党外公职人员监督的困境与机制创新

[摘 要]加强对党外公职人员的监督，顺应了整体性治理的大趋势和权力运行的基本规律，也是建设新型政党制度、创新国家监察体系、适应反腐败国际化的必然要求。由于身份、所属领域、政治认同和管理体制等方面的特殊性，党外公职人员监督面临监督主体分散、监督意识薄弱、监督手段孤立、监督内容脱节及监督信息阻隔等碎片化困境。在协同监督成为现代权力监督体系重要特征的背景下，必须推进党外公职人员监督协同化建设，构建协调合作机制并辅以责任耦合机制，构建多元激励机制并辅以容错纠错机制，构建一体推进机制并辅以部门衔接机制，构建信息共享机制并辅以平台共建机制。

[关键词]党外公职人员监督;公权力;碎片化;协同机制

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2022）02-0034-09

党外公职人员是指行使公共权力但不具备中国共产党党员身份的公职人员，主要包括各民主党派、工商联、宗教界、无党派代表人士和其他未加入中国共产党的公职人员。长期以来，党外公职人员身份的特殊性使得他们接受监督的意识不强，来自内部和外部的监督也较为薄弱。进入新时代，国家监察体制改革随之展开，其目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖。在此指导思想之下，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）将党外公职人员纳入监察对象的范围，从法理上弥补了党外公职人员监督的空白。然而实践中，由于党外公职人员自身的特殊性，国家监察力量的有限性，加之以事后监督为主的特点，党外公职人员监督状况依然不容乐观，尤其是碎片化现象十分严重，阻碍了国家监督体系的发展和完善。

一、党外公职人员监督的多重逻辑

加强对党外公职人员的监督，既是一个实践探索问题，也是一个理论构建问题，必须结合反腐败大趋势和前沿治理理论来分析党外公职人员监督的价值与逻辑。

（一）顺应整体性治理趋势的要求

整体性治理理论是20世纪80年代兴起于西方的政府治理新理论，它的提出是为了解决政府改革碎片化和分散化造成的社会问题复杂化和效率低下的弊端[1]。整体性治理是当今世界政府治理的大趋势，权力监督也应遵循整体性治理的原则，选择整体性监督的路径。无论是具有中国共产党党员身份的公职人员，还是不具有中国共产党党员身份的党外公职人员，都是公共服务提供者和公共权力行使者，必须将他们作为一个统一的整体来管理和监督。也就是说，党内公职人员与党外公职人员都是国家治理系统的重要组成部分，都必须纳入监督对象，统一管理，一并监督。如果只关注对党内公职人员的监督而放松或者忽略对党外公职人员的监督，不仅会产生不公正，还会导致国家监督体系乃至国家治理体系的大厦失去平衡，甚至最终垮塌。因此，只有顺应整体性治理的大趋势，将所有公职人员均纳入监察监督的对象，形成全社会反腐败监督体系，强化党纪国法的约束力和执行力，提高发现和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的概率，堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件，切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题[2]，才能不断健全党和国家监督体系，协调推进国家治理体系现代化。

（二）建设新型政党制度的要求

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度，是中国共产党与各民主黨派共同创造的新型政党制度。中国共产党与各民主党派应该在合作基础上展开相互监督，既包括各民主党派对中国共产党的监督，也包括中国共产党对各民主党派的监督，原因在于无论是民主党派还是共产党，都需要有效的监督才能保持自身肌体的健康[3]。一方面，只有民主党派保持健康的机体，才能有效地行使对中国共产党的民主监督，才能维护好、发展好多党合作制度。因此，民主党派成员需要从外部接受中国共产党的监督、社会群众和新闻媒体的监督，从内部接受民主党派机关的组织监督。另一方面，中国共产党处于执政党地位，这使得多党合作中的相互监督更多地体现为民主党派对共产党的监督、对共产党领导国家和执掌政权情况的监督，但并不能否定和忽略中国共产党对民主党派的监督。相反，只有加强对民主党派的监督，促进民主党派健康发展，才能使民主党派在民主监督中发挥更大更好的作用。

（三）构建集中统一、全面覆盖、权威高效的国家监察体系的要求

加强对党外公职人员的监督，是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的国家监察体系的要求。

推进国家监察体制改革的目的在于解决行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散和体制机制不畅等突出问题，旨在整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，形成全面覆盖公职人员的监察体系[4]。《监察法》为监察全覆盖提供了法律依据，赋予监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监督的权力。监察委员会的监督对象涵盖了党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员、国有企事业单位管理人员、群众自治组织中从事管理的人员（如村民委员会委员，其中相当一部分不是中国共产党党员）等。其中，民主党派和工商联机关的公务员、非党员村民委员会委员都是监察对象中的党外公职人员。只有同时加强对党内公职人员和党外公职人员的监督，才能真正构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监察体系。

（四）遵循权力监督规律的要求

监督全覆盖及监督公平公正的实现程度与权力监督效果正相关，这是权力监督和反腐败的一条基本规律。因此，提升监督效果，就要推进监督全覆盖，对腐败零容忍，保持反腐败的公信力。一方面，加强党外公职人员监督实际上就是在践行监督全覆盖和腐败零容忍的理念。国际上廉洁度较高的国家或地区，无一例外都对腐败零容忍，不论程度轻重或金额大小，只要是性质上属于腐败的行为都会受到惩罚。许多国家或地区甚至已将私营企业经营管理者纳入反腐机构的监督对象。腐败零容忍既是这些国家或地区反腐败成效的体现，也是他们反腐败成功的原因。有研究者对党的十八大以来分布在政界和国有企事业单位的187个党外公职人员和12个非公经济领域党外公职人员腐败的典型案例进行研究后发现，党外公职人员腐败的涉案金额总体上比党内公职人员的涉案金额小，最少的只有1.5万元[5]（P121）。原因可能是民主党派和无党派人士在各单位中担任“一把手”的情况较少，大多数是副职。然而毋庸置疑的是，涉案金额小并不改变其腐败的性质，更不能成为逃避监督的理由。另一方面，加强对党外公职人员的监督是提升权力监督和反腐败公信力的内在要求。权力监督和反腐败是维护社会公平正义的手段，如果在不同的对象之间监督力度畸轻畸重，或有或无，这本身就是对公平正义的极大破坏。因此，只有将党外公职人员与党内公职人员一同纳入监察监督对象，才能真正树立起监督的威信。

（五）适应反腐败国际化的要求

加强对党外公职人员的监督，也是中国履行《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的需要。2005年10月27日，第十届全国人大常委会第十八次会议批准中国政府加入该《公约》。《公约》明确了腐败的主体为“公职人员”，其实这个概念较为宽泛。如《公约》第2条第1项规定，“公职人员”系指“无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何……缔约国本国法律中界定为‘公职人员的任何其他人员，即可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或者提供公共服务的任何人员”。《公约》中“公职人员”概念的核心是“履行公共职能或者提供公共服务”，这就要求我国的反腐败机构也必须将履行公共职能或者提供公共服务的公职人员纳入监督对象。《监察法》第3条规定的“对所有行使公权力的公职人员进行监察”及第15条规定的监察对象范围，首次以立法的方式对“公职人员”这一法律概念，以及以“公职人员”为主要范围的监察对象进行界定[6]，对推动反腐败国际合作具有重要的意义。同时也表明，加强对行使公权力的党外公职人员的监督，是履行《公约》和反腐败国际化的必然要求。

二、党外公职人员的特殊性

尽管党外公职人员监督具有重要的理论意义与实践价值，但是，与党内公职人员相比，党外公职人员居于党外的身份，具有较强的特殊性，并由此衍生一系列相关的特殊性。

（一）党外公职人员党外身份的特殊性

由于不具有中国共产党党员身份，不受中国共产党的纪律约束，一部分党外公职人员就误以为自己手中的权力不受任何约束，可以为所欲为，几乎没有接受监督的意识。有的党外公职人员甚至认为，即便自己偶尔违规甚至违法，党也会因为其特殊的党外身份而网开一面。党外身份的特殊性，是党外公职人员其他特殊性的源头和基础，也是党外公职人员监督难问题的重要原因。

（二）党外公职人员在新型政党制度建设中的特殊性

“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针，也是中国共产党和民主党派、无党派人士团结合作的指导方针。在中国新型政党制度中，中国共产党与民主党派、无党派人士应该相互监督，即中国共产党应接受民主党派、无党派人士的民主监督，同时，民主党派、无党派人士也应接受中国共产党的监督。这种制度设计的目的是保持执政党与参政党之间适度的张力[7]。然而长期以来，在“统一战线”指导思想的影响下，我们一直强调民主党派和无党派人士对中国共产党的监督，忽略了中国共产党对民主党派和无党派人士的监督。

甚至有些共产党员因害怕被批评“破坏团结”而不敢监督民主党派和无党派人士。缺乏强有力的监督是一些党外公职人员违纪违法甚至走上犯罪道路的重要原因。

（三）党外公职人员构成的特殊性

党外公职人员数量庞大，所属领域十分广泛。有统计资料表明，全国范围内八个民主党派的总人数大约是95万余人，加上无党派代表人士、宗教代表人士、非公经济代表人士、港澳台代表人士等党外公职人员，总数还要大幅增加[5]（P101）。党外工作人员既有民主党派和无党派人士，也有非公有制经济人士、新的社会阶层人士、港澳台侨人士及宗教人士等，构成十分复杂。而且，党外公职人员就职的單位广泛，不仅包括政府、人大、政协、司法机关等工作部门，还涉及国有企事业单位、人民团体、社会团体及基层群众性自治组织。

从知识结构来看，在高校和科研院所等事业单位工作的党外公职人员，绝大部分是高学历、高职称的高级知识分子，他们视野较为开阔，思想较为活跃，容易接受新生事物和新鲜观念。但是，他们的思维方式和思想观念往往具有较强的独立性和多变性，对中国共产党的组织和工作热情不够高，对来自中国共产党党组织的监督往往不太重视，甚至容易出现“妄议中央”的政治风险。

（四）党外公职人员政治认同的特殊性

不同领域的党外公职人员对中国共产党的政治认同呈现较大的差异性。在党政机关、人大和政协机关、司法机关和国有企事业单位作出政治安排的民主党派代表人士和无党派代表人士，对党的认同度较高，政治意识较强。但有一部分非公有制经济代表人士、新的社会阶层代表人士的政治认同感较差，他们更多关注企业的发展和自身的利益，政治观念淡薄，捞取政治资本的动机较强。党外公职人员在政治认同上的复杂性和差异性，是对监督工作的巨大挑战。

（五）党外公职人员管理体制的特殊性

中国共产党的组织部门（统战部门）与有关部门、民主党派的组织部门之间缺乏有效的沟通协调。例如，《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》明确要求，“加强统筹协调，完善党委统一领导、统战部门牵头负责、各有关部门和社会团体密切配合的工作机制”，然而实践中存在沟通与联动不顺畅的问题。一方面，统战部门在与有关部门协作上缺乏主动权，有时还缺乏参与权甚至知情权，导致党外公职人员的培养选拔和推荐使用之间衔接不顺畅。另一方面，统战部门对口协调的政府各委、办、局的部分主要领导不了解统战工作的职责和方式，导致有关党外公职人员的政策规定得不到有效执行，作为同级的统战部门又无法通过指令的方式来推动落实，沟通协调成本高，管理效率低下。

三、党外公职人员监督的碎片化困境

党外公职人员的特殊性，决定了党外公职人员管理和监督的特殊性，特别是造成了监督碎片化的困境，这主要体现在五个方面。

（一）监督主体分散

与党内公职人员不同，党外公职人员的管理体制具有多重性和复杂性，其结果是党外公职人员监督主体分散。换言之，党外公职人员多头的、松散的管理直接导致多头的、分散的监督。党外公职人员的监督主体非常广泛，不仅包括中国共产党党组织、监察委员会，还包括社会公众和媒体、民主党派。民主党派是内部监督主体，其余为外部监督主体，内外部监督本应该协调一致，共同发挥作用，但这些监督主体之间并没有建立起联动机制，而是单独行动，导致监督效率低下。一是中国共产党通过统战部门履行对党外公职人员的监督职责，但统战部门尤其是基层统战部门干部人数少、监督力量有限，而且很少与组织部门就党外公职人员的政治表现、工作表现等问题进行有效沟通。二是监察委员会尽管已经从法律上将党外公职人员纳入监督范围，但受限于人力，尚无法对庞大的党外公职人员队伍实施有效的监督。而且监察委员会的监督主要是事后监督，事前监督和事中监督十分薄弱。三是民主党派的内部监督十分乏力。当前，民主党派内部组织结构松散[8]，各民主党派中央和省级组织已经成立了监督委员会，但基层组织没有成立监督委员会。这就导致大量处于基层的民主党派干部和成员缺少来自组织的监督，出现权力滥用问题就在所难免了。总之，党外公职人员的外部监督主体和内部监督主体过于分散，没有形成监督合力。

（二）监督意识薄弱

这里的监督意识包括两个方面：一是监督主体主动监督的意识;二是监督对象主动接受监督的意识。监督主体的分散，也导致监督意识的分散和淡化，直接影响党外公职人员监督的效果。

监督主体主动监督的意识薄弱，主要体现在部分中国共产党党员和民主党派机关干部对监督党外公职人员心存忌惮或“习惯性”忽视。除一些党员干部因顾及“统战”需要不敢大胆监督党外公职人员外，民主党派内部一些领导干部对选人用人的监督也没有主体意识。例如，在确定政协委员、人大代表后备人选时，有的完全听从主要领导的“推荐”，导致后备干部的考察培养选拔变成了“履行手续”。民主党派内部一些成员错误地认为，因为民主党派是参政党，即使少数人发生腐败问题还有国家法律来处理，根本没有必要在民主党派内部开展监督。因此，一些民主党派机关的领导干部对党派成员违反民主党派章程应受到处分的行为，或视而不见，或大事化小小事化了。

监督对象主动接受监督的意识薄弱，主要体现为监督对象自恃其“党外身份”，不受中国共产党党纪的约束，自己可以随心所欲，目中无监督者。一些党外干部因为长期脱离组织监督和群众监督，形成了妄自尊大的习惯[9]。有的民主党派领导干部严重缺乏民主意识，把自己当成“特殊人”，凌驾于组织之上，认为“上级管得着、看不见”，“下级看得见、不敢管”，“群众看不见、管不了”。一些民主党派成员游离于组织之外，党派组织的大部分活动仅集中在少部分成员身上，甚至变成了只有“高端”人士在忙，组织内部日益出现官僚化的趋势，部分民主党派领导班子不“民主”，“一支笔”“一言堂”现象并非偶然。

（三）监督手段孤立

监督手段分散在不同的部门或专业领域，无法协同配合和相互支撑，是党外公职人员监督面临的又一个突出难点。随着国家治理和公共管理的专业化分工越来越细，一项需要监管的公共事务往往涉及诸多专业领域，常常需要各种不同的专业知识和调查手段才能准确识别问题，而每一个监督主体往往只熟悉某一方面的专业知识，只拥有某一类监督手段，无法实现科学客观的判断和精准的监督。一是从跨領域知识储备看，当前纪检监察干部尤其是基层纪检监察干部对国土、建筑、金融、高新科技等领域的工作流程及相关专业知识掌握不够，很难精准发现问题并及时正确处置。二是从跨领域调查手段看，有时纪检监察机关缺乏与相关执法部门的统筹联动，在证据收集、违法后果认定等方面存在困难。三是从跨领域职责权限看，纪检监察机关调查某一类领域的失职渎职类问题线索时，通常需要相关部门的调查结论，如国土部门出具的勘测界定图、环保部门出具的行政处罚决定书、法院的判决书等，以此作为违法认定的依据。当前分散在不同领域、不同部门的专业技能和调查手段等监督资源无法顺利协同整合。由于党外公职人员涉及领域的广泛性和特殊性，更需要整合监督资源，加强监督主体及相关部门之间的协调与配合。

（四）监督内容脱节

对党外公职人员的监督包括事前宣传教育、事中制度预防和事后惩罚处理三项主要内容，当前这三项内容呈现明显的脱节现象，不敢腐、不能腐、不想腐之间的内在联系没有打通。针对党外公职人员的教育宣传过于教条化、抽象化和口号化，没有发挥典型案例的震慑效应;腐败预防工作虚化，没有根据腐败案件暴露出的问题构建针对性的权力监督与制约制度;惩治工作没有建立在梳理制度、查找制度漏洞的基础上，显得十分被动。在党外公职人员监督问题上，不同监督内容相互独立，没有贯通起来，使本来薄弱的监督力量、松散的监督制度和有限的监督手段不能协同配合发挥整体效应，降低了监督效能。

（五）监督信息阻隔

获取全面准确的监督信息是实现有效监督的基本前提。目前，党外公职人员监督存在着监督信息阻隔的现象，监督信息相互隔离，监督信息不共享。

从外部监督的视角看，外部监督主体很难获取监督信息。一方面，民主党派更多是在履行对执政党的民主监督职责，较少接受执政党的监督，这种长期形成的惯例，导致执政党对党外公职人员的信息掌握较少。另一方面，社会大众和媒体对党外公职人员的信息了解不多，对一些特殊领域党外公职人员信息的了解更加有限，信息不对称的状况很严重。从内部监督的视角看，民主党派公职人员的监督信息不公开、不共享。民主党派未在公职人员任职的单位设立基层党组织，缺少与公职人员所在单位的定期沟通，不了解民主党派成员工作表现和思想动态方面的信息。

四、追求协同效应是现代权力监督体系的内在要求

在协同化的权力监督体系内，各监督主体内部、监督主体之间、监督主体与监督对象、监督系统与环境系统之间可以协调配合、高效运转，形成协同合力，从而提升整体监督效能。协同监督可以界定为：在党的统一领导下，以全面覆盖、权威高效为目标导向，通过各监督主体间有机联系、协作、配合及加强与外部环境的联系、适应、协调，来实现对公职人员或机构影响其他行为者或机构的能力的有效监督[10]。

（一）协同监督有利于实现监督全覆盖

权力行使者对监督的抵触是本能的，如果监督不可避免，他们会期望这个监督是分散的，因为分散的监督必然存在监督盲点。一是不同监督主体关注的监督内容不同，这些监督主体之间又缺乏必要的信息沟通，监督内容就产生缺漏，监督对象就可能继续隐藏腐败行为，逃避处罚。二是对权力行使的不同阶段的孤立监督，为被监督者伪造事实或转移视线提供了机会，不利于全过程监督。三是只关注“八小时之内”的监督，可能将违纪违法行为挤压到“八小时之外”。因此，对权力行使者的工作、生活、交友等情况进行全方位、全时段的联合监督就尤为重要。

（二）协同监督有利于促进监督权威与监督信息的融合

各类监督方式并存，共同发挥作用，是中国特色权力监督体制的一个重要特征。然而，现实中也存在监督方式分散带来的监督低效问题。“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，这种现象反映了权力监督方式分散的弊端。监督低效率的根本原因在于监督权威与监督信息的失衡与分离。上级的监督权威大，但拥有的监督信息不充分;同级和下级掌握的信息更充分，但监督的权威不足。在不同监督方式相互独立的条件下，监督权威与监督信息不能同时发挥作用。如果将上级监督、平级监督、下级监督充分协同起来，把内部监督与外部监督有效联通起来，就可以扬长避短，同时发挥监督权威的支配力与监督信息的支撑力，达到二力融合、联动运行的良好状态。

（三）协同监督有利于充分发挥各种监督手段的优势

社会分工的迅速发展和政府职能的专业化，促进了公共服务的个性化和多样化，也增强了公共事务的综合性、复杂性，进而产生了对监督工作综合性和跨界性的需求。例如，在乡村振兴战略的大背景下，许多地方踏上了美丽乡村建设新征程。在大开发、大建设、大发展不断推进的同时，土地资源浪费、违规搭建房屋、环境污染、生态破坏等问题随之出现。这些问题通常涉及国土、城管、农业、林业、环保等多部门，非一两个部门能独立应对。在此情况下，“跨部门”“跨领域”“跨界别”的协同执纪执法就显得尤为重要，因为它可以充分挖掘和利用每一个部门的专业知识、技能优势和权力优势，让不同部门密切配合、协同作战，顺利完成监督任务。

（四）协同监督有利于形成巨大的震慑力

从某种程度来说，监督者与被监督者之间存在一种十分微妙的博弈关系。监督者与被监督者的力量、气势通常会形成此消彼长的局面。当监督者强强联合、密切协作、尽职尽责时，腐败分子就可能因畏惧查处而收敛收手;当监督者各自为政，甚至相互拆台时，腐败分子就可能变本加厉。

在各类监督主体、各种监督形式、不同监督方法密切配合，形成监督的铜墙铁壁的条件下，监督者就会占上风，对监督对象形成巨大的心理压力，促使其停止腐败行为或放弃腐败欲念，达到“不敢腐”或“不想腐”的目的。

五、构建党外公职人员监督的协同机制

党的十九大报告提出，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系……增强监督合力”[11]，这无疑明确了未来监督体系和监督方式协同化的方向。鉴于党外公职人员监督存在的碎片化困境，应推动党外公职人员监督创新，构建协同监督机制（见图1）。

（一）构建协调合作机制，辅以责任耦合机制

针对监督主体分散的问题，建议构建监督主体协调合作机制，辅以责任耦合机制，以防范监督责任边界模糊导致的相互推诿现象。一方面，中国共产党党组织、各级监察机关、民主党派机关、社会公众、新闻媒体之间建立起监督协调机制，明确规定各主体的监督内容、监督手段、合作模式与协调方式，以增强监督合力。同时，应建立民主黨派公职人员所在单位与党派组织之间的沟通协调机制，定期就民主党派公职人员的工作表现、思想动态等方面的表现互相通报，共同商讨分析违纪违法苗头和腐败行为的处理意见。另一方面，建立相应的责任耦合机制，明确各个监督主体在党外公职人员监督中的责任边界、责任衔接方式、责任履行失败的后果等，从而形成各个监督主体主动履职、协调配合、责任清晰的监督链条。

特别地，在对民主党派的监督问题上，要强化内部监督与外部监督的落实落地，同时构建内外协调一致的监督机制。从内部来看，要加强民主党派内部监督机构的建设，推进内部监督机制创新，明确监督责任分工，提升监督履职能力。从外部来看，要提升统战部门对民主党派监督的覆盖面和有效性。鉴于民主党派公职人员所在单位与党派组织之间存在信息沟通屏障，为了实现内外监督的协调一致，必须建立民主党派公职人员所在单位与党派组织之间的沟通机制，定期通报和交换民主党派公职人员的职责履行、遵守党纪、廉洁从政等方面的表现，并明确各自的监督职责和相互配合的具体要求。

（二）构建多元激励机制，辅以容错纠错机制

针对监督意识薄弱的问题，建议构建多元激励机制，辅以容错纠错机制，防止激励不相容。一是明确中国共产党党员干部监督党外公职人员的义务，如果党员干部发现党外公职人员的腐败问题却不向组织报告，应追究其监督不力的责任。同时，对提供有价值线索或成功阻止党外公职人员腐败的党员干部，要进行物质或精神上的奖励，对有重大贡献者应在职级晋升、职务提拔等方面给予激励。二是设置单列的民主党派内部监督机构，加强对民主党派内部监督工作的督查。

尽管民主党派中央和省市地方组织建立了内部监督机构，但很多没有明确统一的工作规范，甚至没有专职工作人员和专项工作经费，

没能日常性地开展大量的监督工作。民主党派的内部监督机构与组织部门合署办公，基本上没有单独设置职能部门，不利于规范内部监督工作，对此，应当完善建制，将内部监督机构单列设置，理顺组织管理和监督的关系，改变既当运动员又当裁判员的状况。在民主党派内部监督机构单列之后，对其监督履职情况的督查就有了充分的合法性和执行依据。

对不认真履行内部监督职责者进行严肃问责，对取得重要监督成果的机构和个人给予适当奖励。三是建立纪检监察干部多维激励机制。在物质激励弱化的时候，要充分发挥精神激励、情感激励和机会激励的作用。通过表扬、记功、授予荣誉称号等方法增强纪检监察干部的工作荣誉感;加强与纪检监察干部的情感交流，做好情绪疏导和压力管理;通过提供优质的培训机会，给纪检干部“充电”，提升其监督能力进而提升监督意愿。四是拓宽举报渠道并健全举报人保护制度。在为群众提供便捷的举报方式的同时，对群众举报党外公职人员违纪违法行为给予适当的物质奖励，试点举报人身份制度，以解除举报人的后顾之忧。此外，应建立科学合理的容错纠错机制，对纪检监察干部和各民主党派干部在不谋私利前提下出现的工作失误，都应视情况予以宽容，以保证他们监督党外公职人员的积极性。需要特别注意的是，必须将心怀恶意的“破坏团结”和公开透明的“正常监督”严格区分开来，既要严肃问责监督失职者，也要严厉查处以监督之名行诋毁之实者。

（三）构建跨界联动机制，辅以线索互移机制

针对监督手段孤立的问题，建议构建跨界联动机制，辅以线索互移机制，防止联动中断。在党外公职人员监督问题上，监察机关应推动中国共产党党组织和民主党派成员所在党组织及相关部门建立跨界联动机制，包括问题线索互移共管、开展联合调查等。职能部门在接到党外公职人员违纪违法线索举报时，应召集其他有共同管辖权的执法机关、公安机关或纪检监察机关，共同商议所发现问题的性质及其管理权限，依此决定职能部门之间相互移送问题线索的方案，实现分权处置和分别追责，确保问题定性准确、管辖清晰、责任明白、处置得当。在跨界联动监督过程中，纪检监察机关有责任督促相关职能部门定期通报查办进度，实时反馈结果，有效防范“一移了之”的现象发生。此外，在跨界联动机制运行时必须重视法法衔接。纪检监察机关应牵头组织有管辖权的职能部门成立联合调查组，开展分工合作、同步调查，参与主体从各自的职责权限作出处罚，出具结论统一的执法（司法）文书，保证监督事项在运用法律法规时能够顺畅衔接和精准适用。值得注意的是，为了保证联动的持续性，有必要建立线索互移机制，各联动方定期就其掌握的线索及互移情况进行通报，确保线索信息实时更新。

（四）构建一体推进机制，辅以部门衔接机制

针对监督内容脱节的问题，建议构建不敢腐、不能腐、不想腐的一体推进机制，辅以部门衔接机制，防止重返“单兵突进”。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，就是坚持协同推进不敢腐、不能腐、不想腐的指导思想，将具有惩治腐败功能、预防腐败功能和廉政教育功能的各项制度建设和改革活动一体设计、协同推进。具体到党外公职人员违规违法行为的治理上，应从三个方面着手一体推进“三不”。一是在推进党外公职人员“不敢腐”时，要注重吸收“不能腐”和“不想腐”的经验和做法，把教育工作贯穿到审查调查全过程，并通过分析制度漏洞寻找案件线索。二是在推进党外公职人员“不能腐”时，要注重借鉴“不敢腐”和“不想腐”的有效做法，深刻剖析腐败案件背后的体制机制漏洞，并研究党外公职人员的心理特点和思维方式，使预防腐败制度建设具有更强的针对性。三是在推进党外公职人员“不想腐”时，注重发挥“不敢腐”的威慑力和“不能腐”的约束力，深入剖析党外公职人员严重违纪违法的典型案例，充分发挥身边人身边事的警示震慑作用，同时要强化党外公职人员规制意识的培养，让遵守规则成为每一位党外公职人员的行为自觉。此外，为了防止一体推进“三不”返回各自为政的老路，应当在分别承担宣教、预防和办案职能的机构之间建立起工作衔接机制，形成合作和交接的固定流程，从制度机制上推进党外公职人员监督协同化。

（五）构建信息共享机制，辅以平台共建机制

充分的信息共享是实现整体治理和协同监督的重要前提。在大数据时代，数据在反腐败中发挥着极为重要的作用，但如果数据被放置在各个政府档案室中，其价值无法发挥。让隔绝的数据连起来、让沉寂的数据活起来已经成为服务国家发展的必需[12]。在党外公职人员监督问题上，必须发挥大数据的增效功能。

针对监督信息阻隔的问题，建议构建信息共享机制。监督信息共享机制建设可以采取两种模式。一是组织内共享模式。由统战部牵头，监察委员会、各民主党派机关、党派成员所在单位党组织积极参与，设立党外公职人员监督大数据平台。各参与主体将所掌握的关于党外公职人员的姓名、年龄、所属党派情况、工作单位、职位、房产、收入、违纪违法记录等信息上传至该平台，供各部门在监督过程中参考。这种模式公开范围不大，没有向更广大的社会群体开放，所以公开的内容可以相对宽泛、详细些。二是开放式共享模式。即由国家监察委员会牵头设立统一的监督大数据平台，各相关机构积极参与提供和共享党外公职人员的大数据。不同于组织内共享模式，这种开放式共享模式的参与主体更加宽泛，除了相关组织和机构外，还包括社会大众和媒体。也就是说，普通百姓可以实名浏览党外公职人员的相关信息，还可以上传党外公职人员的违纪违法线索，这会极大地扩展平台的数据来源，从而实现协同监督的叠加效果。与此同时，必须构建组织机构之间的平台共建机制，确保各方在权力明确、责任清晰、配合密切的状态下共享党外公职人员监督信息。

参考文献：

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责任编辑：陈文杰

Difficult Position of Supervision on Non-Party Public Officials and Mechanism Innovation

Du Zhizhou

Abstract：Strengthening the supervision on non-Party public officials conforms to the general trend of overall governance and the basic law of power operation. It is also the inevitable requirement of building a new political party system，innovating the state supervision system and anti-corruption internationalization. Due to the particularity of identity，field，political identity and management system，the supervision of non-Party public officials faces the dilemma of fragmentation，such as scattered supervision subjects，weak supervision consciousness，isolated supervision means，disjointed supervision content and blocking supervision information. Under the background that synergetic supervision has become an important feature of the modern power supervision system，we must promote the construction of synergetic supervision of non-Party public officials，build a coordination and cooperation mechanism supplemented by a responsibility interconnecting mechanism，build a diversified incentive mechanism supplemented by a fault tolerant and error correction mechanism，build an integrated promotion mechanism supplemented by a departmental connecting mechanism，build an information sharing mechanism supplemented by a platform co-construction mechanism.

Key words：supervision of non-Party public officials，public power，fragmentation，synergetic supervision

收稿日期：2021-11-09

作者簡介：杜治洲（1975-），男，燕山大学公共管理学院教授，博士生导师，廉政与治理研究中心主任，河北秦皇岛 066004

本文为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重点项目“新时代一体推进不敢腐、不能腐、不想腐研究”（批准号19LLKDA025）的阶段性研究成果。