我国调水工程概况及管理趋势分析

李杰

山东省调水工程运行维护中心东营分中心

众所周知，我国水资源分布严重不均，为了可以有效地缓解这一现状问题，国家也在大力发展与建设调水工程，以此来提高不同地区水资源分配的契合性，为我国各地区的社会经济发展创造良好的资源条件，这也是笔者将要同大家分析和探究的主要内容。

一、我国调水工程发展历程

隋唐之后，由于我国长江流域的开拓与建设，为保证北方经济发展需求，沟通我国南北地区的京杭大运河逐渐成为了历代工程建设与管理的重心。后续各朝代又相继修筑了很多地方性的调水工程建设。始建于春秋时期的京杭大运河就是我国早期工程建设的杰出代表之一，是目前当今世界上建设里程最长、工程量最高的古代人工运河，而且迄今为止仍在发挥重要作用。京杭大运河建设的主要目的是发展漕运，漕运也是古代重要生活保障和动力供给体系。人工运河对我国南北方地区间的政治经济、文化交流，尤其是对沿线地方工农业发展都产生了巨大的作用。

其次是以农业生产供水为主的阶段。在新中华人民共和国建立后，由于百业待兴，为了保证口粮供应，国家在全国粮食作物的主要产区和干燥的内陆地区，相继建立了一系列调水工程以提高粮食作物生产。引大入秦工程项目是其中的代表性调水工程项目之一。该工程项目也是新中国建立至今甘肃省规模最大的跨流域调水工程项目，是改革开放时期甘肃首个引入外商投资、国际招标工作、境外参与工程建设的示范性工程项目，堪称“德政建设、民心工程、生存工程建设和发展工程项目”。

再次是以城市居民日常生活和产业供应水为主的发展阶段。在改革开放以后，由于中国经济社会高速发展、城市人口的迅速增加和城镇化发展，水资源供求发生重大不均衡。在这一阶段兴办的调水工程项目多以供应城市居民生活和工业用水为重，同时一些以农村灌溉为重的工程项目也逐渐让位于城市供水。这一阶段还陆续兴办了引碧入连、引滦济津、引黄济青、引黄入卫等地区性的调水工程项目。

最后是以资源化综合利用和兼顾生态恢复为主的发展阶段。自步入21世纪至今，随着我国经济发展速度逐渐提高，工业发展、城镇化的进程加速，我国北方地区特别是黄淮海区域水资源供需矛盾日趋尖锐，部分流域地区水系或地区的自然污染问题严重。因此国家先后计划并开展了很多以资源化综合利用为主、兼顾生态环境恢复的大规模跨流域调水工程项目，如南水北调、引汉济渭、引江济淮、牛栏河—滇池河域内补水等调水工程项目，以期更好地适应我国当前阶段社会经济实现可持续发展的水资源需要。在本阶段建设的重点调水工程项目中，最有名的便是南水北调工程。南水北调东、中线一期工程已先后于2013年、2014年完成通水，截止目前，南水北调工程的经济性、生态效益和基础性功能均体现出了突出的应用优势。

二、我国调水工程管理存在的问题

(一)总体配置格局有待完善

伴随我国经济的高速发展，水资源供需问题也愈演愈烈，水资源空间分配不均等作为当前中国水资源面临的最大问题，迫切需要通过调水来缓解。在此境况下，我国相关部门针对跨流域跨地区调水工程的规划布局也提出了新需求。目前，我国各地区调水工程建设需求均居高不下，单独计划、独立运作、遍地开花，根本没有统筹规划去统一调配和协调，“无序调水”、“跑马圈水”现状十分明显，对此相关部门需要重新进行调水工程建设的顶层工程设计，以逐步完成我国水资源配置的总体布局。

(二)落实“四定”要求不足

根据我国“空间均衡”标准，调水工程建设在专家论证流程中，需全方位实现“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的战略目标。目前调水工程建设所对应的需水预测值普遍性偏大，对自然环境的影响、技术经济的承载力等结论，与“确有必要、生态安全、能够持续”等条件之间还存在一定的差异性，因此急需相关部门找出更为充分的论证依据，制定更为全面的调水规划。

(三)配套工程建设陈旧

跨流域调水工程项目的主体建筑大都根据项目规模一次性建造，或采用各类配套工程设施来发挥职能作用。从某种角度上来看，调水工程建设的配套工程是实现调水效果的关键所在。而一些配套工程由于地方配套资金执行不到位、工程建设进度缓慢等因素而得不到有效地完善，整体工程建设未能充分发挥实效性，在调水工程的配套环节内耗费过多的时间，以致成为为人所诟病的“包袱工程”。

(四)水量消纳不足

从目前已经完成建设并投资运营的调水工程项目来看，因为需水预期值与现实状况有明显偏离、基础配套工程建设条件落后、受水区水资源配置水平和通水后的要求有明显差异、调节价格水平机制不合理等诸多因素，许多调水工程项目存在水量消纳不足的问题，继而导致调水工程在投入出现严重的滞后性。

(五)信息化水平有待加强

很多调水工程项目的信息化建设管理水平还相对较为落后，暂时无法适应现代工程建设的运营管理要求，与新时代水利工程加强安全监管的需求并不相符.尤其是对于使用自然河流和明渠输水的调水工程项目，其对于环境污染防控和输水监测能力的需求非常高，而且沿线经过人口稠密地区，人文环境和经济社会发展情况也非常复杂。在这些情形下，为了合理、科学地调配和保障水资源，协调好各种调水工程沿线可能会遇到的问题，发挥好调水工程建设的最大经济效益，建设与管理部门应当积极引进数字化、信息化等最先进技术手段，加强调水工程管理的信息化建设，从而有效提高我国调水工程的综合管理水平。

(六)监管机制不够健全

调水工程项目在建成后大多分属于地区性政府或企业的管辖范围内，但因为相关法律不完备、体制机制不完整、监测监督不严格等问题，或者出于局部利益、部门效益等方面的考量，导致调水工程在实际运行管理的过程中产生了流域调度或者地区性水域调整等方面的冲突问题。例如调水与发电、海运、生态建设水利用等方面发生冲突，部分调水工程项目甚至擅自改变调水用途，或者打出生态调水的旗号进行调水冲污、调水造景等，均会导致调水工程失去其真正的价值与意义。

三、我国调水工程管理趋势分析

(一)开展跨流域跨区域调水工程论证机制改革

根据“科学合理调水”的需要，推动跨流域、跨地区调水工程建设理论管理机制变革。具体要点如下：一是制定我国自然资源分配总体布局实施方案，将能否列入我国自然资源分配总体布局实施方案列为调水工程建设前期专家论证的关键点。二是推动自然资源“空间结构平衡”重点专项研究工作，调水工程建设专家论证应当将受水域、调出区及相应流域水资源“空间均衡度”评估列为调水工程建设前期专家论证的重点。三是根据“调水利弊”问题，选择社会关注度较高、直接影响面广的问题，深度展开重点专项研究工作。调水工程项目专家论证时要进行必要的调水环境及其相关影响因素的专项评估分析，对调出区、输水区以及受水区等方面的因素都要限制在可接受程度以内。四是强化对调水工程项目有关的建设项目计划、水价制度研发等内容的论证标准。

进行跨流域跨地区调水工程项目专家论证制度改革，可以说明正确调水所涉及到的一些主要问题，并弥补和改进跨流域跨地区调水施工专家论证程序与内容，并开展我国水资源的宏观分配顶层设计，从而进一步完善我国水资源分配总体布局。

(二)加强对已建调水工程的行业管理

在调水工程建设自然资源调配评价方面加强行业内的行政监督。根据调节运行管理工作中所出现的管理权限不清等现实问题，相关部门近期将着重组织制定《自然资源调度管理办法》，主要包括对江河自然资源调度、调水工程建设调度、生态建设补水等专项工作自然资源调度管理，着力于破解有关地下水资源调配权力、统一调整程序与制度、统一调配时所面临的困难以及监管问题。同时继续逐步细化了调水工程建设调度运行的管理规定，以促进调水工程建设管理制度的规范性，相关部门还可结合调水工程的实际情况及时地发布有关调水工程建设调度管理方面的政策指导意见。

(三)推进调水工程管理信息化建设

调水工程中的信息化建设应遵循并服务于我国水利工程建设改革发展的总基调，与我国水利工程的信息化建设相衔接，从而达到调水工程建设管理信息化的总体目标。在调水工程中深入管理落实信息化建设的优点主要体现在以下几方面：一是可以帮助相关管理部门准确全面地了解调水工程建设基础信息；二是可为管理人员及时提供调水工程建设的相关调度动态数据信息；三是有利于把调水工程建设信息管理融入“水利工程建设一张图”的统一平台中，弥补调水工程在水利建设中的空白；四是有利于促进全国调水工程建设信息管理的互联互通与信息资源共享；五是有利于加强调水工程建设信息技术在监督管理中的有效运用，通过先进的信息技术有效支撑调水工程的监管成效。

(四)构建有效监督机制

为进一步加强水质保护与执法监管工作开展的实效性，相关部门应结合我国调水工程的发展现状，致力于构建切实有效的监督机制，以实现维持调水工程可持续发展的战略目标。具体策略如下：首先，相关部门可增加设置监视检测设备，以此来有效提高水质监督水平。在工程项目全线设定监测视频装置，以确保监管部门能够及时、准确地了解调水工程中水污染发生状况，并随时掌握调水工程渠道的实际情况，为实施水资源保障工程建设提供了切实有效的技术支持。监管人员还可在输水渠的关键节点上设定在线监测管理系统，通过定期上传监测数据，以研究并建立调水工程项目的水资源预警预报系统。其次，严格监督，有偿有序“取水”。想要从调水工程项目渠道中获取水资源的单位和个人，都必须根据我国取水许可证管理制度和国家水资源有偿利用制度的有关规定，向国家水利主管部门申报领取取水许可，并缴纳水资源费用，在此基础上才能获得取水权。例如，若地区村民想要引水灌溉，便需遵循上述步骤逐一实施，申请条件达标后方可进行引水灌溉，实施集体化管理，调水工程管理部门可为其设置专用的引水渠道，并对其执行国家最严格的水资源管理制度。最后，相关部门还应建立健全多部门联动的综合执法制度。强化与相关部门之间的信息沟通，履行好各自所肩负的工作责任。在国家河长制办事机构的统一协调下，全面发挥相关主管部门涉水行政执法职责，进一步健全完善水执法监督检查工作调配制度，并定期组织实施统一规范的监督和执法检查，以维护国家调水环境秩序。

(五)完善论证及计划

前面我们已经提到调水工程存在前期论证不足的问题，所以，在此，我们要着重解决这一问题，做好前期论证计划，减少各个因素带来的不利影响。首先政府要发挥它的统筹规划作用，对水资源调度做到统一规划，考虑各个地域的条件，以及调水地的水资源，科学设计，合理规划。其次，做好气象、水文等方面的工作，使调水计划符合实情。

(六)创建应急管理体系

由于调水工程建设的干线渠道相对较长，且沿途所布置的建筑物数量也非常多，同时存在大批工程建设运营组织调度管理节点，因此突发事件的控制难度也较普通水利枢纽工程建设要大。这些不确定因素的影响下，无形中增加调水工程应急预案的复杂程度。对此，调水工程的应急管理部门应针对调水项目创建相应的应急管理体系。具体分为以下两个方面：一方面是应急组织管理体系。主要针对各类突发事件而言，调水工程管理部门应严格按照统筹监管、分级监督管理等基本原则，建立相应的应急管理组织制度。另一方面是应急管理。根据实际工程的应急管理特点，积极探索建立实现对突发事件信息监测、警报、紧急反应、决策指导等突发状况的综合应急管理系统，包括应急信息处理系统、决策指导智慧信息系统和管理反馈系统等等。

四、结论

虽然目前我国调水工程项目在实际的建设与发展中已达到新高度，但相关部门仍可通过开展跨流域跨区域调水工程论证机制改革、加强对已建调水工程的行业管理、推进调水工程管理信息化建设、构建有效监督机制、创建应急管理体系等方式来进一步推动调水工程项目的发展历程，做出更多利国利民的成绩，这也是每一位调水工程管理人员的美好希冀。