对深化云南省医疗卫生事业单位专业技术岗位设置与管理改革的思考*

□ 陈旭东 段静琰

近年来，面对SARS、禽流感尤其是新冠肺炎等重大公共卫生事件的发生和应急处置，医疗卫生事业单位面临的挑战前所未有。这既是对治理体系和治理能力的大考，也为有效配置和开发医疗卫生事业单位人才资源提出了更高要求。2021年3月6日，习近平总书记看望参加政协会议的医药卫生界、教育界委员时强调，要把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持基本医疗卫生事业的公益性，聚焦影响人民健康的重大疾病和主要问题，加快实施健康中国行动，织牢公共卫生防护网，推动公立医院高质量发展，为人民提供全方位全周期健康服务。专业技术（以下简称“专技”）岗位设置与管理改革既是人才资源管理的基础性工作，也是深化医疗卫生事业单位人事制度改革的重要内容。总体看来，在云南省医疗卫生事业单位专技岗位设置结构比例指导标准较为滞后的情况下，深化岗位设置与管理改革，突破传统人事管理瓶颈，释放专技人才活力，推动全省医疗卫生事业高质量跨越发展具有紧迫性和重要性。

一、医疗卫生事业单位专技岗位设置指标体系分析

随着常住人口、公共服务需求的变化，医疗卫生事业单位工作人员数量和岗位结构不能适应新需求的情况时有发生，不断深化岗位设置与管理改革已成为完善用人机制的必然选择。

（一）医疗卫生事业单位专技岗位设置与管理改革背景

1.医疗卫生事业单位的属性

事业单位是我国特有的，是指国家经费开支、全民所有制单位编制、不以国家积累资金为直接目的、区别于国家行政机关和企业的单位。[1]医疗卫生事业单位是国家设置的带有一定公益性质的医院和公共卫生服务机构。本文中的医疗卫生事业单位专指公立医院、乡（镇）卫生院、血站、妇幼保健院（站）、疾控中心、地方病防治所、社区卫生服务中心等医疗卫生机构，包括公益一类和公益二类事业单位。它具有解决群众基本医疗问题、保障生命健康的公益属性，而其中的药品、医疗服务等也受市场经济运行中价值规律的作用而具有生产性和经营性等特征。

2.医疗卫生事业单位人事制度改革的历程

中华人民共和国成立以来，医疗卫生事业单位历经70 余年改革发展，管理体制机制不断革新，尤其是随着分类改革、人事制度和薪酬制度改革的深化而不断优化。

（1）改革开放前。中华人民共和国成立初期，医疗卫生事业单位改革主要包括两部分:一是将部分军队医院转为地方医院；二是将教会和慈善机构等建立的医疗卫生机构改按苏联模式运营管理，其人事管理尤其是薪酬制度呈现出集体主义、平均主义的特点。[2]1963年7月，国务院《关于编制管理的暂行办法》指出，凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制[3]，构建了计划经济时代医疗卫生事业单位人事制度的基础。这一时期政事一体，医疗卫生事业单位人事制度的行政化色彩浓厚，人员具有干部和编制的双重身份，缺乏用人自主权和人员流动性。[4]

（2）改革开放至2010年。改革开放初期，医疗卫生事业单位实施加强经济管理、实行岗位责任制等一系列改革措施，改革主要聚焦在管理手段由行政手段向经济手段的转变。[5]1993年之后医疗卫生事业单位人事制度逐步从传统干部人事制度中分离出来，形成了具有行业特点的制度模式。1997年，中共中央、国务院印发的《关于卫生改革与发展的决定》提出，继续深化人事与分配制度改革，运用正确的政策导向、经济手段和思想教育打破平均主义，调动人员积极性。2002年，中组部、原人事部、原卫生部印发的《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》提出，建立政事职责分开、政府依法监督、单位自主用人、人员自由择业、科学分类管理、配套措施完善的管理体制，使医疗卫生人员能进能出、职务能上能下和待遇能高能低。2004年，中共中央和国务院颁布的《关于进一步加强人才工作的决定》提出，要构建公开选拔、竞争上岗、公平择优的人事制度。2006年，原人事部印发的《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，为医疗卫生事业单位推行聘用制和岗位管理制度奠定了基础。2009年，中共中央和国务院印发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》提出完善分配激励机制，推行聘用制和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量和岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，切实调动人员积极性。

（3）2011年以来。2011年8月，国务院办公厅印发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，明确医疗卫生事业单位改革须突出公共服务性质。2014年5月，国务院颁布实施的《事业单位人事管理条例》成为第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，它确立了事业单位聘用制、岗位管理和公开招聘3 项基本制度。随后工资福利、养老保险制度开始并轨。2015年，国务院先后印发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《机关事业单位职业年金办法》，明确机关事业单位实行职业年金制度。2017年1月，中组部会同有关部委制定出台宣传系统、高校、科研单位、中小学和公立医院5 个行业事业单位领导人员管理办法，构建了事业单位领导人员管理有统有分的“1+5”制度体系。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。同年12月，中组部、人力资源社会保障部印发《事业单位工作人员奖励规定》。2021年，国务院办公厅印发的《关于推动公立医院高质量发展的意见》指出，要改革人事管理制度，积极制定并落实公立医院人员编制标准，建立动态核增机制；落实公立医院用人自主权，统筹考虑编制内外人员待遇；落实岗位管理制度，按照医、护、药、技、管等不同类别合理设置岗位，科学编制岗位责任书，实行竞聘上岗、合同管理。至此，医疗卫生事业单位人事管理制度形成了较完整的顶层设计。

（二）医疗卫生事业单位专技岗位管理理论

1.人岗匹配理论与要素

人岗匹配理论是人员与岗位实现优化配置的基础理论。它强调人岗双因素效用的最大化，在人事管理中具有一定的普适性和合理性，也常被医疗卫生事业单位用于人员和岗位管理。在实际工作中通过岗位管理的有关政策措施，有效整合和配置岗位与人员，使其达成动态同构性，从而调动人员积极性，实现单位效能的提升。人岗匹配取决于两个因素：一是人员因素，涵盖人力资源和人才两个层面，包含医疗卫生事业单位专技、管理和工勤人员的综合素养、能力、性格等因素，个体差异性较大；二是岗位因素，岗位职责、岗位职数、任职条件等决定了岗位所需人员。

2.岗位管理流程与方法

岗位管理可分为岗位设计、岗位分析、岗位评价和岗位二次优化等环节，以明确岗位职责和管理运行机制，为绩效考核提供科学依据。一是岗位设计，即根据医疗卫生事业单位职能职责和运转等需要设置岗位、规定岗位职责、分配工作任务，并促进工作内容、工作条件、薪资报酬等的有机结合。岗位设计须在统筹考虑管理科学性、行业特征、工作流程等因素的前提下设置岗位，并赋予岗位明确职责，进而明确人员工作任务、工作责任、工作压力和工作模式等内容。二是岗位分析。对岗位进行科学分析是确保工作任务顺利完成的前提，其基本范畴主要包括对岗位职责、任职条件和所需专业技能等的分析。三是岗位评价。科学的岗位评价体系可以合理评估具体岗位对单位职能职责履行的贡献程度，进而根据薪资标准，结合医疗卫生事业单位自身情况制定岗位等级和基础薪酬标准，使薪酬待遇真正体现岗位价值，并树立标杆岗位，保持评价标准一致性和相对稳定性，以确保评价结果的科学性、有效性和权威性。

3.岗位管理与绩效管理相互关系及其衔接

岗位设计和分析是岗位绩效计划制订的基本依据。根据岗位职责制定人员绩效考核方案，可避免人员超负荷或低负荷工作。而岗位绩效的反馈与改进有助于岗位二次优化的高效进行。岗位设置是否科学合理，可从岗位绩效考核结果中体现出来。岗位二次优化时应把岗位绩效考核结果考虑在内。总体看，岗位分析—明确岗位责任—建立绩效管理系统—完善薪酬管理系统—岗位二次优化是构建科学合理的岗位设置与管理体系应遵循的基本逻辑。绩效考核是连接岗位薪酬、岗位绩效和岗位设计的基础媒介。

（三）医疗卫生事业单位专技岗位设置指标要素

1.岗位类别与设置依据

科学合理的岗位设置是医疗卫生事业单位提高人才资源配置与使用效率的基础条件。

（1）岗位类别。医疗卫生事业单位岗位类别分为管理、专技和工勤技能3 种。其中专技岗位分为医疗卫生和非医疗卫生2类，以医、药、护、技等岗位为主体，根据工作需要适当设置非医疗卫生专技岗位。根据社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素，综合确定医疗卫生事业单位3 类岗位总量的结构比例。

（2）设置依据。医疗卫生事业单位专技岗位设置应遵循按需设岗、因事设职、注重效能、岗位结构比例和职数控制的基本原则，在人员编制、床位总数等指标下，根据单位性质、业务职责等设置专技岗位，确定科学合理的结构比例，使各岗位协调、配合、有序，发挥整体最佳效益。

2.专技岗位设置指标

根据地方经济社会、医疗卫生事业发展水平和单位功能、规格、隶属关系和专业技术水平等因素，确定医疗卫生事业单位专技岗位的高、中和初级岗位数量以及岗位等级间的结构比例。从医疗卫生事业单位高级专技岗位的比例看，一般而言，三级医院、省级及以上医疗卫生事业单位的高级专技岗位比例高于二级医院、州（市）级医疗卫生事业单位，二级医院、州（市）级的高于基层医疗卫生事业单位。

二、云南省医疗卫生事业单位专技岗位设置与管理现状

按照《云南省卫生事业单位岗位设置结构比例指导标准（试行）》（云人〔2008〕40 号）的规定，根据功能、隶属关系和专技水平等因素，全省医疗卫生事业单位分为A、B、C、D 4 类。从调研情况看，医疗卫生事业单位岗位结构比例设置与管理逐步趋向规范，但是随着人民日益增长的多元化增量需求，医疗卫生事业单位承担的公共医疗卫生服务与产品供给任务日益繁重，医、药、护、技等专技岗位设置结构比例调整滞后已成为人才集聚、人才活力释放和医疗卫生公共服务效能提升的重要制约因素。①

（一）医疗卫生事业单位专技岗位设置现状

1.A 类单位岗位设置现状

州（市）、县（市、区）和乡（镇）综合性、专科医院分别执行A2、A3、A4 类结构比例标准。

（1）州（市）级综合性、专科医院执行A2 类岗位结构比例标准,即正高级不高于4%、副高级不高于17%、中级不高于45%、初级不低于34%。承担教学科研任务单位的高级比例在原基础上提高5%，即正高级5%、副高级21%、中级45%、初级29%。从调研情况看，大理州人民医院专技人员高、中和初级岗位占比分别为18.9%、46.1%和35%。然而由于编制严重不足，近年来大量扩招编外专技人员，其中编内人员主要为高、中级职称，编外人员多为初级职称，高级职称的评聘矛盾仍较为突出。楚雄州人民医院共设置专技岗位1 549个，其中，正高级岗位74 个，占比为4.78%，实际聘用61 人；副高级岗位316 个，占比为20.4%，实际聘用251 人；中级岗位691 个，占比为44.61%，实际聘用632 人；初级岗位468 个，占比为30.21%，实际聘用410 人。总体看，A 类医疗机构专技岗位管理规范性有余，而对岗位结构比例设置科学性的重视程度不够，一定程度上存在岗位指标闲置现象。

（2）县（市、区）综合、专科医院执行A3 类岗位结构比例标准,即正高级不高于2%、副高级不高于12%、中级不高于40%、初级不低于46%。因部分人员承担教学任务，高级专技岗位比例在原基础上提高3%～5%。从调研情况看，楚雄州县（市）级综合性、专科医院设置专技岗位2 856 个，其中，正高级岗位65 个，占比为2.28%，实际聘用62 人；副高级岗位392 个，占比为13.73%，实际聘用423 人；中级岗位1 122 个，占比为39.29%，实际聘用995 人；初级岗位1 277 个，占比为44.70%，实际聘用1 148 人。岗位指标闲置的主要原因是评聘结合后，部分推荐参评人员未能顺利通过执业资格考试或者职称评审。

（3）乡（镇）卫生院执行A4 类岗位结构比例标准,即副高级不高于5%、中级不高于35%、初级不低于60%，但是部分县（市、区）把乡（镇）卫生院归入公共卫生服务机构，执行B3 类岗位结构比例标准。从调研情况看，楚雄州乡（镇）卫生院设置专技岗位2 544个，其中，副高级岗位183 个，占比为7.2%，实际聘用200 人；中级岗位801 个，占比为 31.5%，实际聘用 433 人；初级岗位1 560个，占比为61.3%，实际聘用1 844 人。大理州永平县乡（镇）卫生院设置专技岗位 人，其中副高11 人，占比为6.2%；中级岗位63人，占比为35.7%；初级岗位102 人，占比为57.9%。由此可见，乡（镇）卫生院的最高职称岗位为副高级且聘用管理压力较大，专技人员职称晋升通道较为狭窄。

2.B 类单位岗位设置现状

B 类为疾病预防控制等公共医疗卫生服务机构，州（市）、县（市、区）级分别归入B2、B3 类。

（1）州（市）级疾控机构执行B2 类岗位结构比例标准,即正高级不高于5%、副高级不高于20%、中级不高于45%、初级不低于30%。从调研情况看，楚雄州疾控中心设置专技岗位126 个,其中，正高级岗位6 个，占比为4.76%，实际聘用4 人；副高级岗位25 个，占比为19.84%，实际聘用24 人；中级岗位57 个，占比为45.24%，实际聘用48 人；初级岗位38 个，占比为30.16%，实际聘用37 人。

（2）县（市、区）级疾控机构执行B3 类岗位结构比例标准，即正高级不高于4%、副高级不高于16%、中级不高于40%、初级不低于40%。从调研情况看，大理州永平县疾控中心设正高1 人、副高岗位6 人、中级岗位15 人、初级岗位15 人，高级岗位占比仍然偏低。

3.C 类单位岗位设置现状

C 类为妇幼保健机构、血液中心等承担公共医疗卫生职责的机构，州（市）、县（市、区）级分别纳入C2、C3 类，也有部分按照公共卫生类结构比例设置专技岗位。

（1）州（市）妇幼保健院、中心血站执行C2 类岗位结构比例标准,即正高级不高于3%、副高级不高于12%、中级不高于37%、初级不低于48%。从调研情况看，楚雄州妇幼保健院、中心血站共设置专技岗位105 个，其中，正高级岗位4 个，占比为3.8%，实际聘用3 人；副高级岗位21 个，占比为20%，实际聘用18 人；中级岗位45 个，占比为42.9%，实际聘用38 人；初级岗位35 个，占比为33.3%，实际聘用33 人。由此可见，虽然高级职称岗位占比偏低、待评待聘压力大，但是岗位编制指标闲置现象仍然存在，评聘结合很可能影响专技人员工作积极性。

（2）县（市、区）级妇幼保健院（站）执行C3 类岗位结构比例标准,即正高级不高于2%，副高级不高于8%、中级不高于35%、初级不低于55%。从调研情况看，楚雄州县（市、区）级妇幼保健院（站）设置专技岗位414 个，其中，正高级岗位9 个，占比为2.2%，实际聘用7 人；副高级岗位44 个，占比为10.6%，实际聘用48 人；中级岗位155 个，占比为37.4%，实际聘用139 人；初级岗位206 个，占比为49.8%，实际聘用172 人。由此可见，高级职称岗位占比偏低，评聘结合导致的岗位指标闲置现象依然存在。

4.D 类单位岗位设置现状

D 类是疗养、康复、卫生保健服务机构。社区卫生服务机构执行D4 类岗位结构比例标准，即高级不高于4%、中级不高于30%、初级不低于66%。从调研情况看，楚雄州社区卫生服务中心设置专技岗位108 个，其中，副高级岗位4 个，占比为3.70%,实际聘用5 人；中级岗位33 个，占比为30.56%，实际聘用28人；初级岗位设置71 个，占比为65.74%,实际聘用59 人。社区卫生服务机构最高职称岗位为副高级，专技人员职称晋升通道较为狭窄。

（二）医疗卫生事业单位专技岗位设置管理存在的问题

1.政策法规较为滞后

一是相关指导标准滞后。目前全省各级医疗卫生事业单位专技岗位设置仍按照2008年出台的《云南省医疗卫生事业单位岗位设置指导标准（试行）》（云人〔2008〕40 号）执行，已不能适应持续增长的常住人口对公共医疗卫生服务的增量需求。从调研情况看，部分外省（市）每隔4 ～5年就根据实际情况及时调整有关岗位结构比例。二是人员编制核算依据滞后。各级医疗卫生事业单位人员编制核定依据的人口指标、单位职能职责仍是10 多年前的，已不适应当前履职尽责的客观需求。三是政策的碎片化。一方面，随着基层卫生领域职称制度“定向评价、定向使用”改革的深化，乡（镇）卫生院、社区卫生服务中心职称评聘通道已逐步畅通，而州（市）级医疗卫生领域职称评聘政策改革较为滞后，矛盾较为突出；另一方面，与教育领域职称制度尤其是乡村教师职称制度相比，医疗卫生领域的岗位设置和职称政策差距较大，容易造成医疗卫生专技人员心理失衡，影响其履职积极性。

2.岗位结构矛盾凸显

一是岗位结构不合理。一方面是岗位设置标准与实际需求脱节。由于各级医疗卫生事业单位实行严格的人员编制管理，以致职称结构比例也是统一核定。然而由于核定依据标准大都严重滞后于目前医疗卫生事业的发展需求，导致部分单位人员编制严重不足，高级、中级职称岗位数严重受限。另一方面是部分基层单位的专技岗位结构比例适用标准存在差异。比如楚雄州中心血站和部分妇幼保健院（站）、乡（镇）卫生院执行县级公共卫生服务机构专技岗位结构比例标准，导致同类机构高、中级专技岗位结构比例标准不一。二是由于受岗位结构比例限制，大部分县级以上医疗卫生事业单位的高级职称岗位设置都存在不足的现象。乡（镇）卫生院没有核准1级至6 级专技岗位，职称晋升空间狭窄，严重影响了医疗卫生专技人员的工作积极性。

3.岗位管理机制不畅

一是事业单位管理岗位工作人员级别晋升与公务员职级晋升有较大区别。公务员根据任职年限在不担任实职的情况下也可晋升职级，而事业单位管理人员职级晋升较为困难，且最高只能到单位的隶属级别，管理人员级别晋升机制不畅。另一方面，部分专技人员一旦评聘到高级岗后就思想懈怠、不够履职尽责，由于岗位聘用能上不能下，会阻塞其他专技人员的职称晋升通道，产生一定的消极影响。二是部分医疗卫生事业单位高级专技人员实行“双肩挑”，由于考核和管理机制不顺，使其既不能安心搞管理，也不能安心搞专业。这样既容易影响管理工作效能，也会导致分配上的不公平。三是全省职称考试和评聘政策不统一。目前大理州、楚雄州和保山市卫生高级职称评审实行评聘结合政策，其他州（市）实行评聘分开政策。评聘结合模式缓解了用人单位人事管理压力，但由于医疗卫生领域职称制度的特殊性，即采用考试与专家评审相结合的方式，容易出现考试通过的评审未通过，或者单位推荐的考试未通过而不能参评等问题，进而造成岗位指标闲置多而人才积压、职称待评待聘压力大的矛盾现象，严重挫伤人才积极性，不利于引才和留才。此外，高级职称人才数量是等级医院创建的关键指标，实行评聘结合政策，不利于医院的评标升级。

4.绩效管理机制不健全

一是基层公共卫生事业单位需要深入到社区、乡村一线开展工作，部分人员经常出差，甚至节假日和休息日都需要加班，但由于事业单位的津贴、补贴被取消，超劳也无法获得补助或补休。二是基层单位的绩效工资和乡（镇）补贴难落实。大部分州（市）医疗卫生事业单位绩效工资由地方财政负担，但一些地方财政困难，乡（镇）补贴、绩效工资和改革性补贴无法兑现。小部分公共卫生服务事业单位由于绩效工资政策管控较为严格，不能按照实际情况对本单位绩效政策进行调整。三是由于事业单位职称不仅与薪酬待遇挂钩，还与表彰奖励项目推荐和各类人才项目申报相关联，职称评聘成为参与资源和利益再分配的重要手段，然而单位高级职称岗位指标不足，大量医疗卫生专技人员难以享受到有关政策红利。此外，由于编制普遍不足，产生了大量编制外人员，编外专技人员的工资待遇无法得到有效保障。

三、云南省医疗卫生事业单位专技岗位测算与调整方案分析

（一）医疗卫生事业发展规划要求

1.《“健康云南2030”规划纲要》要求

《“健康云南2030”规划纲要》提出，要在2030年建成生态、健康和幸福云南。一是强化覆盖全民的公共卫生服务，加强疾病预防控制机构标准化、规范化建设，创新医疗卫生服务供给模式，引导资源向基层流动，提高民族、贫困、边境地区的基本医疗卫生服务水平和质量。到2030年，全省基本形成城镇15分钟、农村30 分钟基本医疗卫生服务圈，每千常住人口执业（助理）医师数达到3 人，注册护士数达到4.7 人。二是加强药品监督管理，将中医药、民族医药融入临床及健康管理领域，探索中医药、民族医药健康保障模式。三是深化医疗卫生体制改革，加快建立更加成熟定型的基本医疗卫生制度。健全医疗卫生保障体系，到2030年全民医保体系成熟定型，全民医保管理服务体系完善高效。四是完善医疗卫生人才培养培训体系，重点培养紧缺人才。加大基层和偏远地区医疗卫生人才尤其是中医药健康服务、公共卫生、妇幼保健等复合型人才队伍建设。落实医疗卫生机构用人自主权，推行聘用制，形成灵活用人机制。

2.《云南省“十四五”健康服务业规划》要求

规划提出，全面推进公立医院综合改革，深化人事制度改革，创新编制管理方式，完善编制管理办法。一是加强传染病防治、监控能力尤其是重点地区和边境地区的防控力度，健全边境地区重点传染病联防联控工作机制。强化职业病、慢性病、精神疾病的监测和防控。加强医疗卫生服务体系建设，重视提升基层医疗卫生服务水平，健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系。落实医疗便民服务，规范医疗卫生专技人员的服务行为。完善血液供应保障机制，健全血液应急管理和安全风险监测体系，大力培养血液管理人才队伍。二是完善中医、民族医疗卫生服务体系和基层中医药、民族医药服务网络，加强中医、民族医疗队伍建设。三是加强医疗卫生基础人才教育培训，开展面向全体医疗卫生专技人员的继续教育。大力培引高层次人才，不断完善和落实向基层倾斜的评价和绩效考核激励机制，引导医疗卫生人才向基层流动。

（二）医疗卫生事业人才需求分析

1.人才队伍建设现状

全省医疗卫生人才资源总量呈稳步增长态势。2009—2019年，医疗卫生从业人员总数从19.68 万人增至42.93 万人，年均增长7.9%。其中专技人员增长较快，从13.52 万人增至33.97 万人，年均增长9.3%；占从业人员总数比重由68.7%升至77.4%，提高8.7 个百分点。近年来，执业（助理）医师数量增长较慢，年均增长5.7%；注册护士数量增长较快，年均增长12.8%。表1展示了2015—2019年云南省医疗卫生人才的增长情况。

表1 云南省2015—2019年医疗卫生人才统计

“十三五”初，每千人口拥有医疗卫生专技人员4.81 人、注册护士1.97 人、执业（助理）医师1.68 人。“十三五”末，每千人口拥有执业（助理）医师2.5 人、注册护士3.14 人、全科医师2 人（见表2）。从性别构成看，女性从业人数明显高于男性，形成这一现象的主要原因是护理专业人员较多，约占总人数的1/3，而其中女性又占绝对多数。从年龄构成看，从业人员以25 ～54 岁的中青年为主，占总数的80.06%。就数量看，2012—2019年全省每千人口中除注册护士外，专技人员、执业 (助理)医师指标均没有达到全国平均水平，且差距较大。从学历结构看，公立医院的总体学历层次最高，本科及以上学历者占32.39%；基层医疗卫生服务机构的学历层次明显偏低，其中村卫生室人员学历层次最低，大专及以上学历仅占总数的7.3%，92.7%的村卫生员为中专及以下学历。

表2 云南省“十三五”医疗卫生主要指标统计

2.累计需求量与缺口

截至2019年年底，全省共有医疗卫生从业人员42.93 万人，其中专技人员33.97 万人，具体包括执业（助理）医师11.40 万人、注册护士15.85 万人、药师（士）1.25 万人。每千人口拥有医疗卫生专技人员6.99 人、执业（助理）医师2.35 人，与全国平均水平相比仍有差距。由此可见，全省医疗卫生专技人员尤其是执业（助理）医师是短缺严重。按照第七次全国人口普查数据初步测算，2019年医疗卫生专技人员、执业（助理）医师的需求缺口分别为1.27 万人、1.98 万人（见表3）；按照《“健康云南2030”规划纲要》测算，2030年执业（助理）医师和注册护士需求缺口将分别超3.20 万人和6.80 万人。

表3 2019年云南省与全国平均每千人口医疗卫生专技人员对比

3.急需紧缺人才种类

从总体分布看，医疗卫生从业人员城乡分布不均衡，且差距在不断扩大。2009—2016年，全省基层医疗卫生机构人员数占全省医疗卫生人员总数的比重总体呈下降趋势，由33.3%降至27.9%。此外，乡（镇）每千人口卫生院人员与全国其他地区相比仍然偏少，尤其是乡村全科医生数量严重不足。专技人才占比失衡，其中正高级聘用人员占比3%，副高级聘用人员占比15%，中级职称聘用人员占比31%。医疗卫生从业人员的学历以本科、大专为主，研究生学历占比小，大专、中专分别占39.07%、29.91%。因此，对高学历人才尤其是硕士和博士的培养、引进是未来医疗卫生领域人才工作的重要内容。

（三）医疗卫生事业单位专技岗位设置需求分析

1.专技人员职称评聘与岗位管理现状

近年来，全省参加职称评审的医疗卫生专技人员总数增长速度明显加快，增长率由2015年的1.7%上升到2020年的5.93%。但人才总量仍不足，结构不尽合理。截至2020年年底，全省参加医疗卫生领域职称评审的专技人员总数约15.00 万人，聘任数仅为12.59 万人，未聘人数占比仍居高不下，其中高级职称未聘人数占比均高达两位数；中职和初职未聘人数占比相对较低，分别为8.65%和5.50%（见表4）。从学历结构看，具有高学历的人员占比相对不高，这在一定程度上制约着人才发展潜能；从性别结构看，女性占多数，尤其是随着职称级别降低，女性占比增大的趋势尤为明显。

表4 2015—2020年云南省参加医疗卫生领域职称评审的专技人员情况统计

2.岗位设置的主要矛盾点

全省医疗卫生事业单位未聘专技人员数量呈逐步上升趋势，根据云南省人力资源和社会保障厅专技人员管理职能部门提供的数据，2015年具有职称资格的专技人员总数为11.93万人，未聘人员总数为8 650 人，占资格总数的7.25%；截至2020年年底，具有职称资格的专技人员总数为13.74 万人，未聘人员总数为1.15 万人，占资格总数的8.37%。其中正高级未聘人员占资格数的19.38%，副高级14.51%，中级8.65%，初级5.50%。由此可见，全省医疗卫生事业单位岗位总量趋紧，未聘专技人员数量较多。总体看，现行指导标准中职称岗位结构比例设置不够合理，高级职称岗位比例偏低，初级职称岗位比例偏高。

（四）医疗卫生事业单位岗位设置调整方案分析

通过与上海市、山东省等省（市）岗位设置指导标准比较，结合省内医疗卫生事业发展规划要求、岗位设置现状和调整需求，提出云南省医疗卫生事业单位岗位设置结构比例指导标准调整建议方案。

1.与东部省份岗位设置指导标准的比较

通过查阅文件资料发现，上海市和山东省的医疗卫生事业单位岗位设置结构比例指导标准比较有特点。

（1）上海市的岗位设置指导标准。上海市每4年调整更新一次指导标准，然而岗位设置结构比例调整不大。对承担医学教学、住院医师及专科医师规范化培训任务的三级综合与专科医疗机构，高级专技岗位结构比例适当调高。（具体见表5、表6、表7）

表5 上海市医疗等事业单位岗位设置指导标准（2019年） 单位：%

表6 上海市公共卫生事业单位岗位设置指导标准（2019年） 单位：%

表7 上海市药品、生物制品检验等事业单位岗位设置指导标准（2019年） 单位：%

（2）山东省的岗位设置指导标准。2020年，山东省将15 个行业结构比例指导标准整合为科研、中小学、卫生、乡镇基层、支持保障和专技服务6 类。专技岗位等级及结构比例管理由具体岗位等级比例标准调整为区间比例管控，在管理、专技、工勤技能岗位中合理确定主体岗位，分设主、辅系列；对地方优势产业、重点项目相关事业单位，以及具有省级及以上重点实验室或重点专业、重点学科，承担国家(省部)重大科研攻关任务等的事业单位，赋予岗位设置调整权，适当提高高级专技岗位设置比例，但比例不超过40%。山东省医疗卫生事业单位专技岗位设置结构比例指导标准见表8。

表8 山东省医疗卫生事业单位专技岗位设置结构比例指导标准 单位：%

2.岗位设置指导标准调整建议

借鉴省外尤其是山东省的岗位设置结构比例调整经验，拟提出云南省的岗位设置结构比例指导标准建议方案。

（1）方案一。沿用传统A、B、C、D 四类分类方法，调整思路为：一是提高中高级专技岗位结构比例，降低初职岗位结构比例，形成“橄榄球”形岗位结构模式。“橄榄球”形岗位结构比“金字塔”形岗位结构更为稳定，更符合实际岗位设置需求和单位职能职责履行需求，也符合“橄榄型社会”建设需求。二是重点管好高级专技岗位比例，常规控制中级专技岗位比例，按需设置初级专技岗位。三是符合条件的单位均可设置正高级专技岗位。这既有利于人才向基层一线流动的导向，也有利于与专技职称“定向评价、定向使用”政策的衔接（见表9）。

表9 云南省卫生事业单位专技岗位设置结构比例指导标准（方案一） 单位：%

（2）方案二。借鉴山东省的改革经验，进一步理顺医疗卫生事业单位分类，避免因分得过细而把职能职责、专业水平和运行管理模式相近的单位划为不同种类，对其适用不同标准，造成专技岗位设置不平等以及编制管理、岗位管理复杂化问题。调整思路为：一是以单位评价等级作为岗位设置的分类标准，统一省属、州（市）属和县（市、区）属的岗位设置标准。二是专技岗位等级及结构比例管理由具体岗位等级比例标准调整为区间比例管控，省级管总，州（市）、县（市、区）分层负责，避免管得过细过死。三是下放医疗卫生事业单位人事管理自主权，适当赋予医疗卫生事业单位岗位设置调整权。（见表10）

表10 云南省卫生事业单位专技岗位设置结构比例指导标准（方案二） 单位：%

四、加强云南省医疗卫生事业单位专技岗位设置与管理的建议

作为人事管理的重要环节，医疗卫生事业单位专技人员岗位设置结构比例指导标准的调整与完善牵一发而动全身，需配套推进分类改革，不断深化职称制度改革，进一步完善岗位管理和绩效考核机制，只有这样才能彻底释放专技人员岗位设置结构比例指导标准调整与完善的改革红利，进而推进全省医疗卫生事业高质量跨越式发展。

（一）深入推进分层分类改革

遵循分类理念、分类模式和分类举措原则，推进公益一类与公益二类医疗卫生事业单位的机构编制管理、法人治理结构模式、财政保障机制、收入分配模式等的改革。一是分类推进机构编制管理改革。对公益一类单位继续实行机构编制审批制，完善管理制度，简化审批程序；对公益二类单位，在制定和完善相关编制标准的基础上实行编制备案制，规范备案程序。根据人口基数、经济社会发展、单位职能调整和公共医疗卫生服务需求，合理制定并落实人员编制标准，建立动态核增和特殊人才编制机制，优化编制配置机制。二是切实下放人事管理权限，赋予事业单位合理的岗位设置调整权，充分发挥各单位的积极性。三是健全财政保障制度。对公益一类单位加大投入力度，根据履职尽责需要提供全额经费保障；对公益二类单位则根据业务特点等，通过政府购买服务方式给予经费补助。

（二）健全人才分类评价晋升体系

建立健全合理的分类评价体系是人才各尽其能、各展其才、各有所用、各得其所的基础。一是畅通管理人员晋升渠道。在医疗卫生事业单位全面试点推行职务职级并行制度，使管理人员工资福利提升有希望、干事创业有激情。二是健全职称分层分类评价体系。合理设置评价标准，增加临床工作数量和质量指标，实行成果代表作制度。在健全艰苦边远地区和乡村基层职称“定向评价、定向使用”的基础上，鼓励专技人员参加全省卫生系列职称评审和全国执业资格考试，完善多维化、多渠道的畅通的职称晋升机制。针对面向基层公共卫生及基层基本医疗服务领域，健全“定向评价、定向使用”的职称评价体系，增设正高级岗位，增强职称的持续激励作用。三是建立待遇协调机制。探索建立编制内与编制外、管理岗与专技岗人员工资福利待遇的协调发展机制，鼓励形成以专业和业务为主、管理服务为辅的医疗卫生事业工作格局。四是健全职称评聘体系。推行职称评审和聘用分离制度，尊重医疗卫生领域专技人员的历史贡献，探索建立中老年高级职称人员的特殊聘用制度，盘活岗位指标资源，激发人才活力。五是健全教育培训制度。落实住院和专科医师规范化培训与医学继续教育制度，加强中医药、民族医药师承教育。加快培养高层次全科医生、复合型医学人才，加强老年、儿科、重症、传染病等紧缺护理专业护士的培养培训，提升医疗护理服务水平。

（三）进一步完善岗位管理机制

规范岗位设置、使用和聘后管理是医疗卫生事业单位人事制度管理的重要环节。一是健全岗位结构比例动态管理机制。落实岗位管理制度，按照医、药、护、技、管等不同类别合理设置岗位，建立重点单位岗位结构比例浮动机制，合理增设用于重点科室、团队建设和优秀青年人才培养的岗位。建立优秀团队中级、高级职称岗位定向增核和特殊人才岗位编制机制，定向增核部分中级、高级专技岗位，建立培养、引进高层次人才的岗位激励机制。二是完善公开的分类招聘制度。进一步简化医疗卫生事业单位招聘计划备案程序，使招聘时间早于年度高等院校学生集中毕业时间。同时简化入职手续，允许高层次人才采取先入职后补手续的方式，营造尊重人才、服务人才的氛围。进一步降低边远艰苦地区和基层医疗卫生事业单位招聘门槛，允许根据岗位工作条件设立针对本地户籍的专岗，着力解决艰苦边远地区、人口较少民族地区和边境一线医疗卫生事业单位“招人难”“留人难”问题。三是进一步完善试用制度。对基础型人才，在完成招考程序后，设立1 ～2年的试用期限，对考核合格的再正式办理入职入编手续。同时进一步健全竞聘上岗、合同管理和解聘、辞聘机制，对上岗后考核不合格者畅通“出口”，能够顺利进行解聘、辞退或劝退。

（四）健全绩效评价与薪酬分配机制

绩效评价与薪酬分配机制构建的本质是基于专技人员的科学化、系统化、工具化和合理化评价，构建良性竞争机制，达到提升管理水平和运行效率的目的。一是强化公益性导向。持续优化绩效考核指标体系，着重考核医疗质量、运营效率、满意度评价等；以聘用合同为依据完善专技人员绩效考核机制，以岗位职责履行情况为重点，增强考核的客观性与准确性。二是改革薪酬分配制度。合理确定、动态调整薪酬水平，建立以岗位职责、专业价值为主要指标的薪酬体系，促成以岗定责定薪、责薪相适、考核兑现的薪酬模式，形成薪酬能高能低的良性机制。在核定的薪酬总量内，可采取协议工资制、年薪制、项目工资制等灵活多样的分配办法，充分发挥项目保障对高层次人才的激励作用。对基层公益一类医疗卫生事业单位则参照公务员系列实行年终考核奖励制度，使其薪酬收入不低于同级别公务员。三是健全基层津补贴保障制度。建立健全艰苦边远地区和乡村基层医疗卫生事业单位津补贴适时动态调整机制，规范特殊岗位津补贴管理，加大财政转移支付力度，确保工资待遇准时兑现到位，切实夯实人才向基层流动的基础。

注释：

①笔者于2021年1—2月深入昆明市、大理州、楚雄州和曲靖市等地，调研了省、州（市）、县（市、区）和乡（镇）等不同地域、职能性质、隶属关系、机构规模的医疗卫生事业单位专技岗位设置情况，对全省医疗卫生事业单位相关情况进行了资料收集。该部分数据是调研时由有关职能部门提供。