“三公”机制：农村治理“双趋冲突”的民主协商制度

王洪春　俞好爱

[摘 要]农村基层治理过程中必须应对“双趋冲突”：在治理导向和路径上的“自治下移与行政下沉”矛盾;农民的“当家作主”意识和“等靠要”心理的冲突。前者根源于基层治理的“碎片化”和“公地悲剧”，后者源自村庄政治“寡头化”与“官僚化”趋势。作为探索新时代党建引领农村基层协商治理的模式，“党建+好商量”在实践中表现出优势：多元主体的全过程参与实现了公众化参与;机会平等的意见诉求表达平台确保了公开化协商;公开透明的责任权益分摊机制保障了公正化处理。农村基层民主协商的“三公”机制，有效避免了“双趋冲突”，为保障人民当家作主，加强基层治理提供有效模式。

[关键词]“双趋冲突”;党建+好商量;农村基层协商治理;“三公”机制

中图分类号：D442.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2022）02-0024-10

民主协商是中国特色社会主义协商民主得以彰显的实践路径，也是基层协商的实现方法，对于基层社会治理具有突出价值。作为要素之一，它与党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑共同构成了中国的社会治理体系，成为推动我国基层治理走向现代化和民主化的重要一环。

“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”[1]（P29）。随着党的十九大对协商民主的关键词“好商量”的强调，基层民主协商的重要价值和地位再次凸显，激发了全国各地进一步探索基层协商的热情，涌现了一系列创新实践成果。学界加强了对基层民主协商的研究，形成了丰富的理论成果：一是围绕基层协商民主的价值作用、原则要求和制度规则等开展的基础理论研究;二是基于丰富多样的基层实践及典型案例开展的研究，分析和提炼基层协商民主的形式、类别、特征、程序、方法等;三是针对基层协商民主在实践中的问题和矛盾、机遇和优势、挑战与困境等进行多角度分析并提出应对之策[2]。

上述研究响应了党中央号召、回应了矛盾问题、指导了基层实践，也梳理了探索成果、提炼了思路框架、形成了理论体系。但综合来看仍有拓展空间，例如，不少省级行政区没有相关案例的研究报告;基层民主协商的程序化研究还有待加强，尤其是基层民主协商程序的内在运行逻辑需要进一步提炼、甄别[2]。基于这两方面的研究视角，本文对江西上饶开展的“党建+好商量”展开分析，以期提炼中部欠发达地区的基层民主协商经验，探讨农村基层民主协商的内在运行逻辑。

一、“双趋冲突”：农村基层治理亟须应对的困境

加强农村基层治理、实现农村和谐稳定，是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现长治久安的基础和前提。随着农村基层治理的探索实践不断深入，基层民主自治的理念已经深入人心，党组织领导下的自治、法治、德治“三治合一”之基层治理体系逐渐成型。然而，纵观我国农村基层自治的现状，仍然存在种种矛盾，最终归结于村级治理是走向行政化还是自治化的问题[3]。由此形成了种种“双趋冲突”，突出表现在治理导向和路径上的“自治下移与行政下沉”矛盾[4]，以及在基层群众认知和心态上的“当家作主”意识和“等靠要”心理的冲突等。

（一）农村治理的民主自治要求与行政化倾向的冲突

1.民主自治要求：为实现基层民主自治而要求减少行政干预。在城乡基层治理中，建立和健全党组织领导下的基层群众自治机制，借助有序参与、信息公开、议事协商和权力监督等举措，推动基层通过“四自我”（自我管理、自我服务、自我教育、自我监督）来应对公共事务和改进公益事业，一直以来是基层治理的目标愿景。尤其是党的十九大以来，共建共治共享理念已然成为共识，推动基层民主自治、激发基层治理合力、形成共治共享局面，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，不仅是中央的大政方针，更是基层探索的主流，被视为推动乡村振兴的重要策略和實践导向。遵循党中央政策的指导，基层积极探索实践，形成了如浙江温岭“民主恳谈会”、湖北秭归“村落理事会”、四川成都“村民议事会”等自治模式，以及浙江诸暨“枫桥经验”、河南邓州“四议两公开”等自治制度。近年来更是涌现出一大批基层民主治理创新的典型案例，如江苏南通海门区的“四民工作1+1”、重庆渝北区的“民情茶室”、内蒙古自治区伊金霍洛旗的“四权四制三把关”等。

2.行政化倾向：不断强化村级行政管控的现实举措。在农村基层治理过程中存在另一种现象——村级治理的行政化[5]。一是村级组织科层化，即将本是村民自治组织的村委会纳入基层政府的科层体系中成为“分支”，对村委会及村干部的各项工作和职责进行精细化、专业化的分工，平时强化管理，年终绩效考核[6];二是村干部逐步由过去的“兼业化”走向现在的“职业化”[7]，村干部成了职业，他们不像过去那样以农副产业为主、兼顾农村集体公共事务，而是像机关单位的公务员一样，坐办公室、领固定工资，甚至有机会参加体制内的选拔和晋升;三是村支部书记与村委会主任“一肩挑”以及从上级各类机关单位选派干部担任“第一书记”等，进而出现“能人治村”“富人治村”，有的甚至演变成“寡头治村”[8]。这固然有助于国家政策在农村基层的有效贯彻和执行，避免因村支部书记和村委会主任矛盾而导致的内耗及不稳定，但也加剧了村级组织的行政化倾向，诱发基层治理的体制性过热等不良现象

[9]。村级治理的行政化导致村庄公共性的消失和民主性的弱化，地方政府的治理压力显著增加，国家甚至要管到一家一户的事情[3]。

（二）农民的积极政治意愿与消极心态的矛盾冲突

1.农民有着强烈的当家作主意识和政治参与热情。就乡村治理的主体而言，在多元主体共治的格局下，尽管不能忽略基层党委政府、村级组织等治理主体的重要价值，农民的主体性地位亦不能忽视。坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，注重调动农民的积极性、主动性、创造性始终是开展农村各项工作的原则与方法。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，农民主体性地位日益凸显。努力创造条件、完善治理机制以实现农民当家作主成为基层治理现代化的重要策略。构建和完善民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的制度体系，发展全过程人民民主，实现人民当家作主不仅是中国共产党始终不渝的奋斗目标和政治理想，更是广大人民群众的真诚愿望，农村基层群众当然也不例外。在此背景下，农民的主人翁意识日益增强，特别是伴随着村民自治法规的宣传普及和实践探索的日益深入，农民关心集体公共事务的主体责任意识和政治参与热情不断增强，越来越多的农民主动参与政治生活，关心国家大事，了解政治制度、关注政策变化等，充分表明了这种趋势。

2.农民存在消极的“等靠要”心理。尽管农民希望当家作主，但他们的政治素质、公共精神与参与公共事务的能力不容乐观。一项覆盖全国24省农村的实证研究发现，农民对集体公共事务的参与热情与对公共事务的关心程度不是很高[10]。事实上，在农村基层治理过程中，农民的当家作主意识往往更多地停留在观念和言论层次上，一旦需要他们对公共事务作出不同程度的奉献，就有相当部分农民会退缩。

由于农民的自治能力、合作能力与参与能力较低，农民主体地位出现淡化的倾向[11]。究其根源，村级治理行政化导致的村庄公共性消失，使得国家为农民提供的服务越多，农民越不愿意为公共事务出工出力，反而产生“等靠要”心理和“搭便车”行为[12]。

二、基层治理碎片化与村庄政治官僚化：“双趋冲突”的现实根源

农村基层治理中常见的“双趋冲突”，既有个人的素质和心理因素，也有经济、社会发展状况的原因，更受制度设计和文化习俗的影响。

综合分析，主要可归结于两方面。

（一）基层治理的“碎片化”催生了农村治理导向与路径的“双趋冲突”

我国基层民主自治取得了巨大成就，但也不能忽视当前基层治理主体、理念、制度和技术等方面的“碎片化”现象[13]，这种现象是在应对基层琐细、复杂事务的过程中自动形成的。随着农业税的取消，乡村基层治理体制也发生了重大变化，过去承担着重要管理职责的村社集体组织逐渐变得有名无实，失去了管理村民的经济基础和能力[3]，大量的基层事务和矛盾纠纷开始压在国家设在基层的“代理人”——乡镇政府身上[14]。很显然，乡镇政府无法应对纷繁复杂且层出不穷的农村琐事、小事，也无力及时有效地解决群众所有“急难愁盼”问题，造成了“接不住”与“必须接”的现实矛盾，普遍存在“超负荷运转”的现象[15]。为了避免直接卷入基层大量、琐细的公共事务乃至私人恩怨中，摆脱“超负荷运转”的困境，引导基层群众等社会多元主体共同参与、形成合力以有效应对基层事务就成了最优选择，民主自治是必然的也是最优的路径。

然而，完全放手的基层民主自治容易产生两种不良倾向：一是异化为“寡头治村”甚至“狠人治村”“恶人治村”;二是治理主体等的“碎片化”导致搭便车行为和“公地悲剧”频现[13]。因此，加强行政引导甚至管控，重新确立和强化基层治理的政府权威就成为现实的选择。为了保持必要的监督管理而不违背基层自治法规，乡镇（街道）往往借助“一肩挑”等制度安排，加强对基层干部的监管，进而强化对基层事务的管控。如此，既可以借助基层权威的力量来实现对农民的组织引导，又能避免投入过多的行政资源，减轻政府压力。

（二）村庄政治“官僚化”及“寡头化”诱发农民政治参与心态的“双趋冲突”

《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施至今已有二十余年，民主自治的基层实践日益深入，民主治理理念广泛传播，这是农民当家作主意识得以从思想转化为行动的实践基础，构成了他们参与集体公共事务的政策前提和法制保障。然而，农民参与公共事务的强烈意愿还有更深层的自利动机——羡慕和渴求村庄政治权威人物所获得的实际利益。这是上述第二种“双趋冲突”的社会环境和制度根源。

乡镇政府囿于自身行政资源和能力的限制，为了破解“悬浮”的困局，不得不在最底层的村庄寻求村干部作为“政府代理人”[16]。于是，基于传统家族势力、知识或财富甚至暴力而形成的“能人”“富人”等乡村精英進入村庄权力中心，获得法定化权力、形成法定化权威，最终他们垄断了村庄权力，将多数村民排斥在村级公共事务之外，形成了只有少数精英掌控的“寡头政治”[17]，进而逐渐形成以各种“代理人”为核心的村庄固化权力结构，由此基层治理呈现“寡头化”[8]。

随着时间的推移，掌控村庄政治的少数权威人物不断建构和依托其私人关系网络，进行垄断性的公共资源分配，最终异化为最底层的“官僚”集体或个人——村干部“官僚化”[18]。这些官僚化的个人和组织不仅谋求经济利益，而且主导村庄权力的再生产，最终逐步固化利益分配和权力再生产的结构。尤其是有些极个别的“基层干部用手中的权力互相勾结形成网络，大肆吃喝嫖赌贪，过着神仙般的生活” [19]（P448-449），很容易引发普通村民的羡慕和模仿，激发他们参与公共事务的愿望与热情，甚至产生“分一杯羹”的心理。如果有充分的民主参与渠道，他们会产生政治参与的行动，但如果村民们无法分享到集体权益时，容易产生逆反心理和对抗行为。

三、“三公”机制：上饶市“党建+好商量”的实践逻辑

面对农村基层治理过程中的种种矛盾冲突，在推进基层治理体系和治理能力现代化的背景下，全国各地纷纷开展实践探索，从党建引领、民主自治、

协商议事等多方面进行探索，以期破解上述“双趋冲突”等问题。

（一）“党建+好商量”的上饶实践

2020年7月，江西省政协把上饶市确定为“党建+‘赣事好商量”的基层协商民主品牌建设试点市。上饶市先行先试，在城乡积极探索和推进协商议事工作法，逐步打造出“党建+好商量”的“上饶样本”，形成了一套简便易行、务实高效的模式——“党委领导、政府支持、政协搭台、各方参与、服务群众”[20]。该模式的具体实施过程可概括为“三段八步法”，即分为协商前、协商中和协商后三个阶段。协商前阶段主要包含议题的征集、筛选、调研和确定四个步骤;协商中阶段主要是召开会议，通常由政协委员牵头组织各方代表人员（一般10人至30人），按照既定议事规则，召开协商会议，形成解决问题或工作部署的协议方案;协商后阶段包含结果办理、落实反馈和资料归档三个步骤。截至2021年9月，上饶市所辖的12个县（市区）已建成“好商量”协商议事室3007个，召开“好商量”协商议事会5989次，干部群众参与达4万余人次，解决基层群众“急难愁盼”问题4642个。

（二）“上饶模式”的主要特征

1.多元主体的全过程参与实现了公共事务的公众化参与。农村基层公共事务涉及的主体是多元的，搭建一个合适的平台，引导社会公众参与治理是当前基层民主自治的重要思路和举措。上饶市探索的“党建+好商量”平台充分考虑到基层公共事务涉及主体的多元性、矛盾问题的多发性、利益纠葛的复杂性，在“好商量”的全过程中注重参与主体的多元性和广泛性。一是议题来源的主体多元化。议题的收集一般由县政协委员作为主要责任主体，负责前期议题收集和调研工作，同时辅以“县乡党政领导出题、面向基层公开征题、农村乡贤推荐议题、基层群众点题”等方式确定协商议题，确保议题的公共性、集中性、典型性。二是协商参与的主体多元化。在确定议题之后，乡镇党政负责人、政协委员、利益相关方代表、与协商议题有关的专家和行政部门负责人作为参与协商的主体，同时邀请或允许对特定公共事务感兴趣的基层群众参与或旁听协商过程。上饶市的“好商量”平台在协商场所上虽然规定了“有阵地、有标识”等“六有”标准，但并没有硬性规定必须固定协商场所或者设定强制性标准，反而根据农村基层实际因地制宜、灵活安排，鼓励和允许在村部办公室、祠堂民居、仓库厂房、树底河边、田间地头等场所召开协商议事会，不搞排场、不重形式，讲究实效，这就使得灵活有效的公众化参与平台得以成型。三是协议方案落实与成效评议的主体多元化。为了确保协商成果实施情况达到预定目标，真正回应和解决基层群众的诉求，上饶市建立了一套监督协调、考核评价机制，如领导包挂制度、督办协调制度、考核评议制度和成效评估机制等，组织安排党政领导、政协委员、党派团体成员、基层组织负责人、群众代表、专家学者、媒体记者等进行视察、检查和回访，对协商成效、社会影响、质量成效和群众满意度等进行综合评判。

2.机会平等的意见诉求表达平台实现了公共事务的公开化协商。为了减少村级治理中少数精英在公共事务中暗箱操作的机会，避免村务监督过程中村干部搞形式主义的“半公开”“假公开”和“不公开”等问题[21]（P200），上饶“党建+好商量”平台采取有效措施确保所有参与协商的主体均有平等的意见表达和诉求表达机会，实现了公开化协商。一是各主体能够公开表达自己的意图和诉求。代表国家权威的上级党委政府可以在这个平台上宣传普及中央有关政策文件精神，增强基层群众对国家政策的感知、认同和支持;利益相关方的代表能够借助该平台表达其利益诉求，引起上级领导及有关部门的重视;责任部门和村干部也可借此机会表达他们在处理公共事务及矛盾纠纷过程中的困难，争取上级领导和基层群众的支持和理解。二是探索形成了在政协委员居中协调下的公开协商机制，避免因利益分歧而使协商中断或流产。“党建+好商量”平台的优势在于充分发挥了政协委员参政议政、善于协商的优势，在需要党政部门支持时可以积极协调并争取党政部门负责人出席;在普通群众发言时进行适当点拨引导，避免议题跑偏，或者说话过火;在涉及专业问题时，可以邀请相关专家进行释疑解惑，拿出有说服力的证据，避免协商后因技术、专业等方面的难题导致协商成果难以落实;在公共事务或利益纠纷需要有人作出一定牺牲时，强化“我是党员我带头”意识，充分发挥党员先锋模范作用，让党员带头响应、作出表率，推动协议形成。三是促使各方主体在协商时作出公开承诺并形成协议。无论是何种形式的“党建+好商量”，最终目标是要达成一致意见，拿出协商成果、签署协议文本。基于公开讨论协商之后的表态通常涉及政府的权威、党员干部的形象和村民个人信誉问题，往往各主体在公开场合表态发言之后，比较容易顺势形成协议，然后签字、按手印确认。上饶“党建+好商量”的大量成功实践就证明了这一点。

3.公开透明的责任和权益分摊机制保障了公共事务的公正化处理。基层民主协商力求打造一个责任与权益能够合理分摊的平台和机制，使利益相关方无法推卸、逃避其应尽的责任和义务，减少搭便车行为。上饶市“党建+好商量”在这方面表现出鲜明的特征。在协商前阶段，充分发挥政协委员的桥梁作用，与包括党委政府在内的各利益相关方进行前期沟通，了解和收集各方的初步意见和建议，遇到事关重大的公共事务还要召开筹备会议，事前形成初步方案，为协商时明确责任、掌控分歧、达成一致、形成协议打好基础。然后通过宣传发动、通知联络等方式邀请普通群众和相关人员参加协商，确保每一个利益相关方都不能置身事外。在协商中阶段，因为有党委政府或者村党支部负责人在场，有党政部门提供支持，有基层党组织这个领导核心，有效保障了协商时的秩序和目标达成。在各利益相关方平等、公开的讨论协商中，表达了各自的诉求，把握了矛盾的焦点，明确了各方的责任，规定了各方的义务，得出各方权益的“最大公约数”，在形成解决方案时就能够实现相对公平、公正，各方的权益也得到了合法、合情、合理的保障。在协商后阶段，借助上级研究、各方监督和反馈评价等程序确保处理结果的公正、到位。每次“好商量”的协商结果必须报送同级党委（或村党支部）研究，以党委会议（支委会）形式形成决议，并制定具体实施方案，明确工作时限、经费筹集及责任分工等。在方案实施过程中安排人员进行监督，监督主体包括普通群众、基层干部、责任部门和政协委员等。在问题处理之后，明确反馈评价程序，即通过委员回访、业务组督导、部门验收、通报公示、群众评价等方式，建立质效评估机制，促进协商成果落地见效。

（三）“党建+好商量”之“上饶样本”的内在价值

1.“公众化参与”有助于“公众人物”的培育。公众化参与平台的构建与参与机制的建立使得人人有机会成为特定公共事务的“公众人物”，甚至私人事务也可能上升为村庄公共事务，使当事村民成为大家瞩目的焦点，引发全村居民的关注评议和学习追随。

在“好商量”平台营造的公开场合，借助公开的协商、议论，形成了一定的舆论场，能激发当事村民维护个人形象和信誉的“面子”心理[22]，促其有意识地约束自己的私心，表现出一定的利他性和公共性，或者推动该村民争取更多、更高的荣誉以赢得尊重和认可。过去有不少村民认为集体公共事务是干部的事情，通过参与“好商量”协商议事会之后，他们转变了观念和态度，煥发出很高的参与热情，表现出公共意识的觉醒和“公共精神”的增强——即从“消极公民”转变为“积极公民”[23]。公众化参与平台与机制的形成和运行，有助于培育一定范围的“公众人物”并使之动态化和普遍化。普通村民获得“公众人物”的体验，会增强他们的集体荣誉感，提升他们参与民主自治能力，凸显的是人民的主体性地位。

2.“公开化协商”有助于避免“寡头治村”及其隐藏的风险。在“党建+好商量”议事平台上，公共事务得到公开讨论，既为公共事务的决策形成共识、赢得支持打下民意基础，也为实现村务公开、财务公开提供推力。过去村庄治理缺少公开化的协商平台和机制，往往使少数村干部结成分工明确、互惠互利的权力垄断和利益分享小团体，将大多数普通村民排除在村庄公共事务之外，使得“村级政治呈现明显的由社会精英占据体制位置的权力格局

……对普通村民构成了强大的政治排斥”[24]。“好商量”议事平台和机制能够有效地将公共事务的决策权回归村民，使以村干部为主包括富人、能人、强人等少数权威人物进行暗箱操作的空间被压缩，掠夺公共资源的腐败机会大大减少。上饶市开展的“好商量”实践显示，很多村民均有很强的参与公共事务决策、管理和监督的愿望和热情，但过去苦于平台缺失、能力不足等原因，使得民主决策、民主管理、民主监督流于形式，因此形成基层少数精英主宰政治和多数群众政治冷漠的恶性循环。“党建+好商量”协商议事平台无疑提供了公开化的政治参与平台和机会，甚至是一定范围内的利益博弈平台，这既可以吸纳“体制外精英”与“体制内精英”[25]进行合作，降低和避免少数精英或权威人物垄断决策、管理的潜在风险，也可以促进基层公共事务的顺利处理并提升普通群众的公共精神。

3.“公正化处理”有助于减少“搭便车”现象。公共事务或私人间的利益纠纷能否得到公平、公正的处理，也会影响到村民的集体意识和公共精神。如果农民个人利益能够得到公平、公正对待，会增强他们的政治参与热情，增加其政治参与行为，进而萌生和表现出集体意识与公共精神，

反之可能出现“越是集体的越少有人关注”的不正常现象[26]。然而，在害怕吃亏、贪小便宜的心理支配下，普通村民可能会对公共事务表现出厌恶情绪，更不愿意为公共事务牺牲个人利益，从而出现“等靠要”心理和“搭便车”行为。“寡头治村”导致多数村民对公共事务漠不关心就是明证[8]。上饶市借助“党建+好商量”平台对公共事务进行协商，形成调研、协商、决策、实施、监督、评价的完整闭环，有效保证了各利益相关方在责任分摊、义务分担和权益分配方面的相对公平和公正，减少了过去村民对少数精英在处理公共事务时的不透明、不公正的决策和实施而产生的种种猜疑，如担心村干部从中谋取私利、害怕自己吃亏受损、怀疑别人坐享其成等，促使他们表现出积极参与公共事务的热情和行为，村民的主体性地位得到体现和强化。同时，使解决公共事务及矛盾问题的成本得以分摊，极大减轻了政府在资金、治理等方面的压力。

四、党建引领下基层政治权威的组织化、制度化和动态化与基层治理民主化

江西上饶市的“党建+好商量”实践，就其直接的现实意义而言，主要是打造了一个让各方参与协商议事、应对基层公共事务困境的平台，

但其内含的“三公”机制（“公众化参与”“公开化协商”“公正化处理”）不仅保障了协商民主得以落实，更有助于打破长期困扰农村基层治理的“双趋冲突”困境，在理论上为中国特色社会主义民主政治提供了一定的启示。

（一）由个人权威升级为组织权威、制度权威：“能人治村”让位于党组织引领下的法治

我国农村在不同历史时期都存在权威人物，从传统时期的文化权威及士绅治村，到集体化时期的政治权威和国家治村，进而发展到改革开放后的经济权威和能人、富人治村等[27]。现阶段的农村权威人物既包括掌握村庄正式权力资源的村干部如村支书、村委会主任等，也包括不掌握村庄正式权力但有一定影响力的人员，如家族长老、经济文化能人、退休老干部和老教师等[28]。这些乡村权威既起到调解村民矛盾、维系农村基层稳定的作用，也展现了处理公共事务、推动农村发展的价值。然而，乡村也出现了不同程度的权威异化现象[29]，集中表现在少数权威人物借助覆盖村庄、延伸至县乡的私人关系网络，不断强化个别或少数人物的权威，甚至异化为垄断村庄权力的“村霸”。他们对公共事务进行不公开、不公正的处理，对公共资源进行独占性分配，没有发挥正向作用，反而侵害村民利益、引发剧烈冲突、危及和谐稳定，使得基层自治、法治的制度设计在乡村治理的实践中落空，党和政府的权威被架空。

要实现农村自治，必须借助一种有效机制或平台来减少、防止和杜绝少数权威人物主宰村庄事务，充分发挥基层党组织的引领推动和战斗堡垒作用，树立起党组织权威及制度权威。尽管农村基层党组织领导下的村委会等自治组织早已建立，民主集中制的工作原则也为基层干部耳熟能详，并形成了如“四议两公开”工作法等制度规则，但农村党支部和村委会的组织权威仍然没有稳固确立，难以阻挡少数人成为独占性、垄断性权威人物。究其原因，要么是村“两委”人数不多，少数村干部私下结成同盟，形成利益小团体;要么是因为村民代表大会或村民大会涉及人数众多，难召集，往往沦为摆设。“党建+好商量”等类似的小规模协商议事平台和制度有效解决了这一难题。一方面，主体多元化使得村庄少数权威人物无法控制协商会议的走向，更无法进行暗箱操作;另一方面，不需要大规模动员部分或全体村民参与，节约了无关村民和各级组织的参与成本。如果“党建+好商量”成为一项常态化的应对公共事务甚至村民利益纠纷的平台机制，则少数权威人物的作用被弱化，村党组织和党员的作用凸显，再加上“三公”机制的内在效能，组织权威得以树立、制度权威得到加强，村庄“人治”必将让位于自治、德治和法治“三治合一”的善治。

（二）村庄政治权威人物由固化到动态化：人人都有机会成为特定事务的公众人物

农村过去出现了“异变型精英治理”村庄的现象[30]，即一些乡村精英或权威人物经由腐败、借助选举或通过合谋等多种方式蜕变为“狠人”或“恶人”，掌控村庄政治，独霸村庄资源，谋取非法利益。乡村精英或权威人物的这种异变，

其背后的演变逻辑是村庄政治权威固化在少数人身上。有的乡村权威人物早期为村庄发展作出巨大贡献，赢得了村民的支持和拥护，后期逐渐产生松懈、享乐或求回报的念头，或者退休前滋生捞一把的想法，于是腐化墮落，发生异变、沦为罪犯;有的乡村权威人物虽然自己没有贪腐行为，却排斥其他村民入党或进入村“两委”，扶植自己的亲信、子女来继承权力，其亲信或子女在前任基础上获得并进一步巩固权威地位;有的新乡贤虽然初期不掌握村庄合法权力，却通过选举、借助合谋等方式成为控制合法权力的权威人物，也逐步固化了其权威地位。

村庄公共事务如果任由少数农村权威人物长期把控——村庄政治权威被固化在少数人身上，即权威被固化，则容易产生腐化行为，同时反过来强化了少数人在村庄政治中的权威地位，民主自治因之成了空中楼阁，村民的政治参与热情被压制，政治参与行为被排斥，久而久之对公共事务产生抵制、排斥心理和行为。提出“村庄权威人物的动态化塑造”的设想，意在避免农村权威人物尤其是政治权威人物固定在少数人身上，

避免村庄政治沦为少数人的专利。这是体现人民主体地位、保障人民当家作主的重要思路。

过去有一种倾向就是不管何种公共事务、不管村民是否有直接的利益关联，都要求所有村民代表甚至全体村民参与讨论、决策和表决，

这容易造成负担，引发村民的抵制，也容易走向形式化。“党建+好商量”协商议事平台，保障了普通村民都有机会参与特定公共事务（指感兴趣或利益相关的事务）的讨论、研究和决策，每一个村民都有机会在特定公共事务中成为公众人物、关键人物、

重要人物甚至权威人物。只有人人都有机会参与公共事务的讨论、决策、管理和监督，成为特定公共事务的公众人物、重要人物或权威人物，他才能在与自身利益密切相关的公共事务中拥有参与权、话语权、决定权，表现出积极的政治行为。

（三）借助“三公”机制，对失信、失德、失范行为形成约束力，增强基层群众的主人翁意识和主体责任意识

习近平强调，我们要坚持以人民为中心的发展思想，尊重人民群众的主体地位和首创精神[1]（P136），充分激发人民群众的智慧和力量来加强基层治理。“要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性”[31]，来不断推进农村经济社会的发展进步。面对农村基层治理过程中的“双趋冲突”及其背后的人性、制度和社會根源，我们还没有完全“发挥亿万农民的主体作用和首创精神”[1]（P261-262），更没有彻底消除农村公共事务处理过程中一些农民的“等靠要”心理和“搭便车”行为。

在村级治理行政化的倾向下，农民的大小事务均由政府指导下的村“两委”和村干部包办代替，或者直接由乡镇政府乃至市县政府部门完成，使农村公共事务应对形成了路径依赖。再加上类似于“寡头治村”下对农民政治参与的排斥，把部分农民推向了村集体乃至基层政府的对立面，

一定程度出现了诸如“搭便车”、不讲信誉、不讲公德、上访闹事甚至违法犯罪等不良现象。针对此类失信、失德、失范行为，政府采取加强宣传教育、资金投入、矛盾调处和依法惩罚等措施进行规范和惩戒，但仍然疲于应对，难言有效和彻底。因此，近年来全国各地尝试找到适当机制和平台来引导农村居民增强主人翁意识，发挥主体作用，促使他们积极参与集体公共事务。“党建+好商量”协商议事平台的尝试，有效地增强了农村居民的主人翁意识和主体责任意识，其背后的逻辑就是“三公”机制在发挥重要作用。因此，进一步完善“党建+好商量”等平台和制度，大力培育公众人物以实现公众化参与、不断优化议事规则以确保公开化协商、认真实施监督管理以保障公正化处理就成为农村乃至城市基层治理民主化的重要举措。

五、结 语

习近平指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1]（P293）

“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程” [32]（P293）。七十多年的协商民主实践，已经在中国发展出了广泛、多层、制度化的社会主义协商民主格局，基层民主协商也得到了广泛、深入和有效的实践，为实现人民当家作主写出生动的注脚，为全过程人民民主增添精彩的内容，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下坚实的基础。

江西上饶作为我国中部欠发达地区的典型，其开展的“党建+好商量”协商议事不仅很好地贯彻了中央关于党的领导、协商民主和基层自治的政策文件精神要旨，而且有力地推进了基层治理体系和治理能力现代化建设，提高了普通村民的政治参与热情和能力，充分体现了我国社会主义民主政治的独特优势。上饶的实践充分借鉴了其他地区的成功经验，也表现出不同于其他地区的独有特色，体现了共性和个性的结合。

共性主要表现在三个方面：一是参与主体，基层群众必不可少且占多数;二是制度方法，平等协商、讨论等“议”事平台和规则不可或缺;三是功能作用，均有助于激发社会活力，扩大政治参与，实现公共事务上的合作共赢，提升基层民主自治水平等。个性集中表现在三点：一是党组织领导下的政协委员主导，不同于基层干部、基层政府（或部门）和村庄少数精英乃至群众自发的主导，它由党组织领导来确保政治方向不偏离，再加上政协委员相对超脱的地位，类似于独立第三方，容易得到各方信任;二是多元主体的博弈与合作，不同于其他类型议事平台少数主体进行协商，在“好商量”平台，有多方面的主体参与其中，既有党组织对政策法规的普及、宣传，更有政府部门等利益相关方的博弈，还有村民之间矛盾的调处等;三是价值的多重性，它搭建了党委、政府、社会组织与普通群众的博弈与合作平台，既体现了民主性，也包含着权威性，使得参与其中的群众产生“公众人物”的心态和行为。

“党建+好商量”协商议事平台和制度能够有效地将党的领导、基层民主协商和民主自治等有机结合起来，构建了公众化参与、公开化协商和公正化处理“三公”机制，为人民当家作主提供了有效平台，为发展全过程人民民主提供了有益探索。但是，如何实现基层治理体系和治理能力现代化，以便有效应对基层种种矛盾和问题，如居民间繁琐细小的纠纷冲突，城乡基本公共服务均等化问题，政府提供公共服务的有限性与居民公共服务诉求的无限性间的矛盾等，却是一个永远在路上的理论课题和实践难题，需要不断地探索和实践，以及理论上的总结和提升。就上饶“党建+好商量”而言，对照基层治理现代化的要求，至少在四个环节存在改进和完善的空间。

首先，参与主体的成本问题。“党建+好商量”涉及的主体是多元的，他们参与特定公共事务都需要耗费一定的时间、精力乃至物资等成本，特别是政协委员、党委政府及其部门负责人等，如果每个村庄在特定时间段如一个月开展一次协商议事活动，他们显然难以应付。其次，协商议事的成效问题。由于“协商议事会制度是在强政治势能推动下运行的”[25]，上级给予的关注和资源越多，协商议事的成效和问题解决的效率就越高，如果没有具备法定权威的党委政府等部门的领导参与，其效果必然大打折扣，极有可能沦为群众自娱自乐的形式主义。甚至上级部门只安排一般工作人员参与，都无法让群众信服，无法保障议事结果能够有效落实。再次，如何保证利益相关方的博弈相对公平问题。基层公共事务牵涉方方面面的利益纠纷，要化解矛盾、平衡利益，必然需要有人让步甚至牺牲利益。如果没有人愿意让步，完全依赖公共财政，显然不太现实。如果要各方都对公共事务进行投入，并且实现相对公平，希冀通过短时间的协商就一劳永逸地解决，也是不太现实的。最后，协商议题的范围问题。我们不能满足于“党建+好商量”的现有成绩，需要进一步拓展协商议题的广度和深度，在基层民主协商的实践和理论上继续创新，以凸显中国特色社会主义民主政治的优势，为发展全过程人民民主作出更加突出的贡献。

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责任编辑：陈文杰

“Three-Public”Mechanism： Strategy to Deal with “Double-Trend Conflict” in Rural Governance

——Taking the Model of “Party Building + Easy to Discussion”in Shangrao City of Jiangxi Province as an Example

Wang Hongchun，Yu Haoai

Abstract：In the process of rural grass-roots governance，we must deal with two common “double-trend conflict”： the contradiction between “autonomous downward movement and administrative subsidence” in governance orientation and path; the conflict between peasants consciousness of “being the master of their own affairs” and their psychology of “waiting to rely on others”. The former is rooted in the “fragmentation” of grass-roots governance and the “tragedy of the commons”，while the latter is derived from the improper benefits brought by the “oligarchy” and “bureaucracy” of grass-roots authority. In recent years，Shangrao City，Jiangxi Province has piloted the implementation of “party building + easy to discussion”，and explored the model of rural grass-roots consultative governance leading by party construction in the new era. In practice，the mode shows three characteristics： the participation of multiple subjects in the whole process realizes public participation，an equal opportunity platform for expressing opinions and demands ensures open consultation，an open and transparent mechanism for sharing responsibilities and rights guarantees fair treatment.

The “three-public” mechanism of rural grass-roots democratic is thus constructed，effectively responding to the “double-trend conflict”，and providing effective model for ensuring that the people are masters of their own affairs，and for strengthening grass-roots governance.

Key words：“double-trend conflict”，party building + easy to discussion，rural grass-roots consultative governance，the “three-public” mechanism

收稿日期：2021-10-20

作者簡介：王洪春（1975-），男，中共上饶市委党校党史党建教研室主任，副教授，江西上饶 334000;俞好爱（1973-），女，江西省社会主义学院综合教研室讲师，江西南昌 330000

本文系 2020年江西省社会科学规划项目“专门协商机构参与基层社会治理的功能作用研究”（批准号20ZZ01）和 2021年江西省党校行政学院系统哲学社会科学研究项目“党建引领保障基层协商治理的实践与思考——基于上饶市‘党建+好商量的调查研究”（批准号21YB32）的阶段性研究成果。