欠发达地区间跨流域调水工程生态补偿中区域博弈关系研究

骆进仁，韩前菊

(兰州交通大学 经济管理学院，兰州 730070)

至2019年底，我国人均GDP达到10276万美元，已进入世界中高收入国家行列。人均淡水占有量仅2 153 m3,为世界人均占有量的1/4，且域内水资源分布不均匀，比如地处内陆的甘肃省人均淡水资源1 150 m3，为全国平均水平的1/2，以会宁为代表的陇中黄土丘陵沟壑区人均淡水资源仅130 m3，为全国人均水平的6%，水资源供需矛盾已成为制约区域经济发展的主要因素。我国将水利基础建设作为国家战略，把调水工程作为重要抓手，以缓解水资源供给与经济发展需求增加之间的矛盾。

但是，水资源的调配不宜采用简单的行政手段，应该从利益这个基点出发，考虑上游的发展权及上、下游协调发展问题。表面看，下游从河流调水不直接牵扯水源涵养区，但深入思考就会明白，如果没有水源区富集水资源，则不可能形成河流，所以本质上所谓调水就是从水源区这片地域调水。如果水源区与受水区的利益关系处理不当，调水活动有可能引发水源区与受水区经济发展的进一步失衡。上游通常是欠发达地区，在目前利益格局下处于弱势地位，如水源区在水权、发展权和排污权等方面受到了许多政策限制。相反，受水区意味着发展权的强化。按理受水区补偿水源区理所当然，但问题在于如果受水区也是欠发达地区，其补偿能力不足抑或根本没有补偿能力，难题便由此产生。欠发达地区间的调水本质上是一个促使相关区域协调发展的公共性问题，这里的水资源属性与普通商品不同，它成为一种公共物品或准公共物品。那么，政府主导的利益协调成为必然且唯一的选择。

一、文献综述

1.文献梳理

关于生态补偿。Gong[1]等分析了生态补偿的关键因素，认为只有高水平的社会资本才是集体行动的根本动力，才能确保利益相关者不违背集体意志去破坏环境。Gert Van Hecken[2]等从政治学视角解释了生态补偿的理由。Vatn[3]通过分析生态补偿案例后认为，生态补偿存在过度依赖政府的现象，指出依靠强制手段向生态服务使用者收费存在缺陷。

关于跨流域调水利益相关者之间的关系。涂少云[4]等利用演化博弈方法，分析认为无论基于什么原则，只依靠上、下游政府无法实现利益最优，必须依靠中央政府对相关者做出收益干预方可使上游环境得到较好保护。孙宇[5]通过构建博弈模型，发现在制度缺失的情形下，平等的主体间生态补偿会陷入“囚徒困境”，主体间的横向转移支付对流域生态保护无效。吕添贵[6]等从合作博弈的视角分析了鄱阳湖流域经济协调问题，认为相关主体利益诉求不同导致了各主体不合作，出现“集体非理性”现象，提出应该从合作博弈的方向来协调各主体的行为。曲富国[7]在假定流域资源产权明晰的前提下，上、下游动态博弈将演化成重复博弈，最终也能够达成“上游治理”均衡的。

关于补偿与受偿主体。马莹[8]认为，在流域生态补偿中,补偿主体指流域生态保护的受益人,受偿主体指流域上游的生态服务提供者。

关于补偿模式。苏芳[9]、耿涌[10]、徐大伟[11]等分别以黑河、碧流河和辽河为例测算补偿标准并设计了初步的实施方案。

2.文献评论

鉴于政府在生态补偿中的特殊地位，本文将政府作为上、下游补偿与受偿主体的利益代表：中央政府代表全体社会利益相关者，下游政府代表下游所有利益相关者，两者共同担任流域生态补偿的主体；上游政府代表上游所有利益相关者，作为受偿主体。

综上，国外关于生态补偿的理论研究成果丰富，研究水平处于学科前沿，相比较而言，国内理论研究处于初步探索阶段。基于国情，国内研究尚需在以下内容进一步深化：(1) 国外环境资源市场化程度较高，环境资源产权比较明晰。所以，国内与国外研究补偿机制的背景条件是不同的，本土化研究应该更加突出政府主导的流域生态补偿机制。(2) 研究方法上，合作博弈更强调集体理性，非合作博弈强调有限理性。非合作博弈能够较好地解释目前跨流域水生态补偿的现实；演化博弈虽能很好地阐明跨流域生态补偿中上、下游的陷入“囚徒困境”的现象，但稳定策略需要在不断试错中获得，演化需要长周期。(3) 博弈模型的应用上，静态博弈模型使用较多，动态博弈模型分析生态补偿问题使用较少，模型的构建与现实存在一定的差距。有学者提出把中央政府纳入生态补偿中来，且需对下级地方政府施加管束，但没有建立博弈模型进一步展开分析。

二、流域调水生态补偿中地方政府间博弈分析

1.基本假设

假定：流域只包括上、下游两个区域；参与人为上、下游地方政府，被看作理性经济人；上游政府为了发展本区经济，会增加河流的污染，下游地方政府也为了发展本区经济，需要符合标准的水资源。如此一来，双方便展开了以水为纽带的博弈。

2.上、下游地方政府的策略及收益

上游政府：保护和不保护；下游政府：补偿和不补偿。上、下游地方政府同时选择行动。

当上游政府不采取保护策略时，其收益为B1(不包括下游政府给予的补偿)；当上游政府采取保护策略，其收益为B2；C为上游政府为保护水源而发生直接成本和机会成本。由于上游地区受环境政策限制，直接成本由治理污水、控制污染物排放、水土保持等构成，机会成本包括为限制高排放产业发展减少GDP的成本，所以，C远大于B1和B2，即B1-C<0，B2-C<0；c(c>0)为下游政府对上游政府的生态补偿费用；当上游政府不采取保护策略时，下游得到的收益为b1；当上游政府采取保护策略时，下游政府得到的额外收益为b2。

3.生态补偿完全信息下的静态博弈

(1) 上、下游地方政府的收益函数

据以上模型假定和变量设定，当参与人采取不同的策略时，它们得到的收益也不同：

① 当上游政府采取保护策略、下游政府采取相应的补偿策略时，上游政府得到的收益为B1+B2+c-C；下游政府的收益为b1+b2-c；当上游政府采取保护策略，而下游政府不采取补偿策略时，上游政府得到的收益为B1+B2-C；下游政府得到的收益为b1+b2。

② 当上游政府不采取保护策略、下游政府采取补偿策略时，上游政府得到的收益为B1+c；下游政府得到的收益为b1-c；当上游政府不采取保护策略、下游政府不采取补偿策略时，上游政府的收益为B1；下游政府得到的收益为b1。

假定上、下游政府完全了解对方的策略空间及可能的收益，博弈的结构成为共同知识，该博弈为完全信息下的静态博弈，其实这一假设也完全符合流域调水的实践。于是建立表1表达。

表1 流域调水生态补偿上、下游地方政府间完全信息静态博弈

(2) 结果分析及应用

当上游政府采取“保护”策略、下游政府采取“不补偿”策略时得到的收益b1+b2要高于采取补偿策略时的收益b1+b2-c，因此，下游政府会选择是“不补偿”；当上游政府采取“不保护”策略、下游政府采取“补偿”策略时得到的收益为b1-c，采取不补偿策略时得到的收益为b1，显然b1-c

当下游政府选择“不补偿”策略、上游政府采取“保护”策略时得到的收益为B1+B2-C，采取“不保护”策略时得到的收益为B1，由于B2-C<0 ，则B1+B2-C

该博弈的占优策略均衡为(不保护，不补偿)，陷入“囚徒困境”。如果生态补偿博弈只在平行的地方政府之间进行，则不能改变博弈的收益矩阵，从而不能激发上游政府“保护”水环境的积极性，即使进行重复博弈，博弈结果也不会改变，仍然不能脱离“囚徒困境”。为走出跨流域调水之困境，必须引入第三方来改变上、下游政府的收益。

三、流域调水生态补偿中央政府介入的博弈关系分析

1.中央政府介入的必要性

如果水权界定清晰而且水权市场化程度比较高，那么，市场交易也能在一定程度解决“囚徒困境”的难题。但从中国水权状况看，河流水权属于国家所有，上、下游产权不够清晰。退一步讲，即使水权界定清晰，市场化程度不高的情形下，中央政府的干预也是必不可少的。从全流域乃至国家整体水环境保护全局观察，上游政府进行水环境保护时，国家应该对其补偿c1，对下游政府做出约束，从而提高上、下游政府两个积极性。

当中央政府提供补偿时，上、下游政府收益函数将发生根本改变。下游政府采取补偿策略、上游政府采取保护策略时的收益为B1+B2+c-C+c1，且当B2C，亦即中央政府给予的生态补偿与上游政府采取保护策略得到的额外收益之和大于其保护的成本时，不管下游政府是否补偿，上游政府均会采取保护策略。

下游政府生态补偿的前提是上游提供的水质达标，此时，若B2C-B2-c1，即补偿金额能够弥补上游保护成本与获得额外收益的差额时，上游政府才有可能采取保护策略。同理，下游政府会考虑补偿金额与从上游得到的正的外部性的大小，只有当补偿金额不超过所得到的收益时，即c≤b1时，才会接受这个金额，否则下游政府缺乏补偿动力。

2.基本假设

上游区域属于经济欠发达地区，如果要大力发展经济，势必造成水环境的破坏；但保护环境需要投入财力，本区域自身又不能提供充足的财政资源。虑及上游进行环境保护，将对下游产生正外部性，在遵循“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”的原则下，下游受水区理应对流域生态功能的保护给予补偿。问题是，在下游地区同样欠发达的情况下，无力弥补上游地区保护水环境的总成本。中央政府作为共同上级政府，具有统驭全局利益的身份，由其转移补偿上游可能实现全局利益最大化，补偿金额为保护成本与下游补偿成本之差额。

为促成上、下游达到帕累托最优，中央政府必须对上、下游地方政府进行监管。假如上游政府不采取保护措施，应当进行惩罚；反过来假如下游政府不给予可承受范围内的补偿，中央政府也应当进行惩罚。

假设在进行博弈之前，中央政府对上游政府进行了补偿，然后中央政府开始行动，中央政府有两个策略{监管，不监管}；当上游政府观察到中央政府的策略实施后，上游政府也有两个策略{保护，不保护}；依次，下游政府看到中央政府和上游政府的策略实施后，产生两个策略{补偿，不补偿}。这是一个完全信息下的动态博弈。

3.变量设定

当上游政府不采取保护策略时，收益为B1(不包括下游政府及中央政府的补偿)；当上游政府采取保护策略，收益为B2；C为上游政府为保护水环境的成本，包括直接成本和机会成本；c为下游政府对上游政府的补偿金额；c1为中央政府对上游政府的补偿。当上游政府不采取保护策略时，下游政府得到的收益为b1；当上游政府采取保护策略时，下游政府得到的收益为b2。中央政府的期望收益和监管成本分别为I、t，当上游政府不采取保护策略时，中央政府发生的惩罚成本为w1，且w1c；当上游政府不采取保护策略，导致河流污染的情况下，中央政府会遭受损失S，且S远远大于监管成本t。

4.三方合作的收益函数及动态博弈

在中央政府给予上游政府补偿的前提下，中央政府采取监管策略，上游政府采取保护策略，下游政府采取补偿策略，则中央政府收益为I-t；上游政府收益为B1+B2+c+c1-C；下游政府收益为b1+b2-c；下游政府不采取补偿策略时，中央政府收益为I-t+w2，上游政府收益为B1+B2+c1-C，下游政府收益为b1+b2-w2。

在中央政府给予上游政府补偿的前提下，中央政府采取监管策略，上游政府不采取保护策略，下游政府采取补偿策略，上游政府因未履行协议而遭受中央政府惩罚w1，中央政府由于上游没有保护好环境遭受损失S，则中央政府收益为I+w1-t-S；上游政府收益为B1+c+c1-w1，下游政府收益为b1-c；当下游政府采取不补偿策略时，中央政府收益仍为I+w1-t-S，上游政府收益为B1+c1-w1，下游政府收益为b1。

在中央政府给予上游政府补偿的前提下，中央政府不采取监管策略，上游政府采取保护策略，下游政府采取补偿策略，则中央政府收益为I；上游政府收益为B1+B2+c+c1-C；下游政府收益为b1+b2-c；下游政府不采取补偿策略，则中央政府收益为I，上游政府收益为B1+B2+c1-C，下游政府的收益为b1+b2。

在中央政府给予上游政府补偿的前提下，中央政府不采取监管策略，上游政府不采取保护策略，下游政府采取补偿策略，中央政府由于上游没有保护好环境遭受损失S，则中央政府收益为I-S，上游政府收益为B1+c+c1，下游政府收益为b1-c。当下游政府不采取补偿策略时，中央政府收益为I-S，上游政府收益为B1+c1，下游政府收益为b1。运用逆向归纳法求解子博弈精炼纳什均衡见图1。

图1 中央政府介入后的三方完全信息动态博弈 Fig.1 Tripartite dynamic game of complete information after central government intervention

5.结果分析及讨论

(1) 第三阶段博弈

假定中央政府实施监管、上游政府保护的情境下，下游政府选择补偿策略的收益为b1+b2-c，选择不补偿的收益为b1+b2-w2，显然b1+b2-c>b1+b2-w2，下游政府的最优策略为补偿；假定中央政府实施监管、上游政府不保护的情境下，下游政府选择补偿的收益为b1-c，选择不补偿的收益为b1，由于b1-c

假定中央政府不实施监管、上游选择保护的情况下，下游政府选择补偿的收益为b1+b2-c，下游选择不补偿的收益为b1+b2，显然b1+b2-c

(2) 第二阶段博弈

因为上游政府能够预测到下游政府的策略选择，所以在该阶段，当中央政府监管、上游政府选择保护策略的收益为B1+B2+c+c1-C，上游政府选择不保护策略的收益为B1+c1-w1，由于B1+B2+c+c1-C>B1+c1-w1，所以上游政府的最优策略为保护；在中央政府不监管、上游政府选择保护策略的收益为B1+B2+c1-C，上游政府选择不保护策略的收益为B1+c1，由于B1+B2+c1-C

(3) 第一阶段博弈

该阶段，中央政府同样能够预测到上、下游政府的策略选择，当中央政府选择监管的情境下的收益为I-t，当中央政府选择不监管的情境下的收益为I-S，由于I-t>I-S，所以中央政府的最优策略为监管。

由此形成了子博弈精炼纳什均衡为{监管，(保护，不保护)，(补偿，不补偿，不补偿，不补偿)}，博弈的均衡路径为：中央政府选择监管，上游政府选择保护，下游政府选择补偿。

四、结论及政策建议

关于欠发达地区间跨流域调水生态补偿，只依靠上、下游政府的觉悟是难以实现区域利益平衡和整体利益最优的，必须依靠中央政府的介入并实行严格监管。中央政府首先通过纵向财政转移支付，向上游政府提供补偿，下游政府可根据财政状况向上游政府提供所能承受的补偿，从而建立中央政府、上游政府和受水区政府三位一体的关于欠发达地区间跨流域调水生态补偿机制。

1.提高对水源区生态保护重要性的认识

要从国家安全、社会稳定和区域协调发展等战略高度认识生态补偿的重要性。长江、黄河流域贯通我国大陆，事关国民经济和社会发展事业全局。上游水源区最为贫困，下游省份最发达。水源区的生态保护工作必须考虑责责适度下移，在流域范围界定水资源利用与保护的权责边界。

2.建立健全跨流域调水生态补偿约束机制

中央政府和上游政府需要对水源区生态保护机制做出更加合理的设计以规范域内相关主体的行为，要严格约束受水区政府及域内相关主体用水不当的行为，提高违法成本。

3.完善补偿制度

虽然有关补偿的内容见于政府有关文件中，实践中也有一些举措，但目前水资源生态补偿总体仍停留在理论探讨层面。没有专门法律作为水资源生态补偿的基本制度，补偿相关主体不明晰、补偿资金来源有限、补偿标准缺乏及受补对象不明等。(1) 法律层面应该确立国家整体的生态补偿制度。既可单独立法，也可以在《中华人民共和国水法》中予以明示相关条款，再由国务院制定相应实施细则。(2) 制定长江、黄河流域水资源生态补偿办法。根据长江、黄河流域各自的特殊性，在国家补偿制度的基础上，制定符合本流域实情的可操作的补偿办法。(3) 各级政府应当提出针对本辖区的实施方案，引导相关主体履行补偿义务。

4.明确补偿主体

由于流域内许多用水者属于无偿用水，加之部分受水区贫困落后，仅仅靠市场的自发力量达不到生态补偿的目的。构建中央政府、省(区、市)为主导、受水区政府为补充的三位一体补偿体系符合我国国情，动用公共资源补偿水源区刻不容缓。

5.确立补偿形式

通过水价机制难以实现补偿目标，政府补偿要因地制宜，实行多样化的补偿形式。补偿形式主要包括有形的资产和无形的政策。具体包括：财政转移支付的货币补偿、对水源区实施优惠政策、实施生态保护项目以及让水源区相关主体在受水区设立开发区等四种方式。现阶段，要以跨流域调水工程为载体，通过体制机制创新克服直接以财政资金向水源区垂直补偿低效的诸多弊端，从水源区生产、生活和生态三大部类的实际出发，制定针对性强的补偿方式，提高补偿效率。