从治理命题到制度道德：“运动”与“动员”的争议、回应与超越

王长征　方玮蓉

[摘 要]运动式治理存在“是否应当”的争议及如何与动员式治理辨析的问题，这种争议与辨析指向动员式治理对于运动式治理的超越性。以治理基础、适用情境及常规可能性三个核心问题对动员式治理与运动式治理进行比较分析，运动式治理争议中的常规化是一个“伪命题”，动员式治理的优越性在于其具备传统社会动员的基础，多元参与实现治理界限的消除、转换和流动，以及社会化的治理方式，表现为一种“嵌入式”协调治理工具。这种超越的本质是以制度道德化、道德制度化及公私合一的“官德”为体现的制度道德，也是政德建设观的重要体现。

[关键词]运动式治理;动员式治理;制度道德;政府治理;政德建设

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2022）02-0065-11

一、问题的提出

运动式治理是国家治理研究和实践中一个具有争议的话题，对运动式治理的认识首先要理解这种争议。争议的本质是一种主张的差异，这种差异一方面是对争议对象的评价或主张，另一方面是对争议对象的客观描述和价值实现存在的肯定[1]。因此，关于运动式治理话题的争议具有价值肯定性和事实局限性两个基本特性，在此基础上进一步分析运动式治理的核心争议议题是什么。在当前运动式治理研究中，对于运动式治理的主张具有三个特点：第一，对运动式治理在特定情境或特定时间段内的结果具有正向评价;第二，对于运动式治理的过程能够作出事实描述;第三，对运动式治理的批判多集中于这种治理方式是否能够被常规化，以及进行长期低风险低投入高效率的应用研究。因此，运动式治理在当前社会治理中具有一定的价值意义，其作为一种社会治理工具或范式的客观存在已达成广泛共识，但在当前社会治理过程中是否可以采取运动式治理，即运动式治理的“是否应当”问题成为当前的主要议题。

运动式治理的争议还体现在与动员式治理的关系上。动员式治理与运动式治理有着高度的同质性，皆是在短时期内集中多部门和资源以高效率解决问题，这种高度同质性引起两者间的争议，即两者如何辨析的问题。有学者将运动式治理等同于动员式治理，在概念表述上進行对换，

将运动式治理纳入动员式治理的整个过程中，认为从新中国成立初的政治动员到专项整治的运动式治理都是动员式治理的方式，体现一种动员传统[2];有学者认为运动式治理是改革开放前中国的一种主流治理方式，而动员式治理是改革开放后的一种新型国家治理方式[3]。

就运动式治理的两种争议话题而言，隐含着一个基本逻辑，即动员式治理是在运动式治理“失效”的基础上形成的。运动式治理作为一种治理工具在解决政策问题或完成任务命令中有着肯定的意义，但囿于运动式治理的客观缺陷和外部批判，需要一种“超越”运动式治理的新型治理方式。这种“超越”包含三个层面的含义：首先，这种“超越”是建立在运动式治理基础之上的;其次，这种“超越”不仅仅是概念表达上的超越，而且是内涵、形式、结构，甚至整个体系的重构;最后，这种“超越”能够解释或解决运动式治理的争议问题。在此基础上，动员式治理不仅是社会治理的一种形态，更是一种面向“运动式治理”的解释和超越，这是运动式治理发展的要求，也是动员式治理构建自身治理体系的任务要求。这种“超越”更关注两者的联系，即在运动式治理和动员式治理差异区分的基础上，关注二者之间的内在联系，从而获得运动式治理基础上的动员式治理的“超越”内涵。

基于此，上述的运动式治理的两个争议问题可以归纳为一个核心问题：之于运动式治理，动员式治理是如何对其解释和超越发展的。本文以运动式治理“是否应当”的争议话题为切入点，分析运动式治理的解释困境，在此基础上与动员式治理相对比，回应和解释运动式治理的争议话题，解释动员式治理的优越性，以期获得对动员式治理内涵的认识。运动式治理“是否应当”的争议问题只是作为本文的分析对象，以洞见这种现象背后的逻辑和本质，而不是对此争议问题作出是与否的价值判断。

二、治理命题：“是否应当”争议下的常规化假设

运动式治理的“是否应当”问题是一个规范性的问题，在哲学语境下，规范性可以通过理由、合理和缺省三个角度去解释：当一个事件或行为是有理由时则应该相信或应当采取，对于任何行为、信念或欲望，如果它是合理的我们应当选择它，如果一件事情或行为没有遇到反对理由或不合情理则应当采取，也就是缺省下的应当采取[4]。如果将其置于国家治理情境下，运动式治理既然是一种客观存在，那么在特定情境下具有产生的必然性特点，但又存在争议，则意味着这种必然性具有偶发性、风险性或不规则性，这就形成了运动式治理的“局限性”，也就是运动式治理无法实现“常规化”。此外，这种“局限性”限制了运动式治理的“规范性”。进而，运动式治理“局限性”和“规范性”的争议可以视为：运动式治理的规范性在理由、合理或缺省角度下，无法有效克服局限性问题，无法形成有效合理的理由或对质疑的回应。故此，运动式治理的“规范性”问题，或者说“是否应当”的争议问题的实质是“解释力”的问题。进一步而言，完备的“解释力”具有双重要求，不仅是对合理性解释的完备，而且是对辩护解释的完备，这就明确指出了一个“规范性”和“完备性”的“解释力”要对一个事件或行为中那些被接受被认为合理或应当采取的主张作出解释，同时能够对那些反对的批判的且认为不应采取的主张作出辩护解释。

（一）常规化命题的提出：运动式治理辩护性解释困境

当前国内学者对运动式治理的研究范式主要有社会资源有限、治理工具有限、科层官僚制局限和社会动员能力下降四种广泛认可的解释途径[5]，在我国压力型体制和目标责任制下，地方政府因动员能力不足或资源有限，常规的治理工具无法完成任务目标，出于理性选择，地方政府会采取运动式治理方式进行替代或补充，以实现上级任务指令。有学者认为运动式治理是“中国化治理”的路径，运动式治理之所以长期存在是因为本土治理发展中给予了存在空间[6]。因此，从科层体制逻辑、地方政府逻辑及治理本土化等对运动式治理的合理性作出比较丰富和成熟的解释。

但一个完备的解释力还需要辩护性的解释，而辩护的关键就是运动式治理实践中“是否应当”的问题。梳理相关研究，辩护性解释主要表现为运动式治理对当前治理体系的意义辩护。在国家治理体系下，常规机制与运动机制相辅相成，运动式治理可以短期内实现治理供需平衡，而对于运动式治理的最终归宿，要么将运动式治理的各类弊端摒弃或转化形成常规性治理模式，要么以运动式治理为基础来完善和推进常规治理的模式和应用范围[7]。对运动式治理的辩护性解释存在两个重要倾向：一是基于实践基础的“理想化”的修正倾向，设想将运动式治理的有效经验或模式修正为常规治理机制，但运动式治理的效率与风险是并存的，单纯地剥离一方在理论上是行不通的;二是脱离运动式治理自身的“外部辩护”，对于运动式治理的辩护性解释多为如何与常规治理契合或互动，〖JP+1〗如何纳入有效的国家治理体系中，这种从外部视角展开的辩护缺乏独立性基础，很难形成有效的说服力。因此，这两种辩护倾向导致了运动式治理辩护性解释的困境。

运动式治理辩护性解释的困境将运动式治理“是否应当”争议指向了一个核心命题——常规化。运动式治理“是否应当”争议问题本质是“常规化”的问题，也就是在已有积极意義的前提下，运动式治理能否消除负面作用，成为常规形态的治理方式。对这一问题的解释需要对运动式治理存在的批判焦点问题进行重新审视和回应，主要集中解释三个核心问题：一是运动式治理是否具备常规化治理的基础;二是运动式治理常规化命题情境的局限性;三是运动式治理常规化是否具备存在的可能。

（二）常规化命题的核心议题：基础、情境和可能性

1.运动式治理是否具备常规化治理的基础。本文重点关注在运动式治理概念形成及意义上存在的争议或解释问题，也就是运动式治理这个概念名词是空洞的“能指”还是有所实的“能指”，并从运动式治理的概念和历史脉络两个角度进行分析。

从最基础的概念组成出发，运动式治理包含两个状态：运动和治理。这两者是否可以搭配？在现有治理研究中，运动表现为科层体制下自上而下的命令执行，使短时期内动员尽可能多资源，以完成上级任务，治理最为典型的特征则是多元参与。如果以“形式”来链接这两个词，运动式治理可以解释为：以运动的形式，动员多元主体参与治理过程。即使这些主体是被迫的或利益受损的（即便是长远看来受益的），这也是运动式治理忽视公众逻辑对应政府偏好的变相回应。当然，治理者需要让被治理者确信治理是对他们生活有益的[8]，也许这种有益体现在长远的未来，但在当前时境下这种有益的表达只能通过政策、宣传、教育、说教来实践，或只能等待历史检验。同时，治理是一个多元参与互动的过程，是一个管理和形成体系的总和，运动式治理短时间内具有有效的治理效果，符合管理的要求，但无法常规化或形成有效治理体系，因此，运动式治理中对其常规化的探索正是出于管理之下对体系的要求。通过上述我们可以认为运动式治理在概念上其实是带有治理“预期”的，是建立于运动式治理有效和不足之上的，一种以运动形式形成治理工具的期望，但这也仅是一种期望，其依然无法摆脱运动的本质。

在运动式治理的历史脉络研究中，发生于1949-1978年间的政治动员大多被视作运动式治理的前身，改革开放后随着市场机制在社会资源配置中的作用逐渐凸显，原有“强国家—弱社会”的格局发生重要变化，但原有政治动员的强大惯性形成了具有中国特色的运动式治理[9]。那么这种政治动员与运动式治理的转承关系是否属实，或者说政治动员是否可以作为运动式治理的基础，即两者间的“转承”关系问题。从中国现代化发展历程看，中国政治动员是传统政治体系向现代政治体系转型过程中的过渡形态，是在特殊社会背景下实现政治现代化的一种路径选择[10]（P91），改革开放后政治属性的运动形式退隐，社会冲突被“法治”所约束[11]，运动所面向的领域也从政治转向了经济与社会，扩充了国家权力的组织边界和功能边界，重塑了国家与地方与乡村的关系[12]。因此，政治动员为当前的运动式治理提供了一定的基础前提，但两者之间不具备转承关系。

运动式治理这一概念并非“空洞的能指”，其反映了现代政治体系下国家治理体系中权力结构和运行体系及常规治理的不足，同时包含对当前社会治理的预期。但运动式治理无论是在概念本质还是在历史脉络中都不存在常规化的基础。

2.运动式治理是否具有常规化的情境。运动式治理的常规化需要考虑该种治理方式的适用情境，即运动式治理“何时”发生的问题。当前研究中，运动式治理的发生机制普遍关注科层体制下的压力型体制、地方政府的目标责任制等行政结构体系因素，这很好地解释面对行政任务时政府的治理工具选择问题，如专项治理活动，但面向紧迫或积重难返的治理难题，如环境保护和殡葬改革等长期性任务时，运动式治理何以发生无法有效解释。

为了将偶然性的紧迫的运动式治理和具有长期性的任务中的运动式治理两种情形纳入同一的解释框架中，本文通过风险角度建构了运动式治理的发生框架。为何选取该角度？一方面，在现代化进程中，各领域在获得高度发展的同时存在各类矛盾隐患，各类社会风险的多元化、系统化形成了我国当前社会治理的背景;另一方面，运动式治理的对象具有更激烈的冲突和矛盾，治理者采取运动式治理方式是一种“风险厌恶”的理性选择。因此，风险视角可以将治理者和治理对象统一到风险框架中，通过治理者的风险态度和治理对象的风险程度来解释运动式治理“为何此时”发生。

在治理者风险态度方面，关注治理者对风险识别的敏感性及可接受水平，形成“风险容忍度”，即“可忽略”“可容忍”和“不可容忍”三种程度，

这三种风险容忍度分别对应政府采取“没有必要”“一般必要”和“很有必要”三种行动干预的必要程度[13]，可以表达为日常监控或无行动、常规治理和运动式治理。对于治理对象的风险程度可以按照“三分法”分为低风险、中风险和高风险。

有学者将风险与形成风险的矛盾视为“风险—矛盾”的双轴演变，建立了“风险感知—矛盾滋生”“风险积聚—矛盾形成”和“风险扩散—矛盾激化”的演进逻辑[14]，对应了风险的低中高三种程度。基于此，我们可以构建一个“治理者风险容忍程度（风险态度）—治理对象风险程度—治理行动”的解释框架（见图1）。需要说明的是，由于治理对象的社会矛盾递进过程反映了治理对象的风险程度高低，二者是一种对应关系，因此，本文并未将矛盾这一要素纳入解释框架，只是提供了判定治理对象风险程度的一种衡量和表达方式。

基于上述解释框架可以对当前运动式治理的发生情境进行解释。对于突发性、临时性或紧迫性任务，由于此类行政任务追求短期内的效果和效率，此时治理对象的风险多为任务失败时治理者需要承担的体制风险，如专项整顿行动对于治理者存在晋升淘汰或考核风险，而这种风险对应“高风险—不可容忍”范围，治理者从而倾向采取运动式治理。对于长期性任务而言，由于其具有任务周期内矛盾变化或风险演变的特点，如生态环境治理，地方政府出于经济效益会放松对环境的监管，当出现水污染、山体破坏等单一或影响较小的环境破坏事件时，地方政府在“可容忍”态度下多采取常规治理手段，但随着环境破坏程度逐渐增加，上级环保要求和政策指标下达时，环境问题产生对社会、经济、生活等领域的连锁反应，治理对象的风险和惩处风险高度集中，治理者“无法容忍”，为了短时间内产生效果，往往会采取运动式治理手段。

在“风险容忍度—风险程度—治理行动”解释框架中，运动式治理发生情境与常规化治理情境是两个情境区间，由于治理者风险容忍度和治理对象的风险程度限制，在政府的行动逻辑下，常规化治理和运动式治理不具備流动的可能，运动式治理的“常规化”命题有着明显的情境局限，

难以在常规情境下产生运动式治理行动。

3.运动式治理常规化是否具备存在的可能。有学者认为伴随科层制对运动式治理内在动力的消解，运动式治理趋向常规化[15]，这些观点指出了运动式治理常规化的命题，但未涉及如何走向常规化的实践。本文认为运动式治理无法实践化的原因在于运动式治理的常规化本身就是一个“伪命题”。第一，运动式治理常规化有两个前提条件：一是运动式治理的合理性是当前治理所需要的;二是期望这种有效性能长期存在，作为常规化治理或常规治理的补充。这两种前提条件忽略了一个客观事实，即运动式治理的出现是在常规治理“失灵”条件下产生的，常规治理失灵问题得不到解决，运动式治理的常规化就很难实现。第二，运动式治理依赖集中的科层行政体系，执行成本高，而且存在公信力受损风险，从理性选择或功利主义角度说，运动式治理和常规治理是维持国家运行的一套较优选择的组合行动，运动式治理常规化则显得多此一举，意义不大[16]。第三，随着社会的发展，公众对政府行为的监督和问责意识提升，要求治理行动中国家—地方政府—公众之间的逻辑一致，显然运动式治理的科层体制下资源集中、任务指令型的行动剥离了公众的诉求。因此，运动式治理常规化是很难实现的。

需要注意的是，运动式治理常规化的“失败”并不能掩盖运动式治理的合理性。运动式治理“常规化”是一个较为笼统的概念，是一个与“运动式”对立的抽象化表达，因此无法直接反映出运动式治理合理性功能的发挥。对于国家治理现代化而言，如何有效充分地运用制度优势，推动力量协调和资源配置以支持现代化进程尤为重要。故此，运动式治理的合理性功能发挥是治理现代化的需要，要在此情境下看待运动式治理的合理性价值。运动式治理的形成背景和行动逻辑提供了在我国当前制度逻辑和压力型体制下探讨运动式治理合理性价值的三种可能。首先，基于运动式治理对风险集中回应的特点，在涉及公共利益等突发性社会风险事件时，运动式治理具有地方政府和公众利益要求一致的特点，此时运动式治理能够高度集中行政组织和动员资源以应对风险，是一种社会利益取向下侧重于邻避事件治理的政府行动。

其次，基于运动式治理短期高效的特点，将运动式治理与当前治理工作进行嵌入或结合，即在日常治理或行政工作中的某个短期内或时间节点上，采取运动式治理方式，如定期的集中办事中心，缓解日常治理压力和提升治理效率。最后，类似于现场观摩、集体检查或现场巡视等场景式治理方式，以一种预设行动风险和筛选最优行动方式进行，面对治理问题时以一种“如果—如何”的策略去判别运动式治理是否可以运用到日常治理之中。这三种倾向其实是在保持运动式治理合理性前提下，以“纠正”运动式治理对公众行动逻辑和利益诉求的忽视，进而将运动式治理风险控制在“将要发生”阶段，并通过日常治理予以消解。

显然上述运动式治理合理性价值的发挥应用，但其依然无法长期有效和具有解释力的常规化治理。

上述讨论表明，运动式治理“常规化”命题在产生基础、适用情境及可能存在性等方面都无法获得有力的证据支持，这也说明运动式治理“是否应当”的争议并不在于对运动式治理的“是与否”的回应，而是通过“是与否”的思考和辨析对运动式治理进行再审视，进而将其置于国家治理体系中以获取对本土治理和常规治理的有益探寻，动员式治理就是在这种探寻过程中形成的一种对运动式治理“常规化”命题的回应，以及对更具时代性、包容性和现代性国家治理体系构建的本土探索。

三、动员式治理：对常规化命题的回应与超越

治理的能力主要取决于治理的方式，动员式治理作为超越运动式治理的一种治理方式，其在治理能力表现上具有相对的优越性，而这种优越性的表现需要回归到以运动式治理为基础的对动员式治理的认识之上。即动员式治理是如何回应运动式治理“常规化”命题的，这也是对运动式治理和动员式治理两者争议问题的厘清和解释。

动员式治理是指掌握公共权力的主体通过短期内的多个公共部门力量整合，集中资源整治各种棘手问题和长期历史遗留问题。其与运动式治理的共性主要表现为三个方面：第一，动员式治理和运动式治理作为现代国家的合法性危机和风险社会背景下的治理方式，都面向规范性政策或任务执行时受阻的现实问题，行动主体采取组织集中的方式期望解决问题;第二，两者都是一种短周期的临时性措施，是相对于常规治理的一种治理方式;第三，两者都基于集中组织方式的效果短促和问题反弹的诟病，对治理方式常规化存在期望。因此，在动员式治理与运动式治理的共性基础上，以运动式治理“常规化”命题的三个核心问题为基础，通过动员式治理对问题的回应，归纳动员式治理这种超越式的新治理方式的表现特征。

（一）动员式治理对常规化命题的回应

1.动员式治理的基础：社会动员传统。动员式治理的核心概念在于“动员”，其有三层含义：一是集中，动员能够集中人力、物力、财力等，且常常与集体行动相联系;二是发动，强调对他人或动员对象行为选择（可为或不可为）的意义[17]，如思想动员、动员大会等;三是说服或构建动机，通过说服的方式构建动员对象的动机，以符合动员者要求的行为实现社会控制。从动员的三层含义不难看出，相对于运动式治理的“运动”而言，动员更倾向对动员对象自主性的引导，通过构建动机和行为选择参与到集体行动中，而非“运动”式的以行政控制动员对象，虽然两者的结果可能一致，但其背后的逻辑及对国家社会关系的影响迥然不同。在动员意义的基础上，动员与治理是否搭配？

显然动员是引导而非强制，关注动员对象的自主参与和行政的合理化，与当前社会治理的自治要求相一致。

相较于运动式治理，动员式治理有着社会动员传统，是对历史脉络上动员传统的转承。动员传统在我国有着深厚的传统基础，在革命战争时代，中国共产党之所以取得领导权，最重要的原因就是能够长期动员公众加入组织[18]（P278）。新中国成立后，以行政动员间的认同聚合为代表的政治动员方式进入生产建设各个领域，尤其在国民经济恢复和社会主义建设中，政治动员实现了国家对生产力水平的超越，以直接较快的方式建成了社会主义[19]（P4）。改革开放以后，社会功能的分化和社会治理的复杂性，导致动员式的政治结构不再适应社会的需要，进而转为面向社会运动领域的社会动员，但当规范性政策执行遇到重大阻力时，以往政治动员中的某些工作方式和组织手段依然被运用到政策推行中。因此，从动员的历史基础而言，从新中国成立前的革命战争、新中国成立初期的生产建设，以及改革开放后直至当前的社会治理过程中，传统政治动员的形式和手段在当前社会动员中依然作为临时性技术补充或者破阻力量，可以说，动员式治理相比运动式治理有着广泛深刻且具有历史转承的社会动员传统。

2.动员式治理的适用情境：多元主体下治理方式的消除、流动和转换。动员式治理与运动式治理的发生和适用情境一致，都是在现代化社会风险的宏观背景、压力型体制和目标责任制之下的治理行动，但两者最为关键的区别在于：动员式治理较于运动式治理，打破了行政主体单一参与主体的限制，其治理主体除公共部门外，私人部门、个人、社团等社会力量也参与其中。因此，动员式治理的适用情境的问题重点关注：在同样背景和前提条件下，动员式治理能否回应运动式治理无法“常规化”命题，即运动式治理有无常规化的适用情境。

基于此，为了保持一致性和有效对比分析，本文依然在前面论述的“治理者风险容忍程度（风险态度）—治理对象风险程度—治理行动”的解释框架中进行动员式治理适用情境的分析。相较于运动式治理，治理者有了多个参与主体（A，B，C……），不同参与主体对风险的容忍度和风险程度的评价是存在主观偏差的，与运动式治理适用情境分析一样，假设X参与主体对同一风险事件的主观评价只产生常规治理（X0）和动员式治理（X1）两种治理行动结果，同时为了强调常规治理和动员式治理之间的关系，本文假设参与主体对低风险可容忍的态度是一致的，以虚线和实线进行区分，虚线围绕形成的区间为常规治理（X0），实线围绕的区间为动员式治理（X1），因此，多个参与主体的主观偏差會导致治理行动之间交错混合，也就是常规治理和动员式治理之间的界限模糊，常规治理与动员式治理之间存在流动和转换的可能（见图2）。

多元参与的治理主体下常规治理和动员式治理之间界限存在消除、流动和转换的特点。首先，相较于运动式治理行政主导参与的单一主体，动员式治理从根本上拓宽了治理领域和行动主体，这既是社会治理的基础性要求，也是动员式治理动员能力和动员领域的体现。其次，动员式治理实现了治理方式之间的流动，流动的意义在于协调。不同的参与主体对不同的风险事件或治理对象存在主观偏差，影响治理过程中参与主体和资源集中领域和程度，如在某个风险事件治理中，会有某些治理主体采取常规治理，也有某些主体采取动员式治理，二者是一种协调补充的关系，促成多部门多力量的共同治理。最后，基于不同治理主体的评价不同实现了动员式治理与常规治理之间的转换。不同主体对同一治理对象的评价不同，相应采取的治理措施也不同，其背后的逻辑是风险容忍差异下不同主体采取动员式或常规治理行动的先后顺序，当对同一风险事件治理时，不同主体评价实现常规治理和动员式治理之间的协调并存，形成了多元主体治理结构内部的转换。因此，相对于运动式治理明显的治理界限，动员式治理更能适应当前社会治理主体多元、治理对象复杂、重点集中治理的要求，具有更为合理和广泛的适用情境。

3.动员式治理的常规可能：社会化。相较于运动式治理，动员式治理如何回应常规化问题。运动式治理集中体现了一种行政化的治理方式，被治理者处于被动地位，不同于此，动员式治理的动员方式和多元治理主体的特点已经表明地方政府和公众行动逻辑之间存在一致性的可能，因此，运动式治理更倾向行政化治理方式，而动员式治理更突出社会化的特点。

动员式治理在治理主体上突破运动式治理的单一主体，扩展到社会主体，治理方式也从运动式治理的行政命令式转变为引导参与主体自主性的动员方式上，但关键问题是，动员式治理的本质依然是集中组织以解决问题，这能否被常规治理所接纳？在已有的常规治理基础条件下，动员式治理的多元参与构建了一个具有生命力的治理结构体系，两者在该体系内部实现相互转换。换言之，动员式治理不仅是常规治理的一种补充，更是常规治理失灵时的一种结构性治理方式的调整和协调，即以不同参与主体和治理结构为基础，通过动员式治理将治理对象转换常规治理，是一种常规治理中的“嵌入式”协调工具，是面向当前已有的治理体系的嵌入和完善，而非增加或创新一种新型治理方式。

动员式治理具备常规治理的条件基础，其协调和转换的功能，不仅作为常规治理的一种补充，更作为一种“嵌入式”协调工具存在于已有国家治理体系中，以完善当前的治理体系，这是运动式治理所不具备的关键特征。

（二）超越：一种协调工具

在动员式治理对运动式治理“常规化”命题核心问题的回应上，厘清了二者的争议问题，动员式治理是不同于运动式治理的，且超越于运动式治理。通过核心问题的回应和二者的对比，总结动员式治理的超越性主要表现在四个方面。第一，从公共权力部门单一主体到多元治理主体。动员式治理的治理主体不仅包含公共权力部门，还包含社会团体、私人部门和个人等多元的参与主体。第二，从单向管理到横纵双向治理。治理活动展开具有“管与治”的内涵[20]（P34），动员式治理将纵向管理与横向合作容纳起来，更具备治理活动的治理内涵。第三，从行政化到社会化。运动式治理以行政式的强制推进为表现，动员式治理更侧重社会化方式，以动员方式给予治理对象充分的情理表达或自主空间，在转向动员资源的优化配给上，通过广泛的多元参与，将资源更为集中有效地提供给治理者。第四，从治理体系的补充到协调工具。运动式治理和动员式治理都可以视为常规治理体系的补充，但动员式治理可以成为常规治理体系结构上的协调工具，这是动员式治理之所以超越运动式治理存在常规可能的根本原因。

在治理行动的逻辑上，动员式治理的超越性是建立在权力逻辑、效率逻辑和治理逻辑之上的，这三种逻辑形成于我国经济社会发展的计划经济及行政权力控制、以经济发展为重心和服务型政府建设的三个不同历史时期[21]，但这三种逻辑并不是单独存在的，而是共存于社会发展过程中。权力逻辑是一种对秩序和规范进行塑造的行动逻辑，以正式强制的形式塑造了整个权力结构体系规范秩序和话语空间，在我国治理行动上体现为科层行政体制和自上而下的政策推动或任务传递;效率逻辑突出表现在以经济建设为重心的历史时期，该逻辑强调过程和结果，需要依赖正式的手段和方式去维系从而保证效果的实现，这种效率为准的行动方式，不仅过于强调结果的实现，而且忽视了结果或服务的质量[22]（P152）。但不可否认的是，效率逻辑及其治理行动对于推进经济与社会发展具有积极作用;治理逻辑是现代化社会建设和国家治理体系建设下的行动逻辑，该逻辑关注社会整合和行动一致性，强调参与和建设，即治理逻辑要求动员多元社会主体和社会资源参与到社会建设和国家治理中，体现公众与政府或国家利益要求和行动逻辑的一致性。

运动式治理更多地表现出权力逻辑和效率逻辑，这两种逻辑也使运动式治理集中体现为正式的强制性手段去实现任务或政策结果，以话语权力差异分割了治理中“国家—地方政府—公众”行动主体之间的内在一致性，忽视了过程的公平和结果的质量。而

动员式治理以权力逻辑为基础，效率逻辑为目标，治理逻辑为工具，通过治理逻辑的参与和构建各行动主体的话语权力，以治理逻辑的整合性和一致性，保障行动效率的公平和质量，这充分体现了动员式治理作为治理体系的协调工具的重要超越性。

四、超越的本质：制度道德

动员式治理超越运动式治理的本质是什么，或者说，上述对动员式治理的具体阐述都是依据与运动式治理之间的回应和比较进行的，那么就动员式治理而言，作为一种区别于运动式治理的治理方式，其内在的价值取向是什么。对此问题的解释需要将动员式治理回归于治理情境中进行讨论。

在当前社会治理体系中，诸多治理的执行主体或主导是地方政府，地方政府在治理中的选择和行动应当是动员式治理的主要解释基础。在风险社会环境下，官员的履职程度与风险程度成正比[23]，地方政府“风险厌恶”下的理性选择的行动取向已经成为学界广泛共识，因此，要解释此背景下动员式治理“何以”超越的問题，就需要解释地方政府这种“主观”行动对于治理行动的积极性，也就是动员式治理下地方政府的理性选择是如何与治理行动取向保持一致的。

在“国家—地方政府—公众”的治理行动逻辑背景下，地方政府可以作为国家与社会关系的“中间人”，地方政府对国家及国家对地方政府都体现为制度关系，那么地方政府与社会公众之间是何种关系。首先，地方政府与社会公众之间存在一种制度关系，地方政府将权力实践于公众及其生活领域中，是一种正式的规则形式。其次，对于地方政府来说，公众不具备较强的正式手段，多采用非正式规则的手段，其主要构成要素为“道德”。因此，动员式治理在“国家—地方政府”关系中主要作用路径为制度，而在“地方政府—公众”关系中的作用路径主要为制度道德，这也就是动员式治理超越的本质。制度道德包含对制度的正当、合理与否的道德评价和制度本身所具有的道德意义[24]，即制度道德化和道德制度化。

（一）制度道德化与道德制度化：动员式治理的工具性与社会化

制度道德化是社会公众对制度作出的道德评价。社会制度的首要价值是正义，制度道德的体现并不是该制度下个体道德体系显示并确认的，而是制度自身道德性所体现的[25]，也就是制度制定的目的或利益具有的社会道德性。我国的根本政治制度维护了最广大人民群众的根本利益，也是我国特色社会主义制度的显著优势，制度的道德化在我国治理体系中是必然的且无法动摇的，因此，动员式治理所遵循或执行的制度也是具有道德化的。在制度道德体现过程中，一方面，动员式治理以“嵌入式”进入常规治理中，作为一种工具性方式对常规治理进行补充或加速，不会改变常规治理的预期结果;另一方面，动员式治理具有多元参与的治理主体，使制度政策的解读和执行能够体现社会多方的利益诉求，而且这种动员方式能够对社会公众进行行为引导，使地方政府与社会公众的行动取向保持较大的同步性，从而在地方政府与社会公众层面能够顺利接受、传递和体现整个国家治理体系中制度的道德。

道德制度化主要是指制度在解决社会领域问题中的道德表现，具体说是将社会领域的道德要求制定为制度并在道德生活领域执行，也就是社会公众将道德提升为制度的要求。我国的根本政治制度保障和提供了社会公众实现道德制度化的路径，那么在已定的制度政策推行中，动员式治理如何体现道德制度化？在动员式治理中，多元主体参与的治理方式，使社会公众在治理结构上获取充分的话语权力，具有与地方政府“讨价还价”的渠道和空间，而且在强制性的制度政策推行过程中，动员式治理的社会化方式也为强制性附加了治理的“情理性”，这就在动员式治理的整体治理流程和结构上为社会领域的道德进入制度领域提供了基础。此外，动员式治理的社会化方式表现为社会公众的参与，社会公众的行动本身就内含社会领域道德的要求，而其参与治理的行动直接体现了社会领域道德如何参与制度运行，社会公众的自主性和道德本质使动员式治理中的道德制度化得以实现。

（二）公私一致：动员式治理中的官德重建

在关于制度政策和社会道德的讨论中还有一个关键问题：作为中间位置的地方政府在动员式治理中是如何体现制度道德的。对该问题的解释要回归于一个现实问题，即地方政府存在理性选择或“趋利避害”的行为特征，其与动员式治理中要求的制度道德之间是如何协调的。

随着政府职能的转变，在国家治理中政府的动机和行动与社会公共利益趋于一致，实现了政府从“守夜人”到“道德人”的转变，这种非正式的行政道德要求，在我国行政官僚体系中被视为“官德”[26]。“官德”是一种角色道德，而非职业道德，是地方政府在治理结构中的位置、规范要求地方政府的角色行为模式，但即使是角色要求，地方政府也会因功利性选择产生角色偏差，这是一种可能的客观事实。因此，这就涉及“官德”中的两个重要组成部分：私德和公德。私德关注于政府角色的自身利益，公德关注广泛的社会利益，“官德”要发挥效用要么摒弃私德，要么公私一致。由于地方政府角色是由一个个自然人实现的，因此，公私一致就成为“官德”作用发挥的主要方式，这可以有效解释动员式治理如何协调地方政府行动和制度道德要求的问题。

动员式治理作为一种集中组织解决问题的治理方式，体现了地方政府的“私德”，即地方政府在目标和行政压力下，为了获取绩效或规避惩处风险，理性选择的一种治理方式。但动员式治理的“私德”是建立在“公德”之上的，动员式治理的主要动员方式，传递和规范了地方政府和社会公众的行动和价值选择的一致性。同时，社会化的动员方式给予社会公众利益的表达和参与空间，较为对等的话语权力下地方政府“私德”的动员式治理与面向社会公众利益的“公德”实现了一致。这种建立在“公德”基础上的地方政府“私德”正是这一社会角色的要求，是以社会公众为主体的“私德”，也就是“公德”。

动员式治理超越运动式治理的本质是制度道德。动员式治理以其“嵌入式”工具性和社会化的动员方式将制度道德体现于社会领域，并将“私德”和“公德”统一于地方政府的“官德”之中，从地方政府中介者角度和与社会公众关系的角度实现治理的目的，其制度道德的要求和“官德”的建设都是当前国家治理体系下德治和法治的表现。

（三）政德建设：从治理命题到制度道德的实现

动员式治理的超越本质为制度道德，并通过公私一致的官德重建来实现动员式治理与制度道德间的协调，这是从运动式治理走向动员式治理过程中，地方政府微观角色道德的变化和体现。那么，地方政府的宏观职业道德与动员式治理所体现的制度道德有何关联，以及如何实现与“官德”的联结。

在我国治理现代化的背景下，运动式治理和动员式治理“争议”命题的聚焦点在于治理是否符合或推进治理现代化进程，并在两者的治理命题解析中归纳出动员式治理中制度道德的本质要求。因此，作为治理主体，地方政府选择动员式治理既是制度道德的体现，也是治理现代化的要求，这就提供了理解动员式治理制度道德中地方政府宏观职业道德的基础和思路。习近平强调，要“加强官德修养，不能仅仅把道德停留在理论和书面上，而是要把政德融入到为人民服务的实践中去，融入到日常工作中去”[27]。

这从宏观和正式的角度对地方政府的职业道德提出了明确要求，同时与公私合一的官德相融合，可以说，政德建设的思想把动员式治理的制度道德进行了具有本土治理情境和本土治理特色的高度概括，也提供了从治理命题到制度道德得以实现的有效实现方式。

在对治理命题的研究中，治理方式影响治理能力，地方政府在治理中的主体作用影响着治理方式的选择和治理能力的提升，加强地方政府在治理中制度道德的建设是实现有效治理和推进治理现代化的有力方式，其具体表现为地方政府在治理中的政德建设。一是要“明大德”。“大德”是习近平政德建设观的重要内容，“大德”是中国共产党官员的特殊使命和政治要求[28]，在治理命题中，制度道德要求制度制定符合道德，制度实施兼顾道德，而地方政府作为制度制定和实施的关键主体，需要深刻认识当前治理状况的发展和变化，从党员本性和职业道德出发，紧紧围绕中国治理情境和特色治理制度，提升自身政治道德，并在治理实践中以道德形态呈现政治价值。

二是要“守公德”，“严私德”，公私一致。广义上的官德包括公德与私德，“守公德”“严私德”与人民群众利益紧密联系[29]，在治理命题分析中，动员式治理的制度道德本质实现了公德与私德的公私一致，将政府利益与公众利益联结，将公众纳入政府治理主体中，建构起地方政府与社会公众间的制度道德。

在治理命题的辨析中，其反映的是在治理发展中地方政府构建“政德”观的过程，并如何引导治理方式的转变。马克斯·韦伯指出：“科学是一份地图，它能告诉我们如何达到某一个地方，但它并不能告诉我们应该去什么地方”[30]（P9），对“常规化”治理命题的解读，是对动员式治理的系统梳理，也是对治理现代化过程中地方政府以政德观实现制度道德的思考，它不仅提供了实现地方政府治理现代化的建设路径，也提出了未来在不断的治理变迁和辨析基础上探索具有中国特色的治理模式的要求。

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责任编辑：王 篆

From Governance Proposition to Institutional Morality：The Controversy，

Response and Transcendence of “Movement” and “Mobilization”

Wang Changzheng，Fang Weirong

Abstract：The two controversial issues of “whether campaign-style governance should be” and “mobilization governance” both point to the transcendence of mobilization governance. Therefore，how to understand mobilization governance needs to understand the transcendence based on campaign-style governance. This paper compares and analyzes mobilization governance and campaign-style governance with three core issues of governance foundation，applicable situation and conventional possibility，and finds that campaign-style governance and routinization are a “false proposition”. The transcendence of mobilization lies in that it has the basis of traditional social mobilization，multiple participation to realize the elimination，transformation and flow of governance boundaries，as well as the socialized governance mode，so as to show itself as an “embedded” coordination governance tool. Moreover，the essence of this transcendence is the institutional morality embodied by the moralization of the system，the institutionalization of morality and the cadre morality，which is also an important embodiment of the view of political morality construction.

Key words：mobilization governance，campaign governance，institutional morality，government governance，political morality construction

收稿日期：2022-01-15

作者簡介：王长征（1989-），男，重庆工商大学公共管理学院讲师，博士，重庆 400067;方玮蓉（1995-），女，天津大学管理与经济学部博士生，

天津 300072

本文为国家社科基金应急管理体系建设研究专项项目“社会力量参与重大突发公共卫生事件应急管理的‘三社联动机制研究”（批准号20VYJ031）和重庆工商大学高层次人才科研启动项目“地方治理中社会动员的逻辑与路径研究”（批准号2255003）的阶段性研究成果。