在预算绩效管理进一步实施过程中，仍然在指标选择、评价体系、结果应用等方面存在一定问题。通过对高校预算绩效现状进行分析，并从指标选择、评价体系设置、绩效监督机制、评估结果应用等方面提出相应的完善建议，构建更为系统科学、符合预期目标的预算管理绩效评价机制。

关键词：预算管理;绩效评价;高等教育

0 引言

从《中华人民共和国预算法》制定，到明确提出全过程预算管理体系的概念，我国预算绩效的规范依据已经基本完备，而高校也需要按照当前我国积极推进预算管理体系变革的政策，构建完备的预算管理制度。自2015年起各级财政开始编制三年滚动预算，2019年开始正式实行新《政府会计制度》，都对高校研究如何持续提升资本利用效益和产出效果提出进一步要求。通过近几年国家出台与落实政策法规，高校目前已经全面形成“用钱必问效，无效必问责”的管理意识，而在国家预算绩效评价制度与项目制定、执行、评估的全过程中仍未发挥预期作用。如何通过确立科学、合理、易操作的绩效评价体系，进一步发挥全过程预算绩效机制在项目资金使用过程中的效用，仍需要进一步探讨。

1 高校预算绩效评价的内涵

1.1 预算绩效评价含义

“绩效”一词出自管理学理论，通常被认为是通过在某一阶段投入资金、人力、物力等资源而取得的效果，依据绩效判断任务完成的效果，对目标完成情况和产出效果进行评估。而绩效评价则是通过一定的定性或定量指标对既定目标和最终效果进行对比分析，判断投入与产出是否已达到预期效果。目前国内关于绩效评价系统的研究成果更多地依赖于新公司经营管理理论、委托代理理论、投入产出理论等，通过建立合理的评价体系，实现对政府服务或投入产出的评估，并为后续资源分配提供依据。

财政部颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）规定，绩效评价主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

1.2 高校预算绩效评价的必要性

1.2.1 优化资源配置

《2020年全国教育经费执行情况统计报告》显示，2020年我国教育总投资额约13 999亿元，较2019年增长3.99%。虽然我国在教育经费投入上只增不减，但高校自身也面临转型发展、提高自身发展水平的压力，高校间在生源、师资、办学条件等方面的竞争愈加激烈。在此背景下，如何利用有限的经费解决人员等方面的问题，提高整体水平和科研能力，是高校面临的巨大挑战。而建立合理的绩效评价体系，能够有效把握资金使用效果，加强资源优化配置，提高资金使用效率，使经费投入达到预期效果。

1.2.2 提升社会满意度

高校教育经费投资相比其他财政支出更富公益性和社会性，但由于高校的普及化和大众性，以及高等教育招生规模的不断扩大，高校的办学质量受到大众普遍关注。而随着教育部门对高等教育转型发展提出更高要求，高校应当根据自身定位和目标更好地利用好财政经费，提高办学的社会满意度，保证办学的效益。实施全过程预算绩效管理，可以在资金投入过程中不断强化绩效评价的结果，调整相应的预算和资金投入，促进办学目标的实现，更好地体现自身定位，从而提升社会大众对高等教育的满意度。

1.2.3 控制财务风险

随着高等教育经费投入的提升及高校科研水平的不断提高，除财政拨款逐年提高外，高校通过不断提高科研水平，获取科研经费和社会资金的能力也不断增强，高校的发展层次和规模相应得到了提升，但在此过程中容易遇到资金方面的风险。而高校将预算绩效评价理念不断渗透到经费管理过程中，不仅可以对预算资金应用情况进行实时监督，保证计划落实，而且能够为逐年滚动预算的制定、学校发展目标和计划制订提供参考，更好地规避和监督财务风险。

2 高校预算绩效评价现状及存在的问题

2.1 预算绩效目标设置不合理

第一，基于国内学术界目前关于高等教育预算绩效管理方面的主要研究成果，高等教育预算在绩效指标选取过程中需要依据高校发展目标、办学水平、办学宗旨等选取最符合自身实际的绩效目标。《财政支出绩效评价管理暂行办法》明确规定，绩效评价指标分为共性指标和个性指标，其中个性指标针对预算部门或项目特点设定，适用于不同预算部门或项目。然而，从预算绩效实施情况看，大部分高校采用的仍是财政部门制定的共性指标，而共性指标的设置仅能体现对高等教育发展的基本要求，并不能充分体现高校自身发展的特点[1]。

第二，部门高校在选择指标时不能体现关键性指标。根据财政部门的要求，指标在确立过程中要体现投入、产出和效果。由于各个项目的实施目的和预期效果不同，在指标确立过程中仅通过主观经验来选择，缺乏科学的论证和调查。此外，根据对高校内各部门预算绩效指标体系构建的调查显示，大部分绩效指标缺乏国家级或省级的统一规范，绩效目标在设置过程中更多地依托于项目负责人的经验或往年资料，并不能体现绩效目标设定对资源配置的优化作用。

第三，目前大部分高校在预算编制流程中使用的仍是增量预算法[2]，在计划制订过程中更多地依据上一学年的计划实施情况，在进行资金分配时，通常参考上一年各部门的资金支出情况，而较少考虑各部门的资金使用效率。高校资金分配过于粗放，容易导致各部门在编制预算时忽略本部门的发展需求，也容易出现各部门为了获取更多资金而扩大绩效指标的现象，进而致使资金过度消耗。

2.2 缺乏科学的评价体系

当前我国高校对于政府预算绩效评价系统的研究与使用还处于起步阶段，并且没有建立科学、统一的评估系统，所以在项目绩效评价流程中仍面临一些问题[3]。

第一，根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定，绩效评价主要依据国家相关规范、行业标准、历史数据等，但高校在实际指标选取与评估过程中，由于常常无法找出可依据的国家标准或同类指标的历史数据，因此只好将国家相关规范作为评估准则。同时，行业标准也容易受到区域性、项目特点、自身水平的限制，导致无法对各高校或各部门最终的评价结果进行横向对比，不能为后续资源分配提供翔实的参考依据。

第二，按照规定和研究成果，绩效评价主要采取项目效果分析方法、比较法、综合因素分析法、最低成本法、公众评判法等，由于高校自身公益性和社会性特点，单纯分析其成本效益有一定的困难，因此目前更多地采用公众评判法。由各部门对自身的项目绩效进行评价后撰写评估报告，评价部门通过组织专家评估等方式对项目的目标实现程度进行进一步评价。但在这一评估过程中，主观因素较强，更多地关注资金投入的合法合规性，忽略了资金使用的实际效益。

第三，大部分高校并未建立相对完善的绩效评价体系，导致绩效指标选择容易出现一定误差，存在指标设置随意性大、设置缺乏依据的情况。高校项目的指标选择需要兼顾短期目标和长期目标。同时，由于高校具有公益性和社会性特点，部分指标无法进行定量评价，如何更好地确定定量指标的数值、定性指标的评价方法，仍需进一步探究。

2.3 评价结果与激励考核机制脱节

预算绩效评价的最终目的是将评估结果进一步应用到下一年度的预算编制中，及时监控预算执行过程中出现的问题，为资源投入和配置提供参考依据。然而，从高校预算绩效调查反馈情况看，目前绩效评价结果仍无法更好地与激励机制衔接。一方面，由于各部门的指标选择在评价量化、对比分析中存在一定困难，无法为下一年度的预算编制、资源分配提供科学的数据参考，指标可比性较差，导致预算部门在分析各部门的预算产出情况时往往简单地依靠部门的资金支出情况，无法体现绩效评价对资金分配的影响程度;另一方面，高校预算绩效评价结果仍未与各部门的绩效考核结果相结合，未真正贯彻“谁使用、谁负责”的原则，无法形成预算资金追踪问责的责任制，下一年的资金分配并不会受产出效益的过多影响。

3 高校预算管理工作绩效评价制度构建建议

3.1 优化绩效评价指标选择

按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》的有关规定，政府绩效评价指标体系选取必须坚持相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则。

第一，绩效指标选择应当与绩效目标直接相关。高校各部门在指标选择过程中不能盲目依靠共性指标，应当依据本部门的短期与长期目标进行项目规划，将产出目标与绩效情况相关联，选择能体现发展目标与规划的指标。

第二，绩效指标选择应当体现最具行业代表性的核心指标。在确立指标过程中，应当充分参考本行业或本项目的评价标准，对于缺乏国家统一标准或历史标准的情况，应当对项目进行充分的科学论证，充分考虑项目的预期发展方向和效果，而非仅仅依靠历史经验进行指标选择，同时绩效指标的选取要能够体现项目预期实现的关键性成果。

第三，绩效指标选择要体现主要职能与重要工作内容，既要考虑短期目标与长远目标相结合，又要考虑兼顾定量分析指标与定量分析指标相结合。根据目前常用的绩效评价体系，要能够兼顾产出、效果、满意度等多个层面。

第四，绩效指标选择要充分考虑预算绩效评价实施的可行性，指标在中期监控及后期评估过程中要能够具体、可操作且简便易行。

3.2 构建科学的绩效评价模型

虽然我国高校预算绩效评价体系实施较晚，但也受到了学者的普遍关注和重视。部分研究者主张将层次分析法、平衡计分卡等概念融入构建绩效评价系统过程，用科学的方法对各个指标的权重进行赋值。通过将数据模型引入绩效评价体系，一方面，可以将定量指标与定性指标相结合，有效避免定性指标无法判断的情况，提高评价的科学性;另一方面，目前高校各部门的绩效评价标准各有不同，指标选择和结果评定缺乏统一的标准和对比性，导致预算绩效评价的结果难以运用到下一年度或下一阶段的预算编制和资金分配中，通过引入科学的绩效评价模型，可以更好地对各高校的预算绩效进行横向和纵向比较，为下一步的资金和资源配置提供参考依据[4]。

3.3 建立预算绩效监督机制

高校预算绩效管理往往必须兼顾短期目标和长远目标，而大多数项目都是长期滚动项目或短期内无法完成，要想更好地实现资源配置、把绩效考核的成果应用在项目管理中，就需要完善项目预算业绩监督机制，把项目建立、执行、计划实施等全生命周期融入项目预算评价过程，从而实现整个过程的预算绩效管理体系[5]。首先，要扩大预算资金的编制与监控范围，在预算实施过程中充分发挥中期监控与评估的作用，实时发现项目执行中存在的问题，不仅要监控资金的支出进度，而且要强化对资金使用范围、中期考核成果的监督。其次，要提高信息化手段在预算绩效监督中的使用，建立信息交流平台，借助大数据技术，实现各项信息的实时传递。最后，加强对项目相关人员的培训，提高项目人员对财务政策、预算编制、绩效监督等方面的认识，更好地发挥财务监督在项目预算执行过程中的作用，建立完善的内部控制制度，最大限度地规避财务风险。

3.4 强化绩效评价结果应用

绩效评价的目的是通过评价结果指导预算编制和执行，以此提高资源配置和资金使用效率，而目前很多高校并未过多地将评价结果应用到资金分配中。

第一，通过绩效评价结果判断项目实施过程中存在的问题。绩效评价结果可以详细地反映项目在投入、产出、效益等方面存在的问题，可以通过数据来客观地反映项目的实施情况。对于绩效评价结果不佳的情况，高校需要及时督促各部门采取有效措施，改进项目执行过程中存在的问题。

第二，将绩效评价的结果与激励奖惩机制相结合。绩效评价结果必须与政府部门考评、机关负责人考评等制度进行有机整合，以更充分地发挥绩效评价的激励与制约作用。高校可以把绩效考核成果作为下一年度预算编制的基础，对绩效考核成果突出的部门，在下一年度的预算编制中予以倾斜，使预算绩效和预算编制挂钩，从而更好地优化资源分配，提升资金运用效益。

4 结语

随着高等教育的不断改革和发展，高校不断通过增强自身科研能力扩大社会资金来源，但资金仍较为有限。为了构建相对稳定的资金来源体系，更好地实现自身的目标和发展，高校必须通过加强预算绩效评价进一步指导资金和资源的优化配置，提高资金使用效率。由于我国高等教育的全过程成本管理模式改革开展得较晚，高等教育在预算绩效指标体系选取、评价体系、评估结果使用等方面仍存在缺陷，因此高校需要通过优化评价体系指标选取、建立科学绩效考核模式、构建合理成本考核绩效机制、改进评价结果使用等方法，逐步优化成本评价机制，达到优化资源配置、提高资金使用效率、改善办学规模和质量的目的。

参考文献

[1]陈敏.“双一流”建设背景下的高校预算整体支出绩效评价指标体系构建[J].财会研究，2021， 545（11）：27-32.

[2]姜润坤. 高校二级教学单位预算绩效评价问题研究[D].合肥：安徽财经大学，2017.

[3]代娟.高校财务预算绩效评价以及激励机制探析[J].中国市场，2021，1068（5）：156-157.：

[6]祝慧洁，董星辰，边丽丽，等.公立高校预算绩效评价机制面临的问题及对策[J].沈阳建筑大学学报（社会科学版），2021，93（5）：497-502.

[5]林常娥.公立高校预算绩效评价指标体系研究[D]. 泉州：华侨大学，2017.

收稿日期：2022-02-20

作者简介：

赵凌跃，女，1993年生，硕士研究生，会计师，主要研究方向：会计与审计。