公路事业单位内部控制体系建设与财务管理工作衔接的思考

战丹 烟台市公路事业发展中心

一、公路事业单位内部控制的原则及意义

全面推进公路事业单位内部控制建设基本原则是“全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督的全过程规范单位内部各层级的全体人员”。其重要意义在于制约内部权力运行，强化内部控制。制约内部权力运行的前提是明确岗位目标责任制，关键在于绘制权力清单、明晰权力流程图，在一张流程图中展现单位所有业务层级和业务分工，使职权责任细化到每一个岗位每一次业务活动中。强化内部控制是通过全面梳理业务流程、分析风险隐患、制定风险应对策略等手段，实行不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，全方位扎牢制度的笼子[1]。将单位全部管理模式和业务活动都放进内部控制体系中，同时建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制。内外合力强化监督，提升内部治理水平，促进依法行政、依法治国。

二、内部控制体系建立对财务管理工作的积极意义

（一）有利于合理使用财政资金，积极完成全年预算指标

内控体系的建立和完善使得财政预算体系的上传和下达有了媒介，各部门可以在内控信息系统中清楚查询到不同类型资金的剩余额度，有利于合理合规使用财政资金，提高工作效率[2]。基层单位通过内控信息系统中“基层单位年度预算编制上报”模块填报次年预算数据，提交给上级单位。次年财政批复额度后，上级单位将重新分配的额度通过该模块反馈基层单位。财务人员通过查看批复的额度，分析各部门预计全年各类资金的使用进度，并根据当年业务实际情况将预算指标在不同业务部门之间进行分配。业务部门通过查看其分管的预算指标可实时掌握资金使用情况，保证资金使用安全，提高资金使用效率。此外，通过监控内控指标运行情况可以及时发现资金使用异常情况，及时提醒管理层关注问题，比如办公类经费出现前松后紧、寅吃卯粮的花钱习惯，工程类经费出现结算拖延的现象。

（二）有利于扎牢制度的笼子，让权力在阳光下运行

良好的内部控制运行机制对权力有积极的约束作用，像一种无形的力量指引工作人员认真履职，形成不敢腐不能腐不想腐的长效机制。在运行内控体系的大环境下每一笔工单都可追查可溯源，公路事业单位员工在申请财务工单时需要一步步按照指引操作，提供完整严谨的事前审批资料和事后报销资料，申请时间、发票时间、明细时间、合同时间等都环环相扣。从而避免了先办事后申请的先斩后奏式行为，让员工牢固树立起事前审批意识和分级报备逐层审批的意识。另外，办公会议审批环节的设置，在高于本单位上会金额的工单审批流程中增加填报办公会议纪要环节。凡是金额高于“三重一大”标准线的事项，需要班子成员开会讨论，形成会议纪要，从源头避免了一言堂的乱象，权力得到了制约，保障了行政事业单位健康有序的运行。

（三）有利于发挥信息化优势，简化部分业务流程

内部控制体系的确立让基层财务工作者得以享受信息化的红利，重复性的操作大大减少，更多的时间被节省下来用于政策的分析和业务的钻研。以往当需要查询诸如历年账务、合同记载情况、同类业务发生情况等审批支付记录时，财务人员需要翻看历史凭证，逐页复印再提交相关科室。内控信息系统在工单发起时，要求经办人员逐项上传所有附件的扫描件。借助信息系统可以让业务发起科室或者审批人员通过搜索关键字，在已处理工单中自主查询以往业务，既节省时间又提高审批准确率。

另外薪酬模块在省去财务人员每月下发纸质工资单的工作同时，让所有员工尤其是退休职工在查询工资薪酬明细时具有更舒适的操作体验，方便随时掌握每月工资动向。工资科根据考勤等指标在薪酬系统中提交本月工资变动数据，财务人员据此核算个税并扣除，生成每月工资计划，员工可以在客户端按月查询工资数据，同时数据被上传至上级工资主管部门审核通过后，上级财务主管部门据此拨付基层单位人员经费（图1）。

图1

三、内部控制体系实际操作中遇到的财务管理方面问题

（一）内部控制整体环境有待改善，重视程度有待提高

公路事业单位内部控制环境目前处于初步形成的阶段，随着内控体系的构建，内部控制的舆论环境有所形成，但与预期还有一定差距，整体环境仍需改进和加强[3]。内控环境的好坏与管理层的态度有很大关系。管理层如果足够重视，会及时将内控工作推进下去，单位员工可以很好地执行内控制度。相反主要领导如果抱着浅尝辄止的心态。比如，认为财务报销单据只需要纸质签字，上传内控系统属于多此一举，那基层财务人员在内控建设中也会束手束脚，各项内部控制难以落到实处，影响单位内控建设长期发展。

（二）内部控制体系不完善，一盘棋的思路有待全面铺开

公路事业单位内部控制体系借助信息化系统上线运行一段时间以来，对工作的积极意义显而易见，但由于操控软件处于起步阶段难免存在一些缺陷，比如软件的关联性不足，模块之间衔接度不强等，这些问题反映出了在设计内控体系时存在着各自为政的现象，没有真正做到全局一盘棋来合理调配信息。

以公路事业单位涉路工程许可的审批为例，内业人员在“公路管理”模块提交涉路工程申请，经业务科室及分管领导逐级审批并归档。但如果该涉路工程产生公路损坏需要赔偿时，路产损坏赔偿费则是直接上缴本级财政，因为不是本单位的费用类支出。所以不需要在内控系统中将信息提交给财务人员，但是财务人员却需要根据非税票据制作相应会计凭证，并每月核对上缴金额。如果漏记金额将很难追查原因，只能逐笔与内业人员核对。再如，人员管理模块由人事科负责维护，财务管理模块由财务科负责维护。初始设置时人事科将单位所有人员信息录入系统，包括职称、科室、职务等信息，财务科为单位设置审批人员、为各预算指标设置归口科室、为各科室设置科长及分管领导等。人员管理模块与财务管理模块有部分信息重叠，但是无法共享，需要各自设置。如果单位管理人员频繁调动，财务人员需要不断更新对口指标的审批配置，如若贻误则会导致相关指标的申请事项传递错误，从而引起内控混乱，这无疑给财务管理工作增加了一份重担。

（三）内部控制信息化亟待加强，财务分析角色缺失

内部控制体系本身的性质决定了其对操作软件的高度依赖，需要本单位专业的业务知识和精密的逻辑构架来支撑，但在内控系统的初步建立阶段很难达到逻辑构架的高度精密。目前的账务管理模块重输入轻输出，缺少财务分析角色，基本的财务分析仍然需要手工核算。以办公用品的采购为例，内业人员在申请购买办公用品时，需要在支出申请中填列物品的金额、数量、品牌型号等信息，而目前系统仅能统计同一种物品的单价区间，判断所购物品是否在区间以内。无法对同一部门一段时期内办公品采购量绘制走势图，也无法对不同部门的办公用品采购量出具对比图。同比、环比等数据更是无处可查，且缺少数据导出环节，由此可见，为了便于公路事业单位做好办公经费的管理工作，内部控制平台的建设还有很长的路要走。

（四）部门之间协调性低，监督机制不够完善

内控体系的建立由财务部门牵头，公路事业单位的全体人员共同参与，但是实际上这项工作由财务部门主要负责完成，其他的部门参与积极性较低，导致内部控制制度不完善，部分工作缺少制度规范[3]。日常维护和监督的重任都落在了财务部门身上，当信息系统因程序问题崩溃时需要财务人员与后台对接，当经办人员不会使用信息系统时需要财务人员手把手讲解如何操作，甚至因为各类业务的分管科室不同导致每次报销都要询问财务人员审签流程。内控制度要求财务报销流程步调一致，当出现经办人员嫌麻烦不愿意走线上申请时，财务人员又化身成为监督人员，严格督促每一笔工单的线上申请做到完整准确。为了不使内控系统流于形式，财务人员需要做到监督每一笔电子工单填写的内容准确，上传的附件完整，而这些问题业务分管科室往往不会深究。本该层层推进的工作因为协调机制和监督机制的不健全变成了财务工作独挑大梁，这会导致线上线下两张皮的不良后果。

四、化解内部控制体系中财务管理工作困难的建议

（一）改善内部控制环境，提振财务人员信心

缓解财务管理工作在内部控制建设中面临的困境首要工作是改善内部控制环境，良好的内部控制环境是保证各项内部控制措施以及内部控制活动顺利推进的先决条件[3]。公路事业单位管理层以及各业务科室负责人员要全面了解内部控制的总体思路，掌握内部控制的重难点环节，认识到坚持全面协调一贯的内部控制的重要性。要加强对全体人员内部控制思想的灌输，在单位内部培养遵守内部控制制度的理念，要求员工熟练掌握本人岗位职责的内控要素和环节，并定期对不符合业务规定的事项按严重程度进行指导、教育、批评等多层次处罚。

（二）完善内部控制体系，一张蓝图绘到底

完善内部控制体系，通过制定权力清单、权力流程图等方式将单位内部所有业务和管理模式细化到每一个岗位、每一位员工、每一项工作中，做到一张蓝图绘到底[1]。审查内部控制中的每一个模块的精细化管理程度和模块与模块之间的业务关联程度，减少重复录入事项，让同类信息在全单位系统中共建共享。完善内部控制组织构架，强化各部门主体责任，做到有章必依，防止各部门之间互相推诿扯皮。落实关键岗位轮岗机制，定期进行岗位考核培训，对不胜任的员工调离相应岗位，确保关键岗位充分发挥能动性，让内控制度得到高效落实[3]。

（三）加强信息化建设，丰富软件系统功能

由于公路事业单位工作内容的特殊，需要专门开发适合本单位业务的专业化信息平台，这要求软件开发人员对公路事业单位业务范围及流程熟悉掌握。在信息系统建立之初，各部门要积极同软件开发人员进行充分交流，不仅要确定组织架构、业务流程、审批模式等现有信息，而且还要根据各部门的中长期规划设计能用以分析及调用数据的附加功能。由此可见信息系统的研发是一项长期复杂的工程，公路事业单位要积极向财政部门申请配套资金，用以不断优化信息平台，为完善内部治理体系，提升内部治理水平创造支撑。

（四）促进协调机制，内外合力强化监督

公路事业单位内部控制体系的建立既要促进内部各部门之间相互协调，又要促进与财政、审计、监察等外部部门相协调，既要提升内部监控能力，又要强化外部监督。对内要做好人才培养，强化服务意识，提升员工的业务能力和遵章守纪意识，锻造全方位多功能人才，以技术型人才促进部门之间的融洽，同时做好内部审计工作巩固内部监督职责[4]；对外在财政、审计、监察等部门的监督下共同治理，履行内控建设主体责任，严格规范程序，积极推进内部控制建设的有效开展。

五、结语

内部控制工作包含着一个单位的所有业务和管理，财务管理是其中尤为重要的一个组成部分。从内部控制体系建立并运行以来带给财务管理工作的影响角度入手，能发现现阶段公路事业单位内部控制的优点和不足，通过分析这些不足，可以找到制约内部控制体系发展的深层次原因。通过合理的改善手段，内部控制体系将在提升内部治理水平、规范内部权力运行、推进廉政建设中发挥重要作用。