野生动物致害补偿制度的现实困境与完善路径

徐军 贺凯旋

摘      要：近年来，野生动物的种类、数量以及活动范围逐年上升和扩大，各地野生动物致害事件频发。《中华人民共和国野生动物保护法》及其实施条例对野生动物致害补偿仅作了原则性规定，部分省份制定的专门补偿办法不能对因野生动物致害的当事人进行合理补偿。因此，本文从野生动物致害补偿制度的法律性质出发，对该制度的现实困境及其原因进行分析，进而提出相关的建议，以期为野生动物致害补偿制度的完善提供有益参考。

关  键  词：野生动物致害;特殊行政补偿;补偿责任主体;补偿办法

中图分类号：D922.68        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）04-0112-08

收稿日期：2021-10-21

作者简介：徐军，河海大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为法理学、水法;贺凯旋，河海大学硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

我国通过颁布各项法令及各地区的有效实践，野生动植物资源得到了合理的保护。动物种群数量明显恢复、栖息活动范围逐渐扩大，但是某些地区野生动物伤害人畜、危害农业生产的情况也逐渐增多。以云南省为例，亚洲象近年来活动范围不断扩大，对云南省部分地区的农业产生了不良影响。[1]野生动物是重要的自然资源，对于人类具有重要的生态价值，但是在强调保护野生动物的同时，也应关注野生动物致害的补偿问题。如果仅强调对野生动物的保护而忽视因野生动物致害遭受损失的受害人的补偿，容易降低人们保护野生动物資源的积极性。因而，野生动物致害的补偿关系到受害人合法权益的保障，关系到人与自然的和谐稳定，也关系到整个社会的健康发展。

一、对野生动物致害适用行政补偿制度的分析

（一）行政补偿制度的构成要件

行政补偿强调的是因行政机关的合法行政行为或者因保护公共利益给公民造成损失进而对公民进行补偿。[2]作为一项不断发展的制度，行政补偿最初是伴随征用方面的实务发展起来的，随着行政征用的扩张，行政补偿这一概念也逐渐扩张，超过了行政征用的范围，[3]与行政赔偿呈现出互相重叠的趋势。通过对相关行政法学著作的研究可以发现，有关行政补偿的概念大致有狭义、中义、广义三种观点，目前狭义的行政补偿在各国得到了普遍认可。狭义的行政补偿最初是指因征收相对人的不动产而对其进行的补偿，实践中为了公共目的征收补偿在范围上有逐渐扩大的趋势，后来被定义为因行政机关合法的行政行为给当事人造成损失，由行政机关进行补偿的一种制度。行政补偿与行政赔偿共同构成了国家责任二元论。[4]学界对狭义行政补偿的概念论述颇多，各学者在研究行政补偿时着眼于行政行为是否合法这一特点，在狭义上对行政补偿进行界定，以行政行为是否合法作为行政补偿和行政赔偿的划分标准。

目前，我国的立法实践偏向于将行政补偿界定为一种基于合法行政行为的补偿，虽然学界在不断的探索中对行政补偿的条件进行了多次讨论，如开始将结果责任作为行政补偿的重要条件而不再将合法行为作为核心，但是碍于立法的滞后性，这样的讨论也只存在于理论界。结合多数学者关于行政补偿构成要件的论述，本文将狭义的行政补偿构成要件总结为以下三点：一是行政机关作出的行政行为合法且是出于公共利益的目的;二是这种行为给相对人造成了损害;三是相对人受到损害的结果与合法行政行为之间有一定的因果联系。根据《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）的相关规定，野生动物致害的补偿条件是因保护野生动物受到损失，并未强调行政机关的合法行政行为。可以看出，野生动物致害补偿并非是以行政机关的合法行政行为作为条件的，二者在条件上存在冲突，因而不能将野生动物致害补偿简单界定为这种狭义上的行政补偿。

（二）野生动物致害适用特殊行政补偿的理论依据

虽然野生动物致害补偿不能与狭义上的行政补偿挂钩，但是关于行政补偿的理论学说众多，其中具有代表性的大致有十种，如既得权说、恩惠说、公平负担平等说、结果责任说、特别牺牲说等。这些学说反映了行政补偿产生的原因，其中的一些观点对研究野生动物致害补偿的理论依据具有一定参考意义，[5]对这些观点进行比较后，笔者认为，从以下两种学说的角度分析野生动物致害的理论依据较为合理。

⒈特别牺牲说。出于公共利益的需要，国家强制公民承担某项义务，这时某个公民为了公共利益作出的牺牲应当由国家进行补偿。也就是说，这种内在的限制如果是由所有公民承担，国家是不需要补偿的，但是这种负担如果仅由某个公民承担，这一公民作出的特别牺牲就应当由国家予以补偿。这种理论实际上是出于一种公平正义的理念，国家的合法行政行为给相对人造成损失与相对人承担法律上的义务是不同的，特别牺牲是相对人为了国家所承担的特别损失，国家基于公平正义的精神应当予以补偿。虽然特别牺牲说也将合法行政行为作为特别牺牲的基础，但是作为一种调节损害的举措，特别牺牲说强调的是相对人出于公共利益的需要在不可归责于自身的情况下遭受的特别损失，因公平正义的精神，全体公民对这种牺牲应当一起负担，在实践中表现为国家作为全体公民的代表对遭受特别牺牲的公民进行补偿，对个人遭受的损失进行填补，达到个人利益与社会公共利益的平衡。

特别牺牲说的这种由全体公民承担相对人特别损失的理念与野生动物致害补偿有着一定的共通性。实践中遭受野生动物侵袭的公民由于其活动范围与野生动物重合而遭到攻击或者出于对野生动物的保护而受害，这种人身财产的损失应当被看作是为了公共利益的特别牺牲，[6]在个别公民因保护野生动物而遭受损害且这一损害不可归责于其自身时，由国家对受害人进行补偿能够激励公民保护野生动物。[7]

⒉公平负担平等说。公平负担平等说是法国的主流学说，强调权利的享有和义务的承担是相对应的，公民在享受权利的同时也应承受一定的社会负担。政府的活动是为了公共利益，成本应由社会成员平等负担，如果部分公民因为公共利益承担了特别损失，那么这一损失属于这部分人法律义务之外的额外负担，应当平等分配给社会成员。纳税是公民对国家应承担的义务，国家补偿的资金来源于税收，在部分或个别公民因公共利益承担了额外负担时，国家用全体社会成员缴纳的税款作为补偿金来补偿受害人的损失，以此在社会全体成员和受害人之间恢复平衡。[8]

公平负担平等说强调全体社会成员平等负担社会负担的理念与野生动物致害补偿具有一定的关联性。社会成员平等享有野生动植物资源所带来的经济效益和生态效益，而每个社会成员也应自觉承担保护野生动物的义务。但是由于地理条件和其他因素，有些地区的人受到野生动物侵袭的可能性较高，其遭到野生动物侵袭所致的损失是自身保护野生动物义务之外承担的额外负担，这种负担全部由自己承担是不符合公平理念的，根据公共负担平等说，由全体社会成员承担这一部分的损失，共同承担这一特殊责任符合公正要求。[9]

（二）野生动物致害适用行政补偿的构成要件

通过对行政补偿构成要件和野生动物致害适用行政补偿的理论依据研究，可以看出野生动物致害补偿并不是传统意义上以合法行政行为作为判定依据的行政补偿，它是基于公共利益的考虑，在国家所保护的野生动物致人损害时由国家基于公平原则对这一特殊损害的受害人给予的补偿。与一般的行政补偿相比，它注重的不是行政机关的合法行为，而是对损害结果给予特别关注，引入了公平原则和公共利益，是一种特殊的行政补偿。

野生动物致害适用特殊行政补偿的构成要件，本文归纳为以下三点：一是公民人身财产遭受损失的事实，即相对人遭受野生动物侵害导致的人身财产损失;二是损害不是因行政机关的行政行为造成的，也不可归责于受害人。野生动物致害一般是野生动物的自发性行为，出于动物天生的自卫本能，这种致害既不能直接归责于受害人，也不是行政机关的合法行政行为造成的;三是野生动物的侵害行为与损害结果之间有因果关系。《野生动物保护法》第十九条規定，公民得到补偿是由于保护野生动物导致人身财产损失，相对人受到损害的结果必须是由于野生动物的侵害行为造成的，侵害行为和损害结果之间要有关联性。

二、我国野生动物致害补偿制度的现状

（一）立法现状

⒈国家立法。《野生动物保护法》第十九条规定：“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”国家层面对野生动物致害补偿的立法是授权性规定，没有对致害补偿的标准进行具体规定，而是授权省、自治区、直辖市政府制定相应的补偿办法。

⒉地方立法。在地方立法层面，多数省市都制定了本地区的《野生动物保护法》实施办法并对致害补偿进行了规定，但是所规定的相关内容与《野生动物保护法》规定的内容并无明显区别，都没有结合本地区的实际情况，如福建、江西、湖北、辽宁、上海、内蒙古等，只是照搬上位法的规定，不具有可操作性。截止2021年7月，只有安徽省、青海省、甘肃省、西藏自治区、北京市、吉林省、陕西省、贵州省和云南省等制定了具体的野生动物致害补偿办法。

补偿制度立法的缺失使得补偿工作很难开展，受害人无法依据具体的致害补偿制度获得合理救济。[10]不同地区间经济发展状况的差异使得致害补偿的数额和标准也表现出较大差异。在补偿资金来源方面，将这种致害补偿纳入本地财政预算，以政府的财政补偿为主，将补偿经费纳入省市县的财政预算。对于那些尚未制定补偿办法的省市，由于上位法将具体补偿办法的制定权交给了下级的地方政府，导致了在致害补偿方面地方政府的意志过于自由，[11]实践中各级政府之间可能存在相互推诿的现象，在致害事件发生后，受害人有可能“求救无门”或者得不到公平合理的补偿和救助。

（二）司法现状

受害人在遭遇野生动物侵袭后往往会先向当地政府寻求救济，由于我国大部分省市没有制定野生动物致害补偿的专门规定，在野生动物致害后政府通常没有较为健全的制度指导其对受害人进行救济。在制度存在缺失的情况下，司法救济是受害人能够选择的另一种权益保障方式。因此，笔者通过对以下两个典型的野生动物致害补偿案件进行分析，对这类案件的审理情况以及存在的问题进行讨论。

⒈山东刘某勇行政诉讼案①。原告刘某勇向山东省济南市中级人民法院提起诉讼称其儿子遭野狼袭击身亡，因被告不按《野生动物保护法》第十四条的规定制定补偿标准，致使原告得不到补偿，给原告造成损失60余万元。故请求法院：⑴确认被告未制定补偿办法违法;⑵判令被告赔偿因不制定补偿办法给原告造成的损失60万元;⑶本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的相关规定，抽象行政行为并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体到本案中，原告对被告未依据《野生动物保护法》第十四条②规定制定补偿办法的行为不服提起诉讼，并要求赔偿因不制定补偿办法给其造成的相应损失，其诉求不属于法院的受案范围。因此，法院裁定驳回原告起诉。二审法院同样以政府依据《野生动物保护法》制定补偿办法的行为属于抽象行政行为，不属于人民法院的受案范围为由裁定驳回上诉，维持原裁定。

⒉四川李某清行政诉讼案①。2010年9月，李某清夫妇在田间劳作时遭到黑熊袭击，虽然得到救治，但是夫妻二人都留下了严重伤残，因无法承担后续治疗费用，向当地人民政府申请野生动物致害补偿。然而，四川省并未出台野生动物致害补偿办法，因缺乏法律依据，二人没有得到合理的补偿。2015年，二人向成都市中级人民法院提起诉讼，请求法院判令被告四川省人民政府在有关野生动物人身伤害补偿办法尚未出台的情况下，尽快解决二人后续医疗和生活困难问题。一审法院经审理认定原告的诉讼请求是要求被告对其遭受的损害进行补偿，因四川省并未制定本地区的野生动物致害补偿办法，原告的诉讼请求缺乏法律上的依据，因此，其诉讼请求没有得到法院的支持。二审法院同样认为上诉人请求被上诉人履行该补偿义务缺乏法律依据，驳回上诉，维持原判。2018年，李某清夫妇向四川省高级人民法院申请司法救助，四川省高级人民法院认为夫妇二人生活的困难状态是因野生动物致害所致，最终决定对二人进行司法救助，救助金为10万元，申请人服从该判决。

⒊野生动物致害补偿在司法实践中存在的问题。上述两个案件都是受害人因野生动物致害造成损失，但是因当地政府未制定致害补偿办法而无法及时得到政府的补偿，所以向法院提起行政诉讼，法院对原告的诉讼请求均予以了驳回。两个案件的补偿结果存在差异：李某清夫妇最终得到了司法救助，而刘某勇的合法权益最终未得到保障。

这两个案件中，法院以原告的诉讼请求超出行政诉讼受案范围为由驳回原告起诉符合《行政诉讼法》的规定。李某清夫妇最终得到司法救助的原因是二人因野生动物致害导致生活处于极其危困的状态，法院在考虑公平的基础上对受害人进行了救济，但是司法救助也只适用于少部分受害人，无法对多数受害人进行全面的救济。

我国野生动物致害补偿制度在司法救济上没有发挥应有作用，其根源在于没有较为完善的野生动物致害补偿立法。野生动物致害的受害人因所在地区未制定具体补偿办法得不到救济而向法院寻求帮助，但是法院由于没有可行的补偿法律制度作为依据，通常也无法对当事人进行合理救助，而国家司法救助只适用于个案受害人，对于野生动物致害的多数受害人往往不能进行补偿，这就导致野生动物致害的受害人在实践中容易出现“求救无门”的情况。

（三）补偿现状

⒈补偿责任主体不明确。在国家层面的立法中，《野生动物保护法》规定野生动物致害补偿的责任主体是地方人民政府。在地方层面的规定中，多数省市参照上位法规定由当地政府对野生动物致害进行补偿。在实际的补偿工作中，“当地人民政府”具体是哪一级政府并没有进行明确规定。因此，在落实具体的补偿工作时，地方政府和相关的行政主管部门之间就有了推诿的理由，补偿工作难以得到落实。

⒉补偿范围狭窄。虽然一些水生野生动物也属于野生动物致害补偿范围，但是就目前已经实施的地方性补偿办法来看，一般都只规定了陆生野生动物致害后的补偿办法，而水生野生动物未得到体现，受害人在遭受水生野生动物的致害时往往找不到充分的法律依据来维护自身合法权益，这是对受害人补偿范围的缩小，与上位法规定的内容相背离。此外，我国未将一般的野生动物造成的损害纳入到补偿范围当中，能够被补偿的只是那些国家重点保护的野生动物造成的损害，[12]而实践中由于野生动物保护工作的有序开展，一些不属于重点保护的野生动物数量开始逐渐增多、活动范围不断扩大，可能对周围居民造成潜在损害，这种损害往往无法依据野生动物致害补偿制度对当事人进行补偿。

⒊补偿标准过低。我国的野生动物资源空间分布差异较大，不同地区的野生动物致害事件的发生频率和补偿标准存在较大差异。[13]在各省份制定的补偿办法中，有的省市规定了省、市、县等不同级别的政府承担的补偿费用不同。[14]在补偿标准方面，各省市通常采取的是根据损失的一定比例确定补偿金额，即一种“不完全补偿”的方式。然而，野生动物致害的后果一般都比较严重，受害人的伤残甚至死亡结果若采取这种不完全补偿的方式是难以弥补损害的。在具体的补偿标准方面，多数省份规定“合理补偿”“适当补偿”，但是合理和适当的标准没有作出明确的规定，在执行过程中难免会出现适用上的困难。在人身损害的补偿方面，一般是参照上年度工资水平的几倍进行补偿，这种通过一次性发放补偿金来对受害人进行补偿的方式不能有效弥补受害人因野生动物致害遭受的严重损失。

三、我国野生动物致害补偿制度的完善路径

（一）完善地方立法

野生动物致害补偿制度的实施需要以完善的法律制度作为支撑和相关的法律制度作为引导，关于补偿的制度才能得到有效的实践。[15]地方立法的缺失是我国野生动物致害补偿制度得不到有效落实的原因之一，为此需要根据《野生动物保护法》加快地方野生动物致害补偿办法的制定步伐。目前，我国只有九个省市制定了本地区的野生动物致害补偿办法，某些野生动物资源较为丰富的地区极易发生野生动物致害事件，但是补偿办法仍然尚未制定，受害人因野生动物致害后往往无法依据现有的法律制度得到补偿。

（二）明确补偿责任主体

在野生动物致害补偿的责任主体方面，上位法规定得较为笼统，仅规定由地方人民政府给予补偿。地方省市在参照这一上位法制定本地的补偿办法时也照搬了这一规定，落到各省市的具体实际，在遭受野生动物致害后由哪一级政府进行补偿，地方立法没有明确规定，这就导致在野生动物致害案件发生后，由于立法对补偿责任主体规定不明，政府和行政主管部门之间容易出现推卸责任的情况，受害人无法及时得到补偿。

野生动物致害补偿首先应在范围上对补偿的责任主体进行明确化、具体化的规定，[16]在地方野生动物致害补偿办法中应当对补偿责任主体进行合理划分，行政主管部门对发生在本地区的野生动物致害事件应当负责。野生动物资源属于国家所有，有些地方的经济发展水平较为落后，地方政府可能无法负担野生动物致害后的补偿。因此，在确定补偿责任主体时，不应将地方政府与中央政府割裂开来，而应由中央、地方两级政府共同对野生动物致害负责。具体而言，发生野生动物致害事件后，应当由与受害人联系最密切的人民政府即县级或者乡一级基层人民政府与当地负责野生动物保护的行政主管部门共同参与野生动物致害后的补偿工作，明确中央与地方政府的出资比例，地方人民政府和具体的行政主管部门应当作为执行人对中央财政下发的补偿资金进行监督管理和补偿。

（三）完善致害补偿的范围

根据《野生动物保护法》的相关规定，一些水生野生动物致害也属于野生动物致害补偿的范围，但就目前的补偿办法而言，只规定了陆生野生动物的致害补偿，水生野生动物没有纳入其中。虽然相较于陆生野生动物，水生野生动物与人类接触的可能性较小，造成损害的概率相对较低，但是水生野生动物致害的可能性仍然存在，既然上位法已经将水生野生动物列于补偿的范围，那么在具体的补偿工作中就应当加以落实，水生野生动物致害补偿也应在地方的野生动物致害补偿办法中加以规定。此外，我国野生动物致害补偿所指的野生动物仅包括了那些受到国家保护的野生动物和具有重大研究价值的动物，一般的野生动物致害没有包括在补偿范围之内。除去国家重点保护的野生动物，一般野生动物的数量也占据了较大部分，随著近年来野生动物保护工作的有序开展，野生动物的种群和活动范围都有了显著扩大，野生动物与附近居民之间活动范围的冲突变得日益明显。在遭受野生动物侵袭后，如果该类野生动物不属于上述范围，受害人将很难依据致害补偿的规定得到相应的补偿。在考虑到各地实际情况的前提下，应考虑在地方的野生动物致害补偿办法中对一般野生动物的致害进行适当补偿。对于致害事件频发的地区，应对当地的野生动物种类进行分类，除了纳入补偿范围的重点保护的野生动物和“三有”动物①，若一般的野生动物致害造成严重后果，则参照当地致害补偿标准对受害人进行补偿。

（四）提高補偿标准，合理弥补受害者的损失

野生动物致害补偿从性质上属于一种特殊的行政补偿，对受害人的人身财产损失一般是通过发放补偿金来进行救济。综合我国目前各省市制定的地方补偿办法来看，有些地区的补偿标准并不合理，野生动物致害的补偿通常是按照一定比例确定补偿金额，属于一种不完全补偿，这种补偿方式不是对于受害人的所有损失政府都“照单全收”，而是按照一定的比例对其进行补偿，这种部分补偿的方式对受害人来说并不公平。[17]补偿注重的是一种事后的补救，在损失已经发生的情况下，补偿标准也应根据受害人的损失情况进行合理调整。野生动物致害的后果往往是严重的，如果受害人所得的补偿数额低于实际遭受的损失，就会大大挫伤公民保护野生动物的积极性。因此，若因受害人残疾或死亡而造成其家庭生活困顿的，补偿机关应当对其家庭给予一定的经济补助或者给予其他的经济帮扶政策。[18]

我国地方的野生动物致害补偿办法对于人身损害补偿一般是参照上年度的工资或收入水平的几倍进行补偿，人身伤亡的严重后果按照这种比例有时并不能完全弥补受害人的损失，而有的省市在野生动物致害补偿办法中没有规定人身损害的补偿标准。因此，建议在地方的补偿办法中对补偿的标准进行明确具体的规定，人身损害和财产损失的标准都明确且可执行。在人身损害的补偿方面，对于因野生动物致害导致死亡结果的，如果按照现行的补偿办法确定的补偿数额与实际损失之间相差过大，地方政府可以参照人身损害赔偿的相关规定对受害人及其亲属进行补偿，以弥补受害人的重大损失。

（五）推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务

在对野生动物致害进行补偿时，可能会遇到一次性的赔偿数额过大，政府的资金出现暂时性的短缺问题。《野生动物保护法》规定，有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。为此，地方政府可以与当地的保险机构合作，开展野生动物致害的相关保险业务，解决补偿资金的暂时性紧张问题。以云南为例，采用商业保险业务填补损害使赔偿的标准有所提高，对损害的调查也比之前及时，风险的评估较为准确，补偿的周期较短，既能使受害人得到补偿，也能减轻政府的财政压力。

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（责任编辑：苗政军  实习编辑：刘  涵）

Realistic Dilemma and Improvement Path of

Wildlife Damage Compensation System

Xu Jun，He Kaixuan

Abstract：In recent years， the species，quantity and scope of activities of wild animals have increased and expanded year by year，and the harmful events caused by wild animals in various places have occurred frequently.The wildlife protection law of the people's Republic of China and its implementation regulations only make principled provisions on compensation for damage caused by wildlife，and the special compensation methods formulated by some provinces can not reasonably compensate the parties caused by wildlife.Therefore，starting from the legal nature of the wildlife damage compensation system，this paper analyzes the practical difficulties and causes of the system，and then puts forward suggestions for improvement，in order to provide useful reference for the improvement of the wildlife damage compensation system.

Key words：damage caused by wild animals;special administrative compensation;the subject of compensation responsibility;compensation method