乡村振兴战略背景下的农村社区治理效益评价：价值、逻辑与体系构建

2022-04-26闫国兴

老区建设 2022年5期

[提要]乡村振兴战略背景下，对农村社区治理效益进行评价有助于促进全社会形成共治共享的效益观，有助于促进各方主体的效益得以实现，有助于促进农村社区治理理论和实践水平不断提升。农村社区治理效益评价可以从农村环境治理、国家现代治理、农村人居环境整治的逻辑进行考虑。乡村振兴战略背景下的农村社区治理效益评价体系包括评价依据与原则、评价主体、评价指标等内容。以河北省D村为例，围绕评价指标内容进行调查分析，并作出研究展望。

[关键词]乡村振兴;农村社区治理;治理效益;评价

[作者简介]闫国兴，河北旅游职业学院讲师，研究方向为基层治理、社区治理。（河北承德 067000）

[基金项目]承德市社会科学发展研究重点课题“农村人居环境治理效益评价研究——以承德市双滦区大贵口村为例”（20211134）

农村社区治理是当前关系到广大农村居民生活利益的大事，得到了党和政府的高度重视。改革开放以来，我国农村地区的经济社会发展水平不断提高，传统村社正逐步向社区转型[1]。在农村发展建设过程中，国家先后出台了新农村建设、美丽乡村建设、农村社区建设等方面一系列的宏观政策，推动农村的治理模式由传统村落管理向现代社区治理转型。农村治理能力和治理水平的提升，对打破城乡二元分治、促进融合发展等发挥了重要作用。进入新时代，我国的政治、经济、文化、社会、生态文明在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，发展理念、发展观念、发展方式不断顺应新时期要求，发展对质量和效益的重视程度不断加大，发展效益的受益群体范围不断扩大。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化。全面实施乡村振兴战略，是通过质量和效益的提升解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，更好地满足农村居民日益增长的物质文化需要，更好地推动人的全面发展、社会的全面进步的重大历史决策。乡村振兴战略将“治理有效”作为五个总要求之一，对农村社区治理的成效提出了要求，为农村社区建设发展指明了方向。乡村振兴战略背景下，新型农村社区是具有经济、文化、社会功能的复合体[2]，要想实现“治理有效”，首先要求我们深刻认识理解什么是有效、怎么评价有效等问题。因此，对农村社区治理效益进行评价十分必要。

一、农村社区治理效益评价的价值意蕴

效益是人的实践活动的成效益处，也就是人的活动追求的好处，是满足生活需要的利益所在[3]。农村社区治理效益作为效益的一种细分或具体化，是以政府为核心的多元治理主体，通过合理、必要、经济的投入取得较多的使包括自身在内的有关社会成员受益的成果。对农村社区治理效益进行评价，其价值在于效益评价的导向功能、推进功能以及检视功能。

（一）促进全社会形成共治共享的效益观

当前，人们对农村社区治理效益的研究还很少，现阶段的农村社区治理仍是“政府主导式”的自上而下的推进方式，政府发挥的作用较大，考核评价也主要停留在政府绩效考核的层面，考核主要针对政府自身人员，根据具体职能可分为农业局、住建局、交通运输局、卫生局等部门的管理人员，档案和政策落实情况占考核内容的主要部分，对农村社区治理产生的实际效果缺乏关注，对给其他利益主体带来的实际好处重视不够，评价的偏差较大、随意性较强。这种错误的评价认知必然导致农村社区治理过程中出现追求个人利益和政绩而忽视主体利益实现的偏差和弊端。

通过建立系统科学的评价体系对农村社区治理效益进行评价，实际上明确了受益主体和受益内容，为农村社区治理目标的实现提供了导向，这种导向既是参与主体从“一维性”向“多维性”的转变，同时也是受益成果从“一维性”向“多维性”的转变，体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的以人民为中心的发展思想，有助于平等公正地考虑各主体的相关利益，矫正农村社区治理过程中的不当行为，促进全社会形成共治共享的效益观，提高治理活动的整体效益。

（二）促进各方主体的效益得以实现

农村社区治理中的多元治理主体是社区治理过程中涉及到的利益相關者和治理活动的主要参与者，包括政府、商业组织、志愿服务组织、农村基层自治组织、农村社区居民等。正是通过各治理主体的积极参与和发挥作用，农村社区治理才取得相应的效益。这些效益在宏观上体现为农村各项事业的发展和农村居民生活水平的改善提高、政府提供公共服务能力的提升、基层治理能力的提升、商业组织社会责任的增强、志愿服务组织作用的有效发挥等方面，在微观上体现为相关个体收入待遇的提高、知识能力的提升、心理感受的愉悦、自我价值的实现等方面。

事实上，各主体都在自觉不自觉地对农村社区治理的效益进行评价，如农村社区居民认为村里新建的道路给社员出行带来方便，商业组织管理者认为政府对商业组织在农村社区治理过程中扮演的角色定位清晰并承担相应的社会责任，志愿服务组织认为其能在农村社区治理过程中发挥积极作用等，这都是对农村社区治理效益正面的评价;亦有负面评价，如垃圾清运不及时、生活污水乱排放问题得不到有效解决、村庄设计规划不合理等。通过建立系统科学的评价体系对农村社区治理效益进行评价，有助于找准各主体效益实现的切入点，切实提升人民群众的幸福感和获得感。

（三）促进农村社区治理理论和实践水平不断提升

农村社区治理是从治理的视角对农村社区进行研究，治理范围具有广域性，农村居民居住场所在空间和生活形态上向外延伸所涉及的领域均是治理的要点。通过建立系统科学的评价体系对农村社区治理效益进行评价，是对农村社区治理相关研究成果的必要补充。在具体实践上，对农村社区治理效益做出科学评价，其前提就是要充分认识各利益主体在治理过程中的相互作用的机制原理，可以有效发挥政府、市场、社会等的作用，形成优势互补，促进政府职能转变，健全和完善相关制度，有助于推进国家治理体系和政府治理能力的现代化。此外，对农村社区治理的治理效果、治理成效、治理质量进行科学考量，有助于准确找到农村社区治理过程中存在的短板并为改进优化提供方向，为农村人居环境的后续巩固提升打下坚实基础，促进农村社区治理实践水平不断提高。

二、农村社区治理效益评价的逻辑进路

中央一号文件作为处理“三农”问题的首要指导性文件，从2006年起几乎每年都有对农村社区治理重点的相关表述，主要包括村庄规划、农村基础设施建设、居住条件、村容村貌、卫生情况、能源利用、交通设施、乡村文化、生态环境等多个方面。对农村社区治理效益进行评价应全面准确反应其治理重点，具体可以从以下几方面进行考虑。

（一）农村生态环境治理效益评价逻辑

乡村是生态涵养的主体区，农村社区治理与农村生态环境保护之间关系十分紧密。生态环境问题提出的时间相对较早，相关的理论研究和实践成果均比较丰富，在很多方面可为农村社区治理效益评价提供借鉴。沈费伟、刘祖云基于合作治理理论，提出要想实现生态环境的善治，合作治理可以为之提供路径选择，通过构建“政府—社会—市场”合作治理平台，以追求主体共存、生态共享、利益共荣为价值目标，促进生态环境实现善治[4]。李宁等基于共生理论提出建立农村环境治理共生系统，以共生环境、共生单元和共生界面为组成部分，互惠共生是各组成部分之间相互作用后其最终的演进目标[5]。吴隽雅认为，公私协作作为一种新型的环境治理模式，可以有效强化农村环境治理过程中政府、市场及社会关系的互动和协调，促进农村社会资源的优化配置、消除农村社会经济行为的负外部性、实现个体利益与社会公益的平衡[6]。陈兵、马贤茹根据农村环境治理法治化的现状，提出我国农村环境治理的立法思路和模式，并从执法与守法等方面，探讨尊法守法的外部环境，并使之内化为行为意识[7]。张金俊对新中国成立以来农村环境政策演进过程做了梳理，并提出未来农村环境政策的走向是一体化、专业化和多元化[8]。

（二）国家现代治理效益评价逻辑

农村社区治理是国家现代治理的重要组成部分，二者在治理理念、治理要素构成、治理途径手段等方面都具有高度的相关性，有效的农村社区治理在很大程度上对提升农村基层治理水平具有重要意义。与此同时，农村基层治理过程中涉及效益方面的内容也应当在效益评价中有所体现。首先，在农村社区治理中，应能够有效落实协商民主机制，协商民主机制包含共谋、共建、共管、共评、共享等理念[9]，这些理念应贯穿农村社区治理政策的设计、执行和评估等阶段;其次，公众参与和分权结构中上级政府、基层政府和公众之间的权责配置问题[10]，明晰的权责关系是治理有效的前提，农村社区治理中既要保证积极的公众参与，又要界定公众参与的范围;再次，善治实现过程中涉及合法性、透明性、责任性、回应性、有效性等特征[11]，农村社区治理的效益性需体现这些有效治理的基本特征。此外，农村社区治理中所涉及到的社会资本培育（信任、规范、合作）问题[12]，通过村规民约来实施乡村治理[13]，以及乡村精英在治理中发挥的作用[14]等都应在农村社区治理效益评价中有所体现。

（三）农村人居环境整治效益评价逻辑

自党的十九大提出开展农村人居环境整治行动后，一系列涉及农村人居环境整治的政策陆续出台，学界也掀起了一股以“如何整治”为主题的研究热潮。整治即整顿治理，农村人居环境整治的内容必然是当前农村最直接、最突出、最急迫的问题。关于农村人居环境整治，早在新农村建设时期，汪光焘就指出农村人居环境的改善过程具有长期性，要正确处理发展农村经济与改善人居环境之间的关系，搞好村庄规划和治理[15];王晓毅指出人居环境问题是一个复杂的社会问题，仅靠单独家庭无法有效解决，不管是垃圾或是污水，都需要政府、村庄和家庭相互配合解决[16];朱琳等分析了农村人居环境综合整治的技术政策、技术评价政策和技术支持政策存在的问题，在完善技术管理政策方面提出了有益建议[17];鞠昌华等指出了农村人居环境整治中经济政策方面存在的不足[18]，并在资金投入、金融支持、税收支持、价格政策方面提出了相应对策。于法稳阐述了开展农村人居环境整治的时代价值，并提出了主体、规划、技术、资金、监管方面的措施建议[19]。农村人居环境整治给广大农村群众带来的利益最直接，其所产生的效益应作为农村社区治理效益评价的重要内容。

三、乡村振兴战略背景下农村社区治理效益评价体系构建

（一）评价依据与原则

“效在多方、益在多处”是农村社区治理效益评价的评价依据。“效在多方”体现了治理主体的多元性，“益在多处”体现了主体获得实际利益的多样性。要判断一项治理政策是否带来效益，评价标准就是要看这项政策给哪些群体带来具体哪些方面的实际利益，既要关注主体的参与程度，又要重视主体享受到的切身利益，评价内容应是利益相关人各方面改善的具体体现。

根据乡村振兴实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，农村社区治理效益评价应遵循以下原则：一是以人为本原则，要以广大人民的根本利益为本，实实在在提升各主体的获得感、幸福感、满足感。二是可持续发展原则，农村社区的可持续性发展受到资源、人口、生态等多个层面因素的影响，治理效益既要符合当代人的利益，又要考虑未来人的利益。三是全面性原则，要全方位多角度地考虑评价指标的选取，不仅要有经济发展、生态环境、基础设施等指标，还要包含人文环境、政策落实、个人发展等指标，各项指标最终形成系统的整体。四是可操作性原则，所选取的各项指标可通过测量得到具体数值，抑或通过调研、访谈、查阅档案等方式实际獲取评价结果。

（二）评价主体

进入新发展阶段，应树立新治理观，即调动一切资源和力量参与社会建设，这就要求参与治理的主体要多元化。在公共领域，随着社会的发展进步，公众的政治意识不断地觉醒，迫切希望参与政治生活，而以政府为核心的公共部门要实现有效治理的目标，也要求社会公众积极参与国家和社会治理。在私人领域，基于社会发展的需求所产生的人类社会各种经济活动部门都是分工协作的体系，经济生活中的不同主体各自发挥自身的优势，大大提高了社会生产的效率，从而为社会提供更为优质的产品和服务。可见，无论是公共领域还是私人领域，主体多元性都是一个极其重要的特征。从政治价值上看，主体多元性是民主实现的体现和必然要求;从经济价值上看，主体多元性是效率的保证。农村社区治理过程中，其效益在多方面的主体利益的关系作用中得以实现，治理主体的多元性也就要求效益评价主体具有多元性。农村社区治理效益评价主体主要包括政府管理者、商业组织管理者、志愿服务组织人员、农村社区所属居民以及资源环境享用者等。

（三）评价指标体系

以“效在多方、益在多处”作为效益评价的依据，聚焦参与治理的各利益主体最关心最直接最现实的问题，将多元主体的受益情况作为指标考察范围，建立农村社区治理效益评价指标体系，切实发挥效益评价导向、推进、检视作用。其中，农村社区治理效益评价指标体系分为三个层次，以参与治理的各利益主体为名分别建立二级评价指标，综合考虑各利益主体的宏观和微观的受益情况，作为三级评价指标。具体评价指标体系如图1所示。

四、实例研究——河北省D村治理效益评价

（一）D村概况

D村位于河北省承德市双滦区东南部、滦河北岸，村内有7个村民组，共462户、1698人，村总面积9.36平方公里，耕地面积1356亩，天然林、公益林4709.25亩，村内生态环境良好，森林覆盖率58.5%。村域内有景观2处，分别为老红山和莲花山，近年来依托莲花山等自然资源，发挥城市近郊优势，大力发展旅游产业、现代都市农业，建设农业温室大棚303个，培育休闲采摘、观光体验、农业研学等新业态，带动户均年增收5万元。

（二）调查过程

本研究围绕农村社区治理效益评价指标内容采取问卷调查与访谈相结合的方法进行了初步调查。调查共发放问卷50份，收回问卷50份，问卷回收率100%。问卷针对各受益主体发放，围绕三级评价指标分非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意5个维度进行选项设计，问卷收回后对结果进行统计分析。同时，对乡镇干部、村干部、居民等进行访谈，力图尽可能地全面了解掌握治理效益的各方面情况。

（三）D村效益评价情况

1.政府管理者方面。政府在农村社区治理中通过设立各类专项资金为实施治理提供资金保障，健全完善相关政策法规使农村社区治理有法可依、有章可循，在保障市场运营环境和引入社会资本方面发挥主导作用，并鼓励志愿服务组织积极有效参与治理和实现自身价值。从调查结果来看：各级政府管理者能够对上级党委政府的决策安排做到不折不扣落实，维护团结稳定大局，不断改进工作方法，用好政策资金、财政资金和信贷资金，通过农业嘉年华、农业产业园、农村产业融合示范园等项目建设，不断增强社区吸引力，努力构建工农互助、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，建设乡村振兴示范区。

2.商业组织管理者方面。除了创造利润外，越来越多的商业组织通过积极转变观念，肩负起社会责任，在商业组织内部发展过程中不断提高管理水平、引进新技术和高水平的管理者，努力塑造绿色组织文化，发挥市场化运作模式的优势，积极参与治理活动。从调查结果来看：D村主要的商业组织有莲花山景区和“山谷市集”等，景区和销售平台人员都表示自身的发展离不开乡村振兴的利好政策。莲花山景区是D村与企业构建“村企互促、合作共赢、发展富民”的“村企联建”新模式的实践结果，由企业出资按照4A级景区标准建设而成，景区充分利用自然山体景观，辅之以人文历史和现代休闲娱乐设施，景区项目使村集体经济年增收80余万元，解决了社区内160余人的就业问题。“山谷市集”是由D村和莲花山景区共同打造的销售平台，当前入驻企业近200家，产品达到近千个，通过打造基地建设、质量追溯、市场监督、质量安全检测等八个体系平台，严格体系认证，整合优质农产品资源，以“实体+电商”的现代销售模式推进当地特色农产品“走出去”。

3.社区所属居民方面。广大农村社区居民具有“天然在场”优势，通过实施美丽庭院建设、村庄清洁行动、“五好”家庭评比、发挥村规民约作用等，基层群众的自发性、有序性逐步形成，主体意识不断增强、精神生活层次不断提升。从调查结果来看：D村通过各种制度的落实，带动了民风改变，逐步形成了与乡村振兴相适应、与美丽乡村相适应的新时代村规民约。社区开展了十星级文明户和五好家庭评选，设立了善行榜和义举榜，坚持在发展过程中宣传新思想、宣传新知识、宣传新风尚，在追求社区居民物质上富裕的同时，实现了社区居民精神上的富足。村内建有集药房、诊室、治疗室、观察室、隔离室为一体的多功能卫生室，负责本村居民基本医疗和公共医疗服务。近几年通过开展农村人居环境整治提升工程，以及推进生态宜居、饮水安全、通畅路网、乡村绿化等重点工作，完成了路面硬化、墙面美化、村庄绿化、无害化厕所、洁净取暖等的改造，社区内是整洁宽敞的村道、富有特色的民宿、一望无际的草莓园，乡村风貌较大提升，社区居民的幸福感和归属感大大提升。面对家家自备井、污水无处排等问题，正通过积极实施“五网入地”（供水、供电、通讯、雨水、污水）工程加以解决。

4.志愿服务组织人员方面。志愿服务组织人员是政策的传递者、群众意见的反馈者，为政府、商业组织、社区在有关政策落实过程中遇到问题时提供咨询服务，既起到畅通信息的作用，又扮演着智库角色。从调查结果来看，D村整合全村种植专家、养殖大户、返乡能人等人员组建了乡土人才志愿服务队伍，定期开展种植、养殖等实用技术培训，切实发挥致富带头、科技引领和创业带动作用，为乡村振兴打下人才基础。此外，还先后成立了为民服務、乡贤调解、平安巡逻、村企共建等7支社会组织服务队，推动自治、法治、德治的“三治”融合，为织密社会治理网和营造平安、和谐、稳定的社区环境贡献力量。

5.资源环境享用者方面。资源环境的有效利用主要表现在：保证农村经济增长、社会发展与资源损耗、环境变化之间处在合理的范围之内，在信息化、数字化、大数据时代，利用各种新技术、新能源大幅提升资源的利用效率，以及实现代际环境正义等[20]。从调查结果来看，自20世纪90年代起，为涵养水源，D村经历了由“稻改田”到大规模种植大棚蔬菜，再由蔬菜种植转变为以草莓、葡萄等果品种植及采摘乡村游为主的农业产业发展模式，通过不断抓品种、调结构，种植物的附加值越来越高。近年来，通过将荒山及闲置土地盘活，让资源变资产，在资源环境利用方面是“绿水青山变金山银山”的典型。除实施清洁生产、环境治理等工程外，在基础设施建设过程中，不断强化环保意识，积极运用先进低碳技术保障供电供暖，为群众营造良好的生产生活环境。

五、研究展望

民族要复兴，乡村必振兴，对农村社区治理效益进行客观评价，符合时代要求与乡村振兴现实需要。本研究构建了农村社区治理效益评价体系，并在评价指标内容方面做了初步调查，如何具体实施，是下一步研究的重点。

在具体实施过程中，应由各利益主体参与，结合专家意见，根据指标的重要程度合理确定各项三级指标的权重，运用定性评价和定量评价的方法得到各项三级指标的得分，可通过加权平均的方法计算各项利益主体指标的得分结果，如xi代表各项三级评价指标的得分，fi代表各项三级指标的权重，得到利益主体指标的得分，最后运用综合评价法根据各利益主体的评分情况来划分农村社区治理效益评价的等次，具体可分为好、较好、一般、差四个等次。

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在农村社区治理效益评价的执行上，可从各利益主体中选取一批政治素质高、学习能力强、做事求真务实的代表组成实地评价考核组，开展效益评价专业化培训，在明确农村社区治理效益的评价目的、依据、方法之后，进行具体的实地效益评价，对绿化覆盖率、耕地有效利用率、污水处理率等可测量指标进行定量评价，对责任落实、心理感知、满意度等不易测量的指标，通过查阅相关资料、开展座谈访谈、编制调查问卷等形式进行定性评价。可以通过委托第三方专业评估机构，深入社区核查印证，运用统计结果反映各主体真实的受益情况，对实地效益评价结果进行验证，增加农村社区治理效益评价的客观性、科学性、真实性。

[参考文献]

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[5]李宁，王芳.共生理論视角下农村环境治理：挑战与创新[J].现代经济探讨，2019，（3）.

[6]吴隽雅.公私协作视阈下农村环境治理的法律进路[J].大连理工大学学报（社会科学版），2018，（5）.

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[11]沈费伟，刘祖云.农村环境善治的逻辑重塑——基于利益相关者理论的分析[J].中国人口.资源与环境，2016（5）.