我国行政事业单位财务管理存在的问题及对策研究

摘要：近年来，我国经济发展迅速，行政事业单位的财务管理也需要与时俱进，但在实务中，我国行政事业单位对财务管理改革重视度不够，导致其财务管理水平提升缓慢。具体表现为：行政事业单位预算绩效管理不规范，制度落实情况较差;国有资产管理制度不完善且相关管理人员意识欠缺，国有资产流失严重;内部控制不够严格，贪污腐败、违法违规现象时有发生。面对如此困境，加强和完善行政事业单位预算绩效管理、国有资产管理和内部控制迫在眉睫。

关键词：行政事业单位;预算绩效管理;国有资产管理;内部控制

0 引言

随着我国经济的快速发展、新政策的不断出台，以及监察力度的日益加大，我国行政事业单位总体财务管理水平有所提高，单位领导的廉政意识也不断增强。但由于行政事业单位的大部分活动追求的是公共利益最大化，其财务管理在规范性和效率方面仍与一般企业相差甚远。对行政事业单位财务管理进行研究，发现问题并有针对性地提出相关对策，有助于健全财务制度，提高行政事业单位的资金利用率及管理效率，在一定程度上预防违纪违法和贪污腐败现象;同时可以充实行政学、财政学、管理学等相关学科的内容，为单位财务管理工作的开展提供一定的理论参考和借鉴。因此，有必要对行政事业单位如何进一步加强财务管理工作进行深入研究。

1 行政事业单位财务管理概述

1.1 行政事业单位

行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、司法机关、行政机关及其他政党组织等[1]。事业单位是指政府利用国有资产设立的、带有一定公益性质的机构，一般从事教育、卫生、文化等活动。事业单位不属于政府机构，但接受政府领导[2]。本文研究对象泛指行政事业单位。

1.2 财务管理

财务管理是单位实施管理的重要内容，它是根据财经法规制度，按照财务管理的原则组织单位财务活动、处理财务关系的一项经济管理工作[3]。财务管理是在一定的整体目标下对组织投资、筹资、营运资金及利润分配的管理，目的是提高资金使用效率，支持整个单位各个部门的高效运转。

1.3 行政事业单位财务管理

行政事业单位财务管理是指单位财务部门对各项资金进行收支、分配、管理和监督的行为[4]，具体包括预算绩效管理、国有资产管理、内部控制等与财务相关的各个领域的管理。预算绩效管理是指行政事业单位对预算资金所达到的产出及效益的管理[1];国有资产管理是指行政事业单位对法律上确定为国家所有但由本单位占有或使用的，能以货币进行计量的经济资源的管理[5];内部控制是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控[6]。

2 行政事业单位财务管理现状审视

2.1 我国行政事业单位预算绩效管理现状

2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，提出“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。全国各级财政部门为响应国家号召、贯彻国家政策，制定了专门的预算绩效管理制度，并在实际工作中不断完善，预算绩效管理体系初见雏形[7]。同时，大部分行政事业单位也建立了预算绩效评价标准和指标体系，在项目执行前对所属的大类项目支出进行预算编制，在项目执行过程中进行绩效跟踪测评，项目结束后对项目支出进行绩效评价[1]。

2.2 我国行政事业单位国有资产管理现状

2017年，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》下发，这是贯彻加强国有资产监督管理的一项重要举措。大部分行政事业单位通过申请财政拨款进行采购或建设，形成所有权在政府但由部门占有使用的实物资产。行政事业单位的国有资产大多由财会部门兼管，甚至部分国有资产基本无人管理。国有资产管理的相关规章制度要求：国有资产划拨或调剂后，需要及时办理产权过户手续和移交手续，单位在处置国有资产时需提前向相关部门报告，审批通过后，再开展出售、转让、变卖等活动[5]。

2.3 我国行政事业单位内部控制管理现状

2017年，财政部下发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，全面推进行政事业单位内部控制建设。总体而言，我国行政事业单位内部控制建设刚刚起步，各单位都在积极进行探索。多数行政事业单位由纪检监察、内部审计、资产收支管理和财务会计等部门共同监管内部控制工作，这些部门的工作人员分属不同的岗位，承担相应的职责[6]。审计部门公布的审计报告中包含对行政事业单位内部控制的评价，但行政事业单位却未将内部控制自评结果主动公之于众。

3 行政事业单位财务管理存在的问题

3.1 预算绩效管理规范化存在难度

预算管理工作需要多个部门之间的协调配合，由于地理位置不同、工作时间各异等原因，各部门之间沟通不及时、不充分，导致绩效监督和跟踪管理等工作较难跟进，项目执行情况与预算目标发生较大偏离。例如，2018年，某省部分地区财政资金支出绩效较低，预算编制时只有其所属的大类项目支出，并没有将大类下的支出项目细分，在预算管理方面存在问题。部分单位在项目执行前对预算编制不够完整，绩效评价的对象具有局限性，大多是对项目支出的绩效评价，侧重于事后评价，而对事前评价和事中评价不够重视，而且在评价时缺乏科学、可靠的绩效指标，预算绩效评价工作只是走走过场，这样的预算绩效管理很难取得成效。2018年，某市审计部门从全市89个主要一级预算部门单位采集了3个年度的财务核算电子数据，重点审计和调查了市工商局、市环保局、市质监局等12个部门2016年度预算执行情况，审计发现：2016年开发区预算编制和市级预算草案编制不完整;个别单位的政府性资金并未被纳入预算管理;部门预算编制不完整，个别部门年中需要追加的资金数额较大。

造成上述问题的原因主要是预算绩效管理制度落实情况不理想，具体可以归咎于3个方面：①项目执行前，在进行预算编制时缺少统一的标准和科学的绩效评价指标体系;②项目执行过程中，受各地不同的文化、环境及各种突发情况的影响，绩效跟踪、绩效监督等工作不能及时跟进，最终导致绩效评价的执行力度和效果较差;③项目执行后，将绩效评价结果反馈至下一阶段预算编制工作落实不到位。

3.2 国有资产管理存在问题

3.2.1 管理制度不完善

相对于国家政策和实物资产的变化与调整，行政事业单位国有资产管理制度往往比较滞后。一些行政事业单位没有明确界定国有资产管理相关部门的职责，导致国有资产的产权归属和管理职责模糊不清。国有资产会计核算制度不完整，国有资产在登记造册时比较笼统，没有对资产进行详细的分类，部分资产核算登记的价值与其实际价值不符，存在错记、漏记现象[5]。国有资产监管制度缺失，国有资产在产权变动过程中经常出现私下转让、违规操作问题，相关单位没有按照规定上报、评估和审批，而监管部门并没有及时发现并惩治不法行为，无法保证国有资产的应有价值。

3.2.2 管理意识淡薄

相关管理人员对国有资产管理的认识比较片面，认为国有资产就是国家的资产，理应由国家来管理，因此对管理工作不够重视，没有担负起应有的职责，部门或单位之间通常以工作量大、超出职责范围、没有领导安排为由相互推诿。资产管理人员消极怠工，固守传统的管理模式，不善于学习新知识和新技能[8]。部分行政事业单位国有资产归属权发生变动后，相关手续办理不及时，导致在资产清查时没有合法的凭证可依，无法确定资产归属人及资产管理责任人，相应的国有资产管理意识淡薄。

造成上述问题的原因主要有：①国有资产的会计核算制度存在缺陷，导致国有资产在登记入账时常常出现不准确或不记录的问题;②国有资产监管制度不够严格，各种违规违法行为没有及时被发现并受到相应的处罚;③相关工作人员管理意识淡薄、管理能力欠缺，消极怠工、违规操作现象时有发生。

3.3 内部控制不够严格

部分行政事业单位没有设置独立的内部控制职能部门，与内部控制相关的财务会计、纪检监察、内部审计等部门的职责出现重叠，各部门在实际工作中存在相互推脱责任的现象[3];内部监督乏力，未将内部控制执行效果的自评结果公开，外界无从知晓行政事业单位是否进行自评工作，更无从知晓行政事业单位对于自评结果显示的缺陷是否进行了改正。内部监督机构职权的行使经常受到上级领导的干涉，缺乏独立性，无法保证内部监督的公平、公正;外部监督渠道有限，在现实生活中，主要是审计部门对行政事业单位实施外部监督，行政事业单位对其他社会监督主体意见的获取渠道缺失。随着国家廉政建设工作的推进，一些行政事业单位暴露出管理混乱、违法违规、贪污腐败现象。

造成上述问题的主要原因有：①行政事业单位关于内部控制机构建设的工作执行不到位，监督内部控制执行情况的监察部门也有所欠缺;②权力的运行缺乏制约机制，没有确保纪检、监察等内部监督部门的独立性，内部监察工作开展易受到上级领导的干涉，导致内部监察和审核不够严格，不能及时发现相关工作人员的违法失职行为，给贪污受贿、财务腐败提供了温床;③外部信息获取渠道建设不到位，部分行政事业单位的外部信息沟通渠道有限甚至缺失，无法及时获取公众提出的意见和建议，外部监督也无法达到应有的效果。

4 加强行政事业单位财务管理的对策思考

4.1 加强预算绩效管理的对策

4.1.1 加强执行项目前预算绩效目标编制管理

行政事业单位在进行预算编制时要力求完整，对所属的大类项目支出进行详细的分类，同时对执行结果进行科学的预测，制定便于事后考核的绩效指标和详细、合理的绩效目标。主管部门严格审批行政事业单位的预算报告，保证各部门预算绩效目标编制的合理性和可行性。财政部门加强财政资金投资绩效评审工作，以各部门上报的预算绩效目标为依据，结合国家下达的政策及政府的财力状况，按效果而不是按投入进行财政拨款。

4.1.2 加强对执行过程的监督和考核

项目执行过程中，各部门定期召开会议，汇报工作进度及实际工作环境的变化情况，加强沟通和交流。建立绩效跟踪机制，当项目进入实施阶段后，对执行情况进行严密监测，对绩效目标完成情况进行督促和考核，一旦发现与预算存在较大出入，就要及时找出原因并调整原有工作计划。财政部门根据绩效考核结果显示的项目完成进度来拨款，追求绩效完成进度而不是资金支出进度。

4.1.3 做好预算绩效评价结果的反馈工作

有关部门前一阶段的绩效表现是下一阶段预算编制工作的基础和出发点，这就需要对既有的预算绩效结果进行科学测定。在项目结束后，主管部门及时组织对项目预算绩效目标完成情况的评价、对最初预算绩效目标设置合理性的评价、对项目执行过程中干扰因素的评价，以便查找预算绩效管理过程中的薄弱环节，对下一阶段预算编制工作进行安排和调整。

4.2 加强国有资产管理的对策

4.2.1 加强对国有资产管理人员的培养和考核

行政事业单位定期组织多主体、多元化的培训活动，调动员工的学习积极性，及时更新和补充新形势和新环境下所需知识和技能，并监督管理人员学以致用。通过宣讲会或组织观看影视资料的形式，提高相关人员对国有资产管理的重视程度，冲破传统管理思维的束缚，杜绝一切不良因素的影响，铲除对资产管理“重购轻管”的传统观念。行政事业单位以学考结合方式，定期对国有资产管理人员的业务能力进行绩效考核，并将考核结果公开。

4.2.2 健全国有资产管理核算制度

行政事业单位应完善国有资产管理核算制度，保证记录的真实性和可靠性。登记造册时，将资产分为经营性资产和非经营性资产两大类，然后再根据资产的具体功能进行细分，依据合法的凭证或对资产进行评估后再进行登记，力求摸清资产的实际状况。国有资产核算严格按照相应的管理制度执行，对国有资产实施动态管理，保证档案记录能够随着实物资产的变化而变化，定期检查档案的真实性和完整性，及时发现疏漏并进行改正;全面落实国有资产管理制度，必要时可以强制实施，惩治违规操作。

4.2.3 加强对资产管理的监管

当国家出台新的政策时，监管部门监督行政事业单位落实新的国有资产管理制度，同时，要求行政事业单位明确本单位国有资产管理的责任人。监管部门要及时对新增国有资产的所有权、价值和用途等情况进行核实;当国有资产的价值发生变动时，相关责任人要向监管部门提交详细的报告，说明情况;处置资产时，严格按照法定程序进行。一经发现违法违规现象，应及时追究相关人员的责任，视情况轻重给予相应的惩罚，并积极接受社会舆论监督。

4.3 加强内部控制的对策

4.3.1 健全行政事业单位内部控制机构

各级行政事业单位应合理配置人力资源，设置独立的内部控制机构。遵循内部控制重要性、制衡性、适应性和全面性原则，形成纪检、财务、审计等业务科室相互制约、相互监督、相互促进的内部控制管理体系。在单位内部控制实施过程中，梳理并明确各职能部门和相关工作人员的权力与职责，尽快找出各单位内部控制主要风险领域及关键控制点，并及时采取相应的控制措施。

4.3.2 确保内部监督机构的独立性

行政事业单位应设立专门的内部审计机构和纪检监察机构，严格任用高素质专业人才，对资金的收支管理进行内部审计，全程监控内部控制的实行，建立严格的内部监督屏障。另外，应进一步确保内部监督机构可以独立行使职权，该机构直接对行政事业单位最高权力中心负责，定期向地区审计局报告本单位情况，避免内部审计监察工作受个别领导的干涉和控制，从而加强对权力的制约。内部监督机构及时对行政事业单位内部控制执行效果进行自我评价，彻底审查单位项目管理、预算管理、收支管理等业务的执行情况，并将内部控制评价报告进行公示，整治内部控制存在的缺陷，从源头上降低廉政风险，形成强有力的内部防线。

4.3.3 增设外部监督渠道

行政事业单位应加大专项资金投入力度，提升软、硬件设施水平，定期对信息化工作人员进行培训，使其获得针对性的能力和技术，搭建并不断更新和完善信息沟通平台，建立规范、高效、先进的信息系统[9]。行政事业单位按区域建立微信公众号、微信交流群、QQ交流群等，并对外公布官方邮箱和电话，确保能及时、准确地获取最新的外部消息、工作进展情况等，并指派专门的工作人员及时推进信息汇总和上报工作，使外部监督落到实处。

5 结语

我国行政事业单位在财务管理方面主要存在预算绩效管理不规范、国有资产管理制度不完善且管理意识淡薄、内部控制不严格等问题。结合我国行政事业单位财务管理的实际情况研究发现，预算绩效管理不规范，可以通过加强项目执行前预算绩效目标编制管理、加强项目执行过程中的监督和考核、做好预算绩效评价结果的反馈工作来解决;国有资产管理制度不健全和管理意识淡薄，可以通过加强对国有资产管理人员的培养和考核、完善国有资产会计核算制度、加强监管使情况有所改观;内部控制不严格，可通过机构建设、确保内控机构的独立性和增设外部监督渠道来加强。通过不断分析问题、解决问题，进一步探索、学习和研究，我国行政事业单位一定会实现更规范、更高效的财务管理。

参考文献

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[2]景宏军.《政府会计制度》下行政事业单位原有固定资产折旧及提前报废业务存在的问题与对策[J].中国注册会计师，2020（1）：85-90.

[3]刘梦洁，李梦瑶.基层行政事业单位财务管理存在的问题及完善建议[J].财务与会计，2021（17）：69.

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[5]吴运友.行政事业单位财务管理问题分析[J].财会通讯，2013（8）：78-79.

[6]刘沄畅. 事业单位财务管理问题研究[D].北京：首都经济贸易大学，2016.

[7]杨慧. 行政单位预算绩效评价研究[D].天津：天津大学，2017.

[8]王琳. 行政事业单位内部控制研究[D].北京：首都经济贸易大学，2017.

[9]陈娜.行政事业单位财务管理信息化研究[J].行政事业资产与财务，2018（12）：78-79.

收稿日期：2022-01-11

作者简介：

荣佳欣，女，1998年生，硕士研究生在读，主要研究方向：政府改革与治理。