电子政务服务的要素、本质与特征探究

摘      要：目前，电子政务已成为我国服務型政府建设的重要方式，但在政务服务从传统走向电子化过程中，社会各界对电子政务与电子政务服务的认识存在差异。本文通过区分二者的构成要素，探讨了电子政务服务的类型与本质属性，并以服务的基本特征为依据对电子政务服务与传统政务服务进行比较，明确了电子政务服务的基本特征以及电子政务与电子政务服务的关系，以期为电子政务服务相关研究提供认识基础。

关  键  词：电子政务;电子政务服务;服务型政府

中图分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）04-0025-10

收稿日期：2021-11-22

作者简介：陈朝东，四川大学数学学院党政办主任，助理研究员，博士研究生，研究方向为政府治理。

引  言

当下，电子政务已成为世界各国政府行政管理改革的重要方向，[1]也是我国服务型政府建设的重要方式。伴随着互联网信息技术的勃兴，以“技术应用”为本质特征的电子政务成为政府流程再造的重要内容。[2]电子政务不仅影响着政府内部组织结构的优化，还影响着管理及服务流程、方式的调整，对政府职能转变、社会公众满意度提升都具有重要意义。通过调研发现，伴随电子政务建设的不断深化，政府与社会公众对电子政务及其服务的认识存在显著差异。在关于“不同群体对于电子政务服务的定位认识”的调研中（见图1），部分服务主体认为电子政务服务是办事窗口（36.49%）或电子平台（35.13%）;部分服务客体认为电子政务服务是办事窗口（43.45%）或电子平台（23.45%）或交互关系（20.69%）;而第三方专家认为电子政务服务是交互关系（47.22%）或办事窗口（30.56%）。可见，服务主客体的认识共性较强，都将电子政务服务视作电子化办事平台，而第三方专家则倾向于办事的交互关系。由此可见，在政务服务从传统走向电子化过程中，不同群体对电子政务及其服务的认识存在差异。因此，应当对电子政务服务的要素、本质和特征进行深入探讨，旨在为电子政务服务相关研究提供认识基础。

一、电子政务和电子政务服务的构成要素以及二者之间的关系

对电子政务与电子政务服务的构成要素进行分析有助于厘清二者的区别与关系。从中观和微观层面看，面向公众的电子政务系统主要构成要素有公众、政府、电子政务信息技术和政务活动。[3]该观点不仅包括了服务主客体，还包括了技术等事项，电子政务及其服务也包含在内。

（一）电子政务的构成要素

电子政务是指政府利用信息网络技术等构建组织结构与工作流程优化重组的政府结构和在线管理与服务的运作方式。基于这一概念可知，电子政务的本质是组织结构和运作方式，信息网络技术是构建政府结构、运作方式的工具和技术支撑，包括台前的交互页面和幕后深层次的交互流程、技术支撑等。政府通过信息网络技术等实现了组织结构与工作流程的优化重组，这既是政府组织结构的调整，也是工作机制、工作方式的转变。因此，电子政务构成要素的关键在于考察“谁构建（即主体）”“构建谁（即客体）”“在哪构建（即环境）”。

其一，电子政务的主体是政府与技术提供方。政府的“存在性”并非由技术决定，信息网络技术对政府起到影响性作用而非决定性作用。一个电子政务平台的生成过程既是技术提供方实现政府需求的服务过程，属于技术服务的范畴，也是政府实现自我改革的探索过程。因此，电子政务是政府和技术提供方交互的结果，是“信息网络技术+政府”的组合，其主体包括政府和技术提供方。其二，电子政务的客体是政府。电子政务是政府利用信息网络技术等实现自我改革的举措，信息网络技术等使政府的组织结构和运作方式得到优化重组。因此，电子政务的客体聚焦于政府，其改革内容包括组织结构及运行方式。其三，电子政务的环境是信息网络技术。信息网络技术是实现电子政务的技术支撑，也是其运行的环境与条件。一方面，信息网络技术的稳定性对电子政务的正常运行会产生直接影响，包括运行的畅通度、交互的速度等;另一方面，信息网络技术的安全性对电子政务的安全运行也起到至关重要的作用，[4]包括信息安全、隐私安全等。因此，电子政务是由信息网络技术搭建起来的虚拟空间，不仅要满足政府自身运行和发展的需要，也为政府与社会大众之间的在线交互提供了载体。

（二）电子政务服务的构成要素

电子政务服务是指政府通过信息网络技术等构建组织结构与工作流程优化重组的政府结构和在线管理与服务的运作方式，在为自然人、法人及其他组织依法提供公共服务等过程中开展的行政工作（事项、行为）。电子政务服务属于电子政务“运作方式”的一部分。因此，其构成要素也是考察“谁服务（即主体）”“服务谁（即客体）”“在哪服务（即环境）”。

其一，电子政务服务的主体是政府。政府根据服务客体需求提供服务而非技术。技术是由技术提供方提供，而服务是由政府提供，并在服务主客体交互过程中实现。其二，电子政务服务的客体是自然人、法人及其他组织。电子政务服务的客体需求不是政府结构或工作流程的优化、管理或服务方式的转变，而是服务客体切身利益及需求的满足，如“查阅信息”“办理事项”“意见建议”“评价监督”等。服务客体通过电子政务平台寻求政府的帮助，完成预期的需求，达成期待的目标。其三，电子政务服务的环境是电子政务平台。电子政务平台为服务主客体提供了交互载体。服务主体与客体通过电子政务平台实现服务交互，包括服务需求的提出及其供给。

（三）电子政务与电子政务服务的关系

电子政务是政府与技术提供方合作的产物，是技术提供方根据政府服务需求，利用信息网络技术等实现政府结构和运作方式的优化调整，从而产生了电子政务平台，为政府管理与服务提供了技术支持与实现条件。电子政务服务以此为基础，由政府通过电子政务平台为实现自然人、法人及其他组织的利益需求开展的行政事务。由此可见，电子政务与电子政务服务的构成要素之间既有联系又有区别（见图2）。电子政务是技术与政府结合的产物，属于技术服务的范畴，服务主体是政府与技术提供方，服务客体是政府;而电子政务服务是政府通过电子政务与社会大众交互的过程，属于政务服务的范畴，服务主体是政府，服务客体是社会大众。前者倾向于政府与技术提供方的合作关系，后者倾向于政府与社会大众之间的交互关系;前者又成为后者实施的基础与条件，后者也成为前者不断改进的原因与依据。

二、电子政务服务的本质

（一）电子政务服务的行业归属

在電子政务服务中，服务是其落脚点也是分析其本质的关键。研究电子政务服务的本质应首先明确其行业归属。按照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）关于我国产业划分，第三产业即服务业，是指除第一产业、第二产业以外的其他行业。根据1985年国务院办公厅转发的国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》上对我国三次产业划分的意见，[5]我国第三产业包括四个层次，其中第四个层次即“国家机关、政党机关、社会团体、警察、军队等，但在国内不计入第三产业产值和国民生产总值”。可见，国家机关、政党机关等所开展的工作都属于服务业，因此由政府主导的电子政务服务属于服务业的范畴。

从字面上看，电子政务服务既属于电子服务的范畴，也属于政务服务的范畴。电子服务最早是一个商业概念，指万维网在电子商业和电子经济方面发展为一个新阶段。电子服务较早应用于商务行业，催生了电子商务。伴随着电子信息技术逐步拓展至诸多服务行业，电子服务的外延逐步扩大，不仅应用于商业领域，也被政府所采用并诞生了电子政务。可见，电子服务可视为一切服务电子化的统称。因此，无论服务主客体是谁，只要服务采用电子化方式即可归于电子服务。政务服务是指各级政府、各相关部门及事业单位根据法律法规为社会团体、企事业单位和个人提供的许可、确认、裁决、奖励、处罚等行政服务。可见，政务服务的主体明确，是“政府、各相关部门及事业单位”;服务内容明确，是“许可、确认、裁决、奖励、处罚等行政服务”。因此，无论服务方式如何，只要是由规定主体开展以上行政服务事项的服务便归于政务服务。概括起来说，电子政务服务是将二者的服务主体、服务事项、服务方式作了明确限制，即服务主体是“政府、各相关部门及事业单位”，服务事项是“许可、确认、裁决、奖励、处罚等行政服务”，服务方式是“电子化”。

（二）电子政务服务的本质

电子政务服务属于服务行业，因而其本质应体现为服务。美国学者G·利恩·肖斯塔克提出了“服务交互”的概念，用来指具有相对广泛意义的“顾客与服务企业的直接交互”，既包括顾客与服务人员的交互，也包括顾客与设施及其他有形物的交互，并认为服务的本质是交互。[6]换言之，服务的本质是一种交互过程，是服务主体面向客体发生行为的动态过程，从中也体现出服务相关方之间的交互关系。尽管服务行业包括诸多类型，所涉及的主客体存在差异，但既有研究普遍认同其本质为交互，如咨询服务的本质是馆员与用户之间的交互;[7]公共服务的本质主要体现为政府与社会大众的交互;[8]智能空间服务的本质是人机交互的过程;[9]数字政府服务也显示了技术的交互与融合。[10]由此可见，无论服务主客体、服务方式如何变化，其本质均为交互。

（三）本质的转变：从传统政务服务到电子政务服务

虽然传统政务服务与电子政务服务的本质都是交互，但二者有一定差异性。这种差异性是由技术决定的，是技术引领服务方式变革的体现。主要包括以下三个方面：

⒈服务主客体的交互关系从“台前交互”转为“幕后交互”。“台前交互”是主客体在同一时间、同一空间下面对面互动的过程;“幕后交互”是主客体打破空间、时间限制通过服务平台互动的过程。进而传统政务服务大厅对应于电子政务平台，服务窗口对应于服务模块和相应页面（如办事页面、咨询页面、评价页面、举报页面等）。从传统政务服务到电子政务服务，最显著的变化就在于交互环境。从表面上看是从实体大厅转为线上平台，从本质上看是主客体之间的交互关系变化，即交互环境不再依托交互实体，而是无限缩小实体环境并以虚拟空间的形式取代。所以，主客体交互关系伴随服务环境从实体平台转变为虚拟平台，也从面对面的实体交互转变为在线虚拟交互。由于服务主客体是通过平台实现交互，因而交互关系分化为“人人在线交互”与“人机在线交互”两种类型。

⒉交互性体现出“人机交互”的新特征。电子政务服务设置了“人机交互”，实现了平台自动应答。电子政务服务的交互应是服务客体通过平台向服务主体提问，服务主体通过平台回复服务客体，但是面对一些经常性、普遍性的问题，服务主体就会将回复内容设置为“自动应答”，实现平台与服务客体的交互。同时，面对一些个性化需求以及内容复杂的问题，服务客体可选择人工交互。在此情形下，“人机交互”的“机”便是服务平台，但其实质代表着服务主体，“人机交互”的实质还是主客体交互。

⒊服务主体与服务平台的融合度更高。在传统政务服务中，服务客体面对公务员进行“台前交互”，公务员代表政府服务大众;在电子政务服务中，服务客体面对电子政务平台与公务员进行“幕后交互”。但无论后台交互者是谁，对于服务客体而言所面对的都是服务平台，从而形成了“服务平台”与“服务主体”交融的局面。从传统政务服务到电子政务服务，服务客体对服务主体的认识从“服务主体与服务客体的交互”演变为“服务主体、服务平台与服务客体的交互”。服务是无形的，但正是电子政务服务客体对服务主体认识的扩展使其对服务的认识产生了具象化，而且具象化的关键是电子政务的服务平台是可见、可操作、可感知的，所以，服务客体易将服务平台当作服务主体。传统政务服务中服务主体与服务环境的区别是直观可见的，而电子政务服务中服务主体与服务平台是交融联系的。因而，服务客体对电子政务服务的感知会产生“认识混沌”，即服务客体将服务主体与服务平台融合或混淆看待，对二者认识的边界变得模糊。正是由于这种“认识混沌”使得关于电子政务服务质量的相关研究存在研究范围、边界的模糊，如误将服务质量纳入网站质量[11]或误将网站质量纳入服务质量[12]等。

三、电子政务服务的特征

（一）服务的基本特征及其反思

美国学者S.托马斯·福斯特在其经典著作《质量管理：整合供应链》中专门论述服务与制造的区别并认为：首先，许多服务具有无形性，它无法储存，不能久置;其次，服务的产出是异构的。对许多公司而言，没有两种服务是完全相同的，顾客需求是不同的，根据顾客需求向不同的顾客推出的服务也不同;再次，服务的提供和消费经常是同步进行的。若你雇佣一个人修剪草坪，则在服务提供的同时你也在享受服务。[13]以此为基础，我国诸多学者将服务的特征归纳为无形性和不可感知性、同步性、差异性和质量的不确定性、不可储存和无法运输性。[14]国内关于服务基本特征的讨论多数以此为参考，并结合具体类型的服务进行延伸与细化。以上特征具有一定的内在逻辑关系，但也存在一些值得反思之处。

一是服务具有无形性。这是其首要特征，也是区别产品的基本原因。有形是可见、可接触、可感知的，而无形是不可见、不可接触的，但是可感知的无形的服务正是因为通过感知才能确定其客观存在，离开了感知无形本身就不存在。所以，“不可感知性”的表述实际上应为“不可接触性”，即服务不像产品一样具象化地可见、可触摸从而可感知，而是直接在交互过程中感知。二是服务具有同步性。服务是供给者与需求者、生产者与消费者同时同步的活动过程，如果说服务像产品一样存在一个生产过程和消费使用过程，那么生产过程和消费使用过程是重叠的，生产即在消费，服务的存在不是服务主体或客体的单方面作用，而是主客体的交互作用。因此，同步性实际上是交互的同步性，服务本身就是一种交互关系。交互关系是无形的，交互的同步性也是无形的，但这是双方可感知的。三是服务具有差异性。因服务客体面向群体及个体的差异性决定其对服务的需求、感知都可能存在差异，故服务主体面向差异化的服务个体必然也存在交互上的差异性，所以往往从价值层面会期望和要求公平、公正乃至服务流程的标准化等都是对差异性的一种回应与约束。由于服务的本质特征是交互性，因此这种差異性相对产品而言尤其突出，产品的流水线作业能够保障其尽量低的感知无差，但是服务却很难实现。换言之，服务客体的不确定性及其与服务主体交互的不确定性等诸多不确定因素的存在，使得服务质量具有不确定性。四是服务具有易逝性。由于服务具有交互同步的特点，使其伴随交互产生而开始、结束而终止，所以服务具有不可储存和无法运输性。相较于产品而言，服务是无法物化储存和运输的，这也是由无形性所决定的。服务的四种基本特征相互关联，为不同类型服务构建了一组共性特征框架：活动过程不可见、不可触，但可感知;服务是主客体交互的过程;每个过程都具有不同程度的差异性;伴随交互开始而开始、结束而终止。

（二）电子政务服务的基本特征

电子政务服务属于服务业，因而应具有服务业的共有特点，[15]同时电子政务服务在技术支撑与驱动下还应体现其“个性特征”。电子政务服务与传统政务服务的共性为政务服务，这说明服务主客体应具有一致性;而差异在于服务方式不同，这是由于信息网络技术的作用使线上线下组织结构及服务方式发生了变化。这种变化集中体现为电子政务服务在服务基本特征的框架下凸显的“个性特征”。以服务的四项基本特征为框架，通过比较电子政务服务与传统政务服务来阐述电子政务服务的基本特征及“个性特征”。

⒈电子政务服务具有无形性。从服务的本质（即交互性）看，服务客体对电子政务服务的无形性认识产生了直观可见的误差，这是由服务客体对服务主体和服务平台的“认识混沌”所导致的。服务客体在电子政务服务过程中对二者边界的主观认识变得模糊，存在将电子政务（服务平台）视作电子政务服务的认识误差。那么，区别二者的关键指标就在于服务的无形性。电子政务服务平台是直观可见的，类似于政务大厅，但是由于“认识混沌”使服务客体误将直观的电子政务服务平台与其服务混淆起来。电子政务服务是服务主客体在线交互的过程，与传统线下交互方式不同，电子政务服务交互更多采用在线文字、对话等方式，“文字交互”也使得交互过程有记录可见，变得更为直观。但文字本身不是服务，文字传递的交互信息才是服务，类似于面对面交流的话语与其意义的关系一样。同时，电子政务服务的交互过程往往可以通过多种形式（如文字）记录，也使服务结束后依然可见可查。如同政务大厅服务过程全程录音，服务结束后播放录音一样并不说明服务的持续性，而是对服务过程的一种文字或语音甚至视频的记录。

⒉电子政务服务具有同步性。由图3可知，从服务时间看，服务平台实现了“全天候”开放，这与服务时间的有限性之间存在矛盾，使得同步性分化为“实时同步”与“延迟同步”两种类型。电子政务平台与政务大厅都是政务服务的环境与条件，但是二者在服务主客体交互时间上有明显差异，其中政务大厅会因为服务主体休息而停止、上班而开放;电子政务平台却不受时间限制，实现了平台的“全天候”开放。但平台开放不代表服务开放，平台是服务的载体与条件，服务本身需要服务主体的参与。所以，电子政务相比传统政务突破了服务平台的时间限制。由此服务主客体参与电子政务服务的时间也存在差异：一方面，服务主体有上下班之分，而服务主体的平台自动化回复没有时间限制;另一方面，服务客体咨询、办事也伴随平台“全天候”开放实现了“全天候”参与。由此可见，服务客体可与服务平台实现“全天候”的“人机交互”，服务主客体交互却仅在服务主体上班期间具备条件。也就是说，服务主体上班期间与服务客体的交互是同步的，但是其下班期间交互的同步性划分为两种情况：一方面，若服务客体的需求在服务主体下班期间能通过人机交互完成，即体现为“实时同步”;另一方面，若服务客体的需求无法得到满足而需要人工交互完成，则需要等待服务主体的响应，体现为“延迟同步”。同理，服务主体回复“延迟同步”的需求后，服务客体也不一定及时查收或继续交互，所以“延迟同步”的情况对于服务主客体都是存在的。

从服务空间看，服务环境从线下政务大厅转为线上服务平台，实现了服务的“无距离”。由于电子政务打破了空间局限，对于政府实现跨部门协同办公，对于客体实现异地服务，从而服务主客体交互在电子政务服务场域下实现了“无距离”，避免了服务必须到政务大厅线下办理的距离限制。但是，这个特征并非服务本身所特有，而是由于信息网络技术的功能实现了电子政务及其服务的“无距离”。所以，服务本身的“同步性”特征结合信息技术带来的“无距离”特征，使得电子政务服务表现为“异地同步性”的特征。

⒊电子政务服务具有差异性。服务平台拉近了主客体之间的距离，也阻隔了情感面对面交流，使差异性聚焦于需求与供给本身，弱化了服务主客体的主观态度差异。在传统政务服务中，服务主客体之间的差异是直观的，包括外在形象、语言、表情及态度等。但在电子政务服务过程中，二者交互更多通过在线文字、语音等方式，所以服务主客体的交互聚焦在内容本身上，降低了服务主客体的个体化差异，更加凸显了对服务内容的专业化。其中，“人机交互”便是这种“差异化”的体现，即服务平台仅针对服务客体的需求进行智能识别并作出自动反馈。因此，电子政务使主客体之间情感态度的交互被自动屏蔽，随之而来的差异性也伴随电子政务标准化（平台统一、流程统一等）而降低。尽管如此，不同人对电子政务及其服务态度的差异依然存在，如透过文字、用词造句，语音语调语气等细节体现态度与情感。此外，伴随视频、VR等技术的使用，电子政务服务的差异性又将进一步凸显。

⒋电子政务服务具有易逝性。电子政务服务与传统政务服务一样，其服务是不可保留、储存或转让的，伴随交互产生而产生、结束而终止。但也产生了新特征：电子政务服务平台有公开交互的窗口，也有非公开交互的窗口。前者交互的内容由于公开记录使得服务结束后成为了可查阅的信息，而后者交互内容仅服务主客体双方可见可查。所以，电子政务服务具有易逝性，但服务过程的交互记录可见、可储存、可查阅。这也成为审视电子政务服务交互过程的重要材料，尤其是对服务专业度、准确度的考察与反思。尽管服务过程被记录在案，但是服务本身的易逝性客观存在，并不因为记录可储存而持续，同样是伴随交互产生而产生、结束而终止。

四、结论

综上所述，在政务服务从传统走向电子化过程中，社会各界对电子政务与电子政务服务的认识存在差异，为此，明晰电子政务与电子政务服务的联系与区别，比较电子政务与电子政务服务的构成要素，分析电子政务服务的类型与本质属性，明确电子政务服务的基本特征，能够为电子政务服务相关研究提供认识基础。

一是电子政务与电子政务服务的构成要素存在差异。前者作为政府与技术的结合，体现为技术导向;而后者作为政府与社会大众的交互，体现为服务导向。通过厘清电子政务与电子政务服务的构成要素，有助于分析其本质与主要特征。二是电子政务服务的本质是一种交互关系与过程，是服务主客体通过电子政务平台实现的交互。电子政务服务属于服务业，应体现服务的本质属性，即交互性。伴随政务服务从传统形式发展为电子形式，交互双方打破时间与空间的限制，能够跨时间、跨距离实现在线交互。电子政务平台的智能交互功能体现为平台代表服务主体为服务客体服务的关系与过程，但其实质依然是人人交互，因为智能回复也依然以服务主体的回复内容为前提与依据。三是电子政务服务的主要特征应遵循服务的一般特征，即无形性、同步性、差异性、易逝性。同时，受电子政务特殊场域的影响，同步性特征也表现出了特有的个性：同步性从时间上分化为“实时同步”与“延迟同步”，从空间上发展为“无距离”。

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（责任编辑：董博宇）

Analysis on the Elements，Essence and Characteristics

of E-government Service

Chen Chaodong

Abstract：At present，e-government has become an important way of building a service-oriented government in China，but in the process of government services from traditional to electronic，there are differences in the understanding of e-government and e-government services.By distinguishing the two constituent elements，this paper discusses the types and essential attributes of e-government services，compares e-government services with traditional government services based on the basic characteristics of services，and defines the basic characteristics of e-government services and the relationship between E-government and e-government services，in order to provide a cognitive basis for the research of e-government services.

Key words：e-government;e-government services;service-oriented government