乡村振兴视域下推进“一村一辅警”建设之对策

柴龙 齐晓亮

摘      要：“一村一辅警”是加强农村地区社会治安防控体系建设、化解治安风险和维护农村社会稳定的重要力量，也是新时代实施乡村振兴战略的现实之需。目前，我国“一村一辅警”建设还存在相关法律制度缺失、保障机制不健全以及辅警队伍综合素质有待提高等问题。为切实推进“一村一辅警”建设，本文提出以下对策：完善辅警管理制度、建立三级财政保障体系、探索辅警晋升机制、做好辅警招录培训工作、健全辅警工作考核机制以及构建“互联网+”警务模式，以夯实乡村振兴的法治基础，助推农村治理体系和治理能力现代化。

关  键  词：乡村振兴;“一村一辅警”;警务模式

中图分类号：D422.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）04-0056-08

收稿日期：2022-01-17

作者简介：柴龙，陕西警官职业学院讲师，法学硕士，研究方向为治安管理、环境警察;齐晓亮，陕西警官职业学院副教授，管理学博士，南开大学周恩来政府管理学院博士后研究人员，研究方向为治安管理、环境警察、应急管理。

基金项目：本文系福建省高校人文社科研究基地社会治安研究中心项目“乡村振兴战略下‘一村一辅警警务机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：SSRC2020C05;公安部科技计划项目“重大突发事件背景下的应急警察权及其法制研究”的阶段性成果，项目编号：2021LL37。

随着新型城镇化进程的不断加快，我国农村地区在经济结构、利益格局、人口构成以及社会心理等方面都发生了巨大变化，农村地区社会治安也出现了一系列新情况和新问题，但农村地区社会治安防控却表现出较为明显的滞后性，不同程度地存在着安全隐患和治安风险。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出：增强社会治安整体防控能力，使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群众安全感和满意度明显提升，社会更加和谐有序。在实施乡村振兴战略的背景下，全面提升农村地区社会治安防控能力，加强我国农村地区治安防控体系建设，尽可能减少不稳定因素、化解治安风险，进一步维护农村社会稳定和实现乡村有效治理，已成为各地方政府亟待解决的重大现实问题。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》）强调，推进农村社会治安防控体系建设，加强农村警务工作，大力推行“一村一辅警”机制，扎实开展智慧农村警务室建设。[1]这为深入推进“平安乡村”建设和全面实施乡村振兴战略指明了方向。本文在对“一村一辅警”内涵及其职责定位进行解析的基础上，阐释“一村一辅警”建设面临的困境并提出相应的对策建议，以期对推进农村治理体系和治理能力现代化有所裨益。

一、“一村一辅警”的内涵及外延解析

我国辅警的概念不同于西方国家，这就直接决定了辅警的职责定位。新时代，实施乡村振兴战略赋予了辅警以新的内涵及其职责。

（一）辅警的界定及主要职责

⒈辅警的界定。辅警即警务辅助人员（文中简称辅警），是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行法律法规所规定的职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份而从事警务辅助工作的人员。公安机关招聘的从事膳食、保洁以及保卫等工作的后勤服务人员、社会志愿者以及其他人员不纳入公安机关警务辅助人员的管理范围。需要注意的是，辅警不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，但可以在公安民警的指挥和监督下开展一些辅助性工作。同时，辅警依照法律法规履行职责受到法律保护，有关单位和个人应当予以配合，相关法律后果由公安机关承担。

⒉辅警的主要职责。辅警在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，按照岗位要求履行以下职责（见表1）。

（二）“一村一辅警”的内涵

“一村一辅警”是指一个建制村（社区）配备一名专职辅警，在镇党委和政府的统一领导下协助公安派出所专门从事本村（社区）的警务辅助工作。一方面，设立“一村一輔警”管理机构，通常由镇级“村警办”负责全镇“一村一辅警”工作的组织实施、日常管理以及考核;另一方面，建立村级警务室，按照一个建制村（社区）设置一个警务室的要求，在各个村（社区）建立警务室，村级警务室一般设在村民服务中心（见图1）。[2]

（三）“一村一辅警”的职责定位

按照驻村警务辅助人员（以下简称驻村辅警）工作规范的相关要求，驻村辅警在村“两委”及公安派出所的双重领导下开展工作，参加（列席）村“两委”会议，兼任村综治中心副主任、村治保主任或副主任。在公安派出所和社区民警的指导和监督管理下，驻村辅警履行以下工作职责：协助预防、制止违法犯罪活动;协助开展治安巡逻、治安检查、视频巡查;协助对行业、场所、重点单位进行安全检查;协助盘查、堵控、看管违法犯罪嫌疑人;协助维护治安秩序、保护案事件现场和抢救伤员;协助疏导交通、纠正交通违法行为;协助开展矛盾纠纷排查化解;协助开展重点人员管控;协助开展安全防范、交通安全、禁止“黄赌毒”以及反诈等法制宣传教育;协助收集、上报情报信息和线索;协助采集本辖区各项警务基础信息（含“一标三实”，即标准地址、实有人口、实有房屋和实有单位）;开展网格化服务管理;完成公安机关交办的其他非执法性工作。换言之，驻村辅警扮演着多个角色（见图2）。

二、全面推进“一村一辅警”建设的价值

党的十九大报告强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”“一村一辅警”建设是乡村治理的重要内容，也是实施乡村振兴战略的基础。全面推进“一村一辅警”建设，创新农村警务模式，不仅有利于发挥其在维护农村社会稳定中的巨大作用，也有利于促进农村经济发展。

（一）“一村一辅警”建设是推进乡村振兴的平安之基

目前，乡村治理已经成为理论界和实务界关注的焦点议题，而乡村治理的一个重要内容就是建设平安乡村。可以说，稳定的社会治安环境是乡村振兴和乡村治理的基础保障。乡村振兴需要安全稳定的社会环境，全面推进“一村一辅警”建设，既是加强农村地区社会治安防控体系建设，进一步提升源头防控、专业防控以及多元防控能力和水平的有效途径，也是服务乡村振兴战略和促进农村经济发展的重要力量，更是高效实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”工作目标的有力抓手。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。因此，全面推进“一村一辅警”建设，不仅能够为夯实基层社会治理根基、全面实施乡村振兴战略奠定坚实的基础，而且能够为实现治安秩序好、服务群众好、警民关系好、法制宣传好、安全防范好的基层社会治理目标提供有力保障。

（二）“一村一辅警”建设是加强农村地区治安防控的现实之需

全面推进“一村一辅警”建设，创新农村警务模式，可以有效补齐农村地区治安防控基础薄弱的短板，从而满足农村地区“发案少、秩序好、群众满意度高”的治安防控需要。我国幅员辽阔，农村地区之间差异较大，尤其是不同农村地区的社会治安状况更是错综复杂，而农村地区社会治安稳定往往会成为影响地方经济发展的重要因素。因此，进一步夯实农村地区社会治安基础，切实推进“一村一辅警”建设，是完善农村地区社会治安防控体系，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平的现实要求。[3]现阶段，各地相继开展“一村一辅警”建设，使警务工作真正下沉到基层，这是打通农村警务与服务群众“最后一公里”的生动实践。如近几年湖南省邵东市公安局推行“一村一辅警”农村警务模式，全市所有行政村全部设立了辅警工作站，驻村辅警到岗到位，这种“流动探头”大大缓解了地方警力不足所带来的压力，各地案件发生率同比明显下降。[4]

（三）“一村一辅警”建设是回应时代要求的群众期盼

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。“一村一辅警”建设就是社会治理重心向基层下移的具体体现。如上所述，驻村辅警承担着巡逻防控治安员、矛盾纠纷调解员、案发现场保护员、社情动态信息员、交通安全协管员以及法律政策宣传员等职责。通过这些警务辅助力量将风险防控的触角延伸至农村的每一个角落，农村地区的矛盾纠纷化解、社会面防控以及交通安全管理等工作向“有人管、管到位”全面转型，结合“证照办理、矛盾调处、法制宣传、安全防范”等工作进社区、进村寨、进家庭，拉近了警民之间的距离，使警民之间的关系更加融洽。“一村一辅警”建设在依靠广大人民群众的基础上，充分运用法治思维和法治方式化解了与人民群众切身利益息息相关的矛盾、纠纷和冲突，全方位地满足人民群众的各方面需求，有利于全面提升人民群众的满意度和获得感。

三、“一村一辅警”建设面临的困境

“一村一辅警”建设不仅是推进乡村振兴的基础保障，也是加强农村地区治安防控的现实需要，打通了农村地区警务与服务群众的“最后一公里”。可以说，“一村一辅警”作为维护农村地区社会治安不可或缺的重要力量发挥了积极作用，但目前“一村一辅警”建设还面临以下困境。

（一）“一村一辅警”建设相关法律制度缺失

虽然已有相关政策文件涉及农村地区社会治安防控体系建设，如《意见》和《指导意见》等，但还没有与“一村一辅警”建设相对应的法律法规。一方面，驻村辅警的职责权限不够明确。依据相关规定，辅警的主要作用在于协助公安民警维护社会治安秩序、打击违法犯罪行为和服务人民群众，其并无具体的行政特别是刑事执法权。同时，我国各地辅警大多数分布于公安机关的派出机构，主要从事一些技术性、事务性、辅助性的工作，或协助公安民警开展行政管理及执法执勤等活动，这就与其身份、职责权限产生了一定的矛盾，驻村辅警也是如此。另一方面，在开展日常具体工作过程中，相当一部分驻村辅警对自己能干什么、不能干什么没有明确认识，不少地方存在辅警不同程度滥用执法权的现象，严重损害了基层公安队伍形象，影响了其在人民群众中的公信力。也就是说，相关法律制度的缺失不利于农村地区社会治安防控体系建设和农村地区社会稳定。

（二）辅警保障机制不健全

“一村一辅警”建设要取得长远发展，就必须有相应的保障机制。现阶段，“一村一辅警”建设的保障机制尚不健全。一是现有的辅警晋升机制不够明确，使得辅警的工作积极性不高、职业认同感不强。在我国，大多数农村地区对辅警实行劳务派遣制，这在一定程度上造成了辅警自身职业荣誉感的匮乏，并且对其所在单位缺乏认同感和归属感，加之辅警职业保障及发展空间等因素使其工作积极性受到影响，从而不利于辅警队伍的良性发展。二是缺乏足够的资金保障。伴随着经济社会的快速发展，我国辅警队伍不断发展壮大，但对于辅警的经费保障来源及保障水平存在较多问题。一般情况下，根据当地经济发展水平和收入水平，不同地区辅警的工资水平略有差异，同一地区大多采取“一刀切”的方式，系统内较为完善的薪级制度和职级差别还较为少见。三是辅警队伍不稳定，人员流失率较高。部分地区驻村辅警因工作环境艰苦、工作强度大、工资待遇低等大量流失。据相关资料显示，全国辅警人员流失率前两年大约在40%左右，现在大约在30%左右。[5]

（三）辅警队伍综合素质有待提高

驻村辅警从本质上而言就是为人民群众服务，其日常工作都在与人民群众打交道，这就对辅警的综合素质有著较高的要求。一方面，其所要完成的工作本身难度较大、强度较高，有时还具有一定的危险性，加之辅警队伍长期存在“重使用、轻管理”的现象，使得辅警的业务培训往往流于形式;另一方面，辅警队伍综合素质参差不齐。面对日益复杂的社会形势，辅警在公安工作中扮演着越来越重要的角色，一般辅警招录过程中所要求的高中或者大专文化程度显然跟不上时代发展的需要，尤其是通过社会招聘渠道进入公安系统的辅警，一部分人业务能力不强、公安及法律知识欠缺，导致辅警队伍整体素质偏低、执勤能力和水平不高。这给辅警队伍整体能力的提升和公安工作信息化建设的有效推进带来了不利影响。此外，有些辅警的群众工作能力较弱，不善于与群众沟通交流，在面对繁杂的群众工作时往往不知所措、无从下手，为群众排忧解难的能力有待进一步提高。[6]

四、推进“一村一辅警”建设的对策

全面推进“一村一辅警”建设，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“警务工作前移、信息触角延伸、服务距离贴近、专群工作深入、缓解警力不足”[7]的要求，着力构建“党委政府领导、政法综治协调、公安机关主导、财政部门保障、相关部门共建”[8]的警务工作新格局。同时，立足于辅警规范化管理和长远发展，探索“一村一辅警”建设与村民自治相结合的路径，坚持正规化、专业化、职业化的发展方向，进一步推动我国“一村一辅警”建设不断规范和提档升级。

（一）完善辅警管理制度，筑牢职业保障基础

辅警管理制度是“一村一辅警”建设的基础和保障，一套完善的辅警管理制度能够有效发挥职能作用，保障辅警业务工作的顺利开展和正常的社会治安秩序。基于此，一是制定专门的法律法规。从国家层面进一步加强辅警队伍建设和管理，可以由国务院法制办会同公安部出台统一的辅警管理条例、办法以及具体实施细则，以完善辅警招聘、解聘、辞退程序以及晋级晋升、薪酬等制度并统一辅警队伍的名称、服装样式、标识和证件。二是完善辅警职业保障制度。明确辅警的法律地位和岗位职责，增强辅警的职业荣誉感和归属感，减少辅警队伍的人员流动。具体而言，就是要在辅警的工作环境、福利待遇以及职业认同感方面健全保障机制，让驻村辅警留得住并积极承担相应的职责。这样，既能够保障辅警队伍的相对稳定，也能够提升辅警的社会地位和形象。三是在确保辅警队伍综合素质提升的基础上通过严格的奖惩措施不断提高辅警队伍的规范化管理水平，力争将驻村辅警打造成为一支“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的警务辅助力量。

（二）建立三级财政保障体系，确保经费划拨到位

2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出，坚持农业农村优先发展，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。按照这一要求，一方面，应建立驻村辅警“省、市、县”三级财政保障体系，将驻村辅警的工资和工作经费纳入地方财政预算，各级政府按比例承担，在此基础上逐步提高驻村辅警在工资、社保以及必要的执勤和安全防护装备等方面的预算标准。探索将与辅警相关的经费（包括薪酬、保险、服装、教育培训、考核奖励以及优抚等）列入地方年度财政预算的模式，切实解决辅警的后顾之忧。另一方面，加大“一村一辅警”建设的专项资金投入力度，加快硬件基础设施建设。按照村“两委”副职待遇着手驻村辅警试点工作，全面解决辅警待遇问题;全力做好村级警务室建设工作，逐步改善“一村一辅警”的办公场所和基本办公设施。如按照每村一名辅警、一个工作站下拨专项工作经费，辅警年均收入不低于5万元、每个工作站按照5000元建设经费标准进行配套，由市、县两级财政予以保障，确保“一村一辅警”建设的专项经费配备。[9]

（三）探索辅警晋升机制，畅通职业规划渠道

完善的职业规划不仅可以使驻村辅警有更为清晰的工作目标，而且可以帮助驻村辅警实现自我价值。一是出台相关政策，建立辅警改革及晋升机制。对于一些表现优异的驻村辅警给予相应的表彰或奖励，逐步探索按照一定比例可优先录用为正式人民警察的机制给予驻村辅警充分的晋升空间，激发驻村辅警的活力和潜能，让他们能够更加安心、踏实地协助公安民警做好公安工作，维护农村社会治安秩序，从而为老百姓办实事、办好事。二是适时划拨一定的编制名额，专门用于吸纳在“一村一辅警”建设中表现优秀的驻村辅警。如从优秀辅警中招录其他事业单位的编制内工作人员，从根本上逐步打破辅警的职业晋升瓶颈。三是出台规范性文件，明确驻村辅警可列席村“两委”会议。“一村一辅警”工作人员作为村“两委”后备干部人选，表现优异且符合条件的可以在村“两委”兼任职务，让“想干事、能干事、干成事”的优秀辅警有“干头”、有“盼头”，进一步提升其职业获得感和成就感。

（四）做好辅警招录培训工作，加强人才队伍建设

做好驻村辅警的招聘与培训教育工作。一方面，成立县/区“一村一辅警”建设领导小组，由县/区委政法委牵头，县/区公安（分）局组织实施，镇党委和政府统筹协调，“村警办”具体实施，必要时人社等相关部门配合做好辅警招录工作。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，根据岗位需求和设置条件严格按照程序进行招录。如专职驻村辅警的配备可先由村“两委”推荐，镇党委和政府以及当地公安派出所在充分考虑村“两委”提名候选人的基础上按照正常程序择优选拔录用。另一方面，由镇级“村警办”统一组织岗前培训和业务培训。如可以探索开办“辅警夜校”、业务大讲堂以及辅警读书班等方式，邀请各业务警种骨干为驻村辅警授课，内容可以根据不同地区的特点和具体情况进行差异化设置，做到因地制宜、具体问题具体分析。同时，选派驻村辅警到各地方公安派出所跟班学习，进一步提升其处理问题的能力和水平。

（五）健全辅警工作考核机制，实行层级化管理

考核不仅是激励驻村辅警协助公安民警做好相关工作的重要方式，而且能够提高驻村辅警的工作效率。为此，一是建立驻村辅警信息管理系统。对“一村一辅警”建设的落实情况进行考核，明确辅警履职清单并将其纳入年度综治考评范围。辖区公安派出所负责“一村一辅警”的业务考核工作，驻村辅警的日常管理考核则由镇级“村警办”组织实施，考核结果作为对该辅警工作奖惩的重要依据。对于一些由于年度考核不合格或者难以胜任本职工作的辅警应及时予以更换或者清退并收回其所有配置装备。二是制定“一村一辅警”绩效考核办法。通过“一村一辅警”绩效考核办法和村（社区）警务室辅警工作职责等一系列规章制度管理驻村辅警隊伍，用考核激发驻村辅警的工作热情，将治安防范、矛盾纠纷调处、“一标三实”信息采集、岗位纪律以及环境卫生等工作进行量化，奖优罚劣。同时，开展重点工作分片区考核制、基础工作一票否决制等专项工作，最大限度地调动驻村辅警的积极性和主观能动性，切实发挥考核“指挥棒”的作用并定期通报相关工作进展，从而倒逼“一村一辅警”建设落实见效。[10]三是推出“一村一辅警”层级化管理办法。可以结合驻村辅警的履职年限、文化程度、专业特长、工作业绩和业务能力以及考核奖惩等具体情况为其确定层级，如参照人民警察警衔序列将辅警衔分为实习辅警、三级辅警、二级辅警、一级辅警等，根据具体情况的变化依次上升;同时，设置相应的层级津贴，配发相应的辅警衔、聘书以及工作证，进一步形成横向到边、纵向到底的辅警管理体系。

（六）构建“互联网+”警务模式，创新工作运行方式

一方面，构建“互联网+”掌上警务平台。开发系统完善的“一村一辅警”APP应用平台，通过这一平台开展相关工作，加强“一村一辅警”建设的信息化管理。对驻村辅警实行定位和打卡管理，从而实现辅警队伍管理的可视化、一体化。如湖南省衡阳市公安局研发可以上传“一标三实”等信息的农村辅警专用工作APP，在对辅警进行实时管理的同时提高了工作效率。[11]另一方面，创建“大数据+智能终端”的警务应用新模式，以“一村一辅警”建设为支撑，逐步推行“网上办、马上办、一次办、就近办”，为基层提供全方位、精准化、高效率的信息服务支持，着力打造群众家门口的“行政服务中心”。

2022年1月15日，习近平总书记对政法工作作出重要指示时强调，切实履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。“一村一辅警”建设既是加强农村地区社会治安防控的现实需要，也是推进乡村振兴的重要举措，能够让人民群众切实感受到公平正义就在身边。因此，强化驻村辅警力量并在不断创新基层社会综合治理的基础上将各类纠纷、矛盾和冲突化解在初期、化解在萌芽状态，能够进一步维护社会公平正义、确保乡村和谐稳定，从根本上满足人民群众日益增长的美好生活需要。

【参考文献】

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm.

[2]刘振华，欧阳志炫.湖南省推行农村“一村一辅警”建设的路径选择[J].新疆警察学院学报，2020，（1）：26-34.

[3]范长虹.新型城镇化背景下安徽省太和县农村治安防控研究[D].中国人民公安大学硕士学位论文，2020.

[4]邵东公安大力推行“一村一辅警”警务改革 打造公安工作新亮点[EB/OL].搜狐网，https：//m.sohu.com/a/323164317_100088221，2019-06-26.

[5]刘子阳.增待遇明确协辅警法律地位[N].法制日报，2015-03-12.

[6]刘振华，石铛.湖南省邵阳市“一村一辅警”建设的调查与完善[J].河南警察学院学报，2020，（1）：108-113.

[7]陆益平，尹建国，邓星照等.中央驻湘主流媒体聚焦邵阳“一村一辅警”工作[EB/OL].邵阳新闻网，http：//www.syxwnet.com/p/34498.html，2017-02-23.

[8]邓玲.西乡塘区：四项举措在行动 乡村风貌大变样[EB/OL].南宁新闻网，http：//www.nnnews.net/xianqu/p/3014167.html，2019-10-18.

[9]岳光辉，刘美岑.湖南省邵东县“一村一辅警”制度建设的调查与思考[J].湖南警察学院学报，2019，（2）：27-33.

[10]袁光宇，潘帅成.“一村一辅警”织牢乡村安全网[N].邵阳日报，2017-09-18（05）.

[11]1-7月推行“一村一辅警”项目落实情况[EB/OL].湖南省人民政府网，http：//www.hunan.gov.cn/hnszf/hnyw/DJ2019/12ss/sgxx/xdgl/shengz/201909/t20190902_10073547.html.

（责任编辑：高  靜）

Countermeasures to Promote the Construction of “One Village and

One Auxiliary Police” from the Perspective of Rural Revitalization

Chai Long，Qi Xiaoliang

Abstract：“One village and one auxiliary police” is an important force to strengthen the construction of social security prevention and control system in rural areas，resolve security risks and maintain rural social stability.It is also the practical need to implement the Rural Revitalization Strategy in the new era.At present，there are still some problems in the construction of “one village and one auxiliary police” in China，such as the lack of relevant legal system，imperfect guarantee mechanism and the improvement of the comprehensive quality of the auxiliary police team.In order to effectively promote the construction of “one village and one auxiliary police”，this paper puts forward the following countermeasures：improve the auxiliary police management system，establish a three-level financial security system，explore the auxiliary police promotion mechanism，do a good job in the recruitment and training of auxiliary police，improve the auxiliary police work assessment mechanism and build the “Internet+” police mode，so as to consolidate the legal basis of Rural Revitalization and promote the modernization of rural governance system and governance ability.

Key words：rural revitalization;“one auxiliary police in one village”;policing model