我国职教集团高质量发展的对策研究

王姣姣 肖毅

摘  要：经过20余年的实践探索，职业教育集团化办学已成为深化产教融合、校企合作，加快构建现代职教体系的重要举措与有效手段。本文以天津市职教集团高质量发展为例，总结我国职教集团发展中存在的速度缓慢、政策缺失、政府、行业企业及职业院校积极性不足、服务面窄等问题，认为应实施品牌化发展战略、推进京津冀文化协同发展，加快政策研定、健全体制机制，构建校企命运共同体的利益分配机制。

关键词：职业教育;集团;产教融合;校企合作

中图分类号：G717     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2022）01-012-07

一、利益相关者视域下职业教育集团高质量发展的时代意义

随着现代职业教育地位从教育边缘逐渐走向中心，职业教育与政府、市场和社会的互动愈加频繁，因而愈加需要职业院校之间、行业企业与职业院校之间加强深度沟通融合。从利益相关者理论看，“职业教育利益相关者主要包括政府、职业院校（培训机构）、行业企业、 社会公众及科研院所等。 在职业教育治理过程中，各主体的权利、功能、价值及利益诉求等存在差异性，这为其合作互惠互补奠定了坚实的基础，但在利益驱动机制的影响下，各利益主体之间又相互牵制和约束”[1]。现代职业教育集团可充分利用各利益相关者的优势资源，高质量落实国家战略，推进区域职业教育做大做强，提升职业教育的社会影响力和吸引力。

1.落实国家战略和政策的需要

职业教育集团化办学始于上世纪90年代初，经过20余年的探索和发展，已形成多元主体办学的格局，有效推进了校企资源整合，促进了技术技能人才的系统性培养。国家层面颁布出台了一系列政策建议，清晰表达了职业教育集团化办学的重要战略地位。2009年2月，教育部出台《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，这是从国家层面出台的第一个指导性文件，明确提出“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”的要求，肯定了职业教育集团化办学的模式，分析了存在的问题和困难，指明了发展的思路和方向，为职业教育集团化办学创造了良好的政策环境，使我国职业教育集团化发展步入规范有序的道路。2015年7月，教育部再次出台《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，确立了深化推进集团化办学的重要地位，总结了以往的成功经验和模式特色，分析了面临的新形势新问题，指明了深化发展的新要求和新方向。同年10月，教育部发布《高等职业教育创新发展行动计划（2015～2018年）》，制定了进一步推动职业教育集团化发展的任务和要求。截至2020年底，教育部共主办了十三届全国职业教育集团化办学研讨会，创建了“全国职业教育集团化办学专题网站”和“全国职业教育集团化办学统计与公共服务平台”，并首发了《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》。2017年12月4日，《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》隆重发布。当前，我国在职业教育集团发展问题与对策的研究上取得了阶段性突破，表现为：一是对职教集团的发展规律有了更深层次的认识;二是对职教集团组建类型和定位有了更明确的划分与支持方向;三是对职教集团的组织结构和运行机制提出了更具体的要求[2-4]。

2.促进区域职业教育发挥示范引领作用

作为职业教育集团发展的核心利益相关者，地方政府是推动职业教育集团发展的重要力量。以天津市为例，为鼓励多元主体组建职业教育集团，深化职业教育办学体制机制改革，天津市教委于2017年印发了《天津市职业教育事业发展第十三个五年规划》，明确指出：到2020年，高水平建设国家现代职业教育改革创新示范区，以行业企业办学为主，产教深度融合，建设10个国家级示范性职业教育集团，新增2至3个服务终身学习的区域性职业教育集团，全市职业教育集团达到30个，带动形成30个教育型企业。天津市在与教育部共建国家现代职业教育改革创新示范区的基础上，注重加大职业教育制度创新力度，深化产教融合，加大职业教育集团发展和建设，在职业教育发展不平衡不充分问题上，抓准矛盾、对策和方向，进一步推进天津市职业教育集团的改革发展，构建现代化职业教育体系[5-7]。当前，天津市职业教育已形成涵盖智能制造、国际贸易、物流管理等领域的职业教育集团共30个，在职业教育实践探索方面走在全国前列，发挥了一定的示范引领作用。

二、我国职业教育集团发展取得的成绩

1.职业教育集团发展速度快

据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》顯示，截至2016年底，除香港、澳门、台湾和西藏以外，全国30个省市自治区共建有约1406个职业教育集团，如图1所示。纵观职业教育集团发展的历史，1992～2002年间累计共成立职教集团15个，平均每年新增1.5个，处于自发探索的萌芽阶段;2002～2009年间累计共成立职教集团429个，平均每年新增59.14个，职业教育集团发展处于初始增长阶段;2009～2014年间累计共成立职教集团1048个，平均每年新增123.8个，职业教育集团发展处于加速增长阶段;2014～2016年间累计共成立职教集团约1406个，平均每年新增179个，职业教育集团发展处于快速发展机遇期，增速较快;2017年至2020年共增加141个，增速趋缓，职业教育集团更加注重内涵式发展。

2.职业教育集团发展总体特征明显

职业教育集团总体特征呈现以服务第二三产业为主，服务第一产业为辅;牵头单位以院校为主，行业企业为辅;以设立理事会决策、秘书处协调的虚拟组织为主，注册为法人实体的为辅。据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》显示，截至2016年底全国1406个集团中，服务第二三产业的集团总数分别是530和467个，服务第一产业的集团总数为98个;35945个成员中，行业企业成员占比接近73%，高职院校成员数量已达到全国高职总数的91%。据中国职业技术教育学会抽样调查显示，在2014年底对在160多个样本集团的调研中，96%以上的集团建立了决策和工作协调机构，但只有20%左右的集团设立了监督机构。

3.职业教育集团功能定位日趋完善

宏观上职教集团的功能定位，一是服务区域内主导及特色产业发展，二是服务某一特定行业领域人才需求，三是跨区域、跨行业开展综合服务。微观上职教集团可实现政府、职业院校、行业企业等多方资源的共享整合和优化配置，推动区域、城乡协调发展;创新办学体制机制和人才培养模式，切实提升人才培养质量;深化校企合作，在技术研发、师资互聘、实验实训基地建设等方面互利共赢;推进中高本硕职业教育衔接，提升继续教育与社会培训服务能力，构建现代职教体系和终身教育体系等。据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》以及“全国职业教育集团化办学专题网站”统计，2016年职业教育集团内校企共建实训基地4164个，校企联合培养学生122万人，开展中高职衔接对口升学28.6万人，开展企业职工培训512万人次，集团成员院校毕业生在集团内就业214.3万人，校际互聘兼职教师数量近4.7万人，企业兼职教师数量近11万人次，有效推进了现代职业教育和培训体系建设，显著提高了人才培养质量。

三、职业教育集团发展存在的问题

调查显示，我国职业教育集团化办学在政策保障、组织架构、管理制度、载体建设以及服务能力等外部环境、内部治理方面还存在诸多不足，其中缺乏活力、运转不畅问题最为突出，表现在：一是社会对职教集团的认识了解不够，认可度较低。通过调查发现，在“全国职业教育集团化办学专题网站”记录的集团数量有1640个，如表1所示，然而在另一项问卷调研过程中发现，“职业教育集团”这个名词对于普通人还是非常陌生的，除了个别参与职业教育集团化办学的院校教师和企业，大多数人对这项工作知之甚少。二是职业教育集团较少开展具有影响力的活动。从“全国职业教育集团化办学专题网站”的数据可以看出，上海、江苏、浙江等地集团动态相对活跃，但集团最新的消息仅仅停留在2019年6月，没有实时更新。三是集而不团、联而不紧，组织结构松散。多数集团的联合是在政府的驱动下成立，合作的利益基础不牢，成员单位之间缺少有效黏合机制[8]，高水平职业院校集团化办学面临资源整合障碍，校校、校企合作意愿上存在较强的博弈[9]。四是成员单位紧密度差，行业企业参与积极性不高，校企合作层次不深，当前很多地方的校企合作范围还十分狭窄，往往停留在职业学校为满足合作企业的用人需求而组建几个订单班，或者合作企业为满足职业学校的毕业生实习要求而提供部分短期初级工作岗位的层次上，合作双方既缺乏必要的资源交换与人才流动，也没有建立起系统的联合育人机制，难以彰显校企合作的成效，校企合作意愿冷热不均问题依然突出，职业学校的积极行动既是我国职教集团化办学蓬勃发展的重要动力，也是当前职教集团化办学取得阶段性成果的重要原因。然而，与职业学校推进校企合作的强烈意愿相比，企业参与职教集团化办学、校企合作的意愿则要弱得多。五是集团网络建设不完善，信息沟通不畅。课题组对全国职教集团专题网站数据进行了统计分析，如表1所示，通过该网站提供的集团链接查询相关职教集团网站及其牵头单位信息时，有自己独立专题网站的数量很少，有的即使显示有，但是链接早已失效，这也从侧面说明了集团缺乏活力、信息沟通不畅，使得“职业教育集团”在通往被大众熟知的道路上又增加了阻碍。

以天津市职业教育集团为例，天津市共有30个职业教育集团，大多是以各区所属或以行业企业集团所属并以集团冠名的中高职院校，但天津市职教集团发展缓慢，与职业教育发展水平不同步，推进集团化办学的政策缺失，政府、行业企业及职业院校等利益相关者在推进职业教育集团建设和发展方面的积极性不足，合作机制不健全，服务面窄，对服务支撑天津市战略新兴和优势支柱产业的能力明显不足。

四、我国职业教育集团发展出现问题的原因

1.宣传力度不够，品牌意识不强，文化协同尚有欠缺

集团自身品牌意识不强，对自身集团化办学过程中取得的成绩对外宣传力度不够，政府没有形成强有力的主导作用，对营造职业教育集团发展的良好外部环境重视程度不够，扩大社会影响力的力度不足，职业教育集团网站没有进行及时更新，多数网站链接已经失效。从利益相关者的角度看，行业企业对职业教育集团的经济投入和人力投入不足，职业院校在职业教育集团中的力量较弱，造成职业教育集团应有的功能未能充分发挥。职教集团与当地高校文化、企业文化之间尚未做到统一步调、协同发展。

2.集团内设机构和制度不健全，缺乏监督机制

当前，大部分职业教育集团成立于2009～2014年，期间国家出台了一系列方向性的指導意见。在这期间成立的职业教育集团响应国家号召的积极性较高，但实现常态化运行的职教集团数量较少。加上当前我国现行的部分职业教育校企合作支持政策存在价值冲突、可操作性不强、相关配套举措不完善等问题，导致政策落实的结果与政策颁布的预期目标相距甚远，部分政策甚至陷入了“失效”危机。大多职教集团的指导监督机构仍处于缺位状态，日常工作机构仅为牵头单位的某个内部机构，其组织、监督和考核等功能尚未落实。

3.校企利益分配机制尚未建立

《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》指出，2016年底，在全国1406个集团中，只有53个注册为法人实体型集团，有96%以上的集团均为以契约关系为纽带的非实体组织，这种契约关系多为校企合作短期行为，不能保证集团的可持续稳定发展。兼之职业教育集团成员间的联结方式过于单一，缺乏长期深度合作的基础。集团化办学、校企合作的高成本问题与企业对经营成本的高敏感性存在天然的冲突，客观上要求建立多渠道、立体化的育人成本分担和补偿机制，以减轻企业参与职业教育办学的压力。然而，当前不论是国家还是地方出台的支持校企合作的相关政策和措施，都未能从根本上落实对企业育人成本的分担与补偿，没有明确企业参与职业教育办学的收益来源。例如，虽然教育部等六部门出台的《关于印发〈职业学校校企合作促进办法〉的通知》（教职成〔2018〕1号）中明确提出：“县级以上地方人民政府对校企合作成效显著的企业，可以按规定给予相应的优惠政策”，但条文中并没有明确优惠政策的范围和规则。

五、推进职业教育集团高质量发展的建议

1.实施品牌化发展战略，推进学校、企业、地方文化的协同发展

政府层面应积极对外宣传职教集团的内涵、意义与重要性，营造职教集团发展的良好氛围，扩大社会层面对职教集团的认知程度。从职教集团内部均要设立职教集团网站或在职教集团牵头单位网站上开辟职教集团专题栏目，及时将职教集团发展的动态、取得的成绩向社会公布，扩大社会层面对职教集团的认可度。同时，门户网站也可成为社会各方对集团监督评价的一个重要平台。此外，还应以职教集团为载体，探索构建职教集团内校园文化、企業文化、地方文化融会贯通的协同机制，例如京津冀三地高校、产业、行业、地方的文化建设的保障机制，构建文化互动的运行机制，创新文化融合媒介，推动京津冀文化协同发展，助力职教集团发展。

2.加快政策研定，健全体制机制

国家或地方政府应尽快出台“关于职业教育集团化办学的指导意见与实施方案”以及“示范性职业教育集团建设方案与管理办法”等相关政策，对新时代职教集团的功能、方向、标准、要求等给予引导，并明确政府职责，发挥宣传引导、备案管理和指导监督等主体职责。同时，应制定相应的激励机制和保障政策及配套资金支持政策，以激发各单位的积极性，设立专项基金支持集团单位成员间的项目合作开发，并对职业教育集团发展做出贡献的单位给予奖励和政策倾斜。

职业教育集团要建立健全有机衔接、统筹有力、职责明确、高效运转的运行机制，健全民主决策和成员单位动态调整机制，建立理事会、董事会或联席会，设立秘书处等内部工作和协调机构，健全集团章程、工作程序和管理制度，完善决策执行、交流协商、考核监督等日常工作机制。职教集团除牵头单位以外，成员中原则上要有2～3个核心成员，有关政府机关要承担备案管理和考核监督职能，围绕集团重点项目成立专项工作指导委员会。其中牵头单位需要投入巨大的人力、物力、财力、精力来筹备集团的成立以及保障后期日常工作运转，应是同领域其他单位的领先者，可以是示范、骨干的职业院校或行业内的龙头企业。核心成员应是与牵头单位为实现集团中长期发展规划目标任务建立长期稳定合作关系的相关企事业单位。职教集团在满足多元特征的基础上，必须保证有一定核心成员长期稳定地发挥集团作用，最终实现集团发展目标。政府机构应参与备案管理。职教集团的成立必须得到有关政府机构的支持，经过批准及备案，并主动接受上级机关的监督管理。有关政府机关可以是职教集团的直接参与者，也可是间接指导监督的管理者，须发挥其对职教集团批备、统筹、协调、保障、监督等功能。

此外，专项工作指导委员会依托专项工作成立，旨在确保职教集团内核心任务的推动落实，涉及专业建设与课程改革指导委员会、中高职衔接招生改革指导委员会等，委员会成员由来自集团内外相关领域的专家组成。

3.构建校企命运共同体利益分配机制

校企命运共同体是运用人类命运共同体的理念和思维指导而构建的，是体现合作共赢、蕴含共生理念、追求整体发展的校企合作组织。要想保持集体行动的一致性，就应该让集体成员能够平等分享其每一项收益[10]。因此，校企双方有必要构建一个合理的利益分配与协商机制。利益机制是促进校企命运共同体可持续发展的纽带，要明确利益的主体及客体、分配原则、分配手段，建立利益对话、利益协调、利益激励、利益监督等机制，从而有效推动校企命运共同体服务协同育人、社会发展。

结合天津市职业教育集团化发展的实际情况，天津市要推动职业教育集团高质量发展，首先要坚持“先区域后复合，分布实施”的原则。要对现有职业院校与企业之间开展合作的成果成效、优势特色、产业领域进行全面深入的调研，策划实施某一产业领域内的职教集团，从专从精做起，结构上覆盖面要广，功能上专业性更强，逐步探索实践各集团之间的大联合，最终打造出适合天津本土发展辐射周边乃至全国的规模化复合型职教集团。其次，深化健全职教集团的体制机制。校企合作项目是真正实现集团化办学的载体，需要不断深化拓展校企合作的领域和内容。职教集团的高质量发展和建设需通过项目加强集团成员间的紧密性，以保障集团发展的可持续。例如共建校内外实训基地、共建专兼职教师师资库专家库、中高本硕职教衔接、校企合作订单式培养等可建立长期稳定关系的项目。政府层面也要针对这些项目有主导性地配套相应的支持政策，提高成员间建立合作的积极性。第三，要坚持院校牵头组建职教集团发挥主体作用的模式。集团化办学的本质是教育，教育的载体是学校，以学校为主体承担职业教育集团化办学符合教育规律。天津市职业院校以行业企业办学为主，可依托这些特色学校、优势专业，以及各自校企合作的成员伙伴，组建服务特定产业领域的职教集团，可有效规避由于相关服务领域内集团的重复组建而造成的资源分散与恶性竞争，充分发挥职业教育集团的服务功能和价值。

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Research on Solutions of High-Quality Development of the National Vocational Education Group

——Taking Tianjin Vocational Education Group as an Example

WANG Jiao-jiao1， XIAO Yi2

（1. School-enterprise Cooperation and Employment Department， Tianjin Sino-German

University of Applied Sciences， Tianjin 300350， China; 2. People's Government of Chenguantun

Town， Tianjin 301604， China）

Abstract： After more than 20 years of practice， schools run by vocational education group have become an important measure and effective means to deepen the integration of industry and education and school-enterprise cooperation， so as to accelerate the construction of a modern vocational education system. This paper analyzes the status quo of the high-quality development of Tianjin Vocational Education Group and concludes that problems still exist during the development of Tianjin Vocational Education Group such as slow development， lack of policies， lack of initiatives of the government， industry enterprises and vocational colleges， and narrow service coverage. It is recommended to implement a brand development strategy to promote the coordinated cultural development of Beijing-Tianjin-Hebei region by speeding up policymaking， improving systems and mechanisms， and building a benefit distribution mechanism that serves the common interests of schools and enterprises.

Key words： Vocational Education; Group; Integration of Industry and Education; School-enterprise Cooperation

編辑 朱荣华