城乡社区干部担当作为的激励保护机制比较——以新冠肺炎疫情防控为例*

□ 金 莹 李汶芹

习近平总书记多次强调基层干部要敢于担当作为，并要求党组织对干部坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，既要大力教育引导干部担当作为、干事创业，也要切实为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，凸显了对干部既要激励又要保护的思想。近年来，突发公共事件频发，给人民的生命健康和经济社会秩序带来了严重威胁，加强应急防控成为全球范围内的重要议题。城市社区作为居民生存的承载体和应急防控的前沿阵地，在应对突发公共事件中的作用日益明显。社区干部身处社区应急防控第一线，发挥着“指挥棒”和中坚力量的作用。加强对干部队伍的激励保护有助于调动社区干部在应急防控中的效能，推动其担当作为。基于此，本文以新冠肺炎疫情防控这一典型事件为例，进一步探讨激励保护社区干部担当这一主题。在新冠肺炎疫情防控中，社区干部承担着走访排查、宣传引导等工作，为群众提供基本服务，但社区干部在应对过程中既面临着受感染的风险，也易产生由此带来的紧张、压抑等不良情绪，同时，由于长期超负荷工作，会有积极性下降的现象，急需得到保护和激励。2020年3月3日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发了《关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》（以下简称《通知》），从发放适当工作补助、改善防护条件、保障身心健康等八个方面激励社区干部打赢这场疫情防控阻击战。城乡社区针对自身疫情防控情况，推动着措施的落实。但因其在财政状况、资源配置等方面的不同，部分措施在实际执行过程中也存在些许差异，暴露出城乡社区在激励保护干部担当作为中的诸多问题。

一、激励保护基层干部担当作为的思想意蕴

激励保护基层干部担当作为实际上是保持激励与保护并重，核心是做好党管干部工作。自党的十八大提出全面从严治党以来，从严管理干部成为应有之义，强调既要落实责任，也要对失责者进行追究，在一定程度上遏制了不良作风，但一些干部也产生了畏首畏尾的心理，因害怕受到苛责而出现了不敢为、不愿为的现象。伴随着党管干部持续向基层延伸，产生了一些需要深入思考的问题：如何激发基层干部的工作积极性，维护其合法权益？如何才能让其凝神提能，勇于履职尽责？针对这些现实问题，需要综合运用人性管理理念，一方面通过激励，采用温暖、温情的举措，让干部在政治上有“奔头”、工作上有“盼头”、经济上有“甜头”，激发干部的干事热情，让其感受到组织的关怀，促使其全方位地投入工作；另一方面，也要注重保护，及时消除干部的心理障碍，为其兜底减压、松绑解套，营造激浊扬清、干事创业的良好政治生态。

激励保护干部担当作为是习近平新时代中国特色社会主义思想中干部培养使用管理的重要内容。习近平总书记2017年在十九大报告中强调“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”，为激励保护干部担当作为提出了强有力的支撑；2016年1月在第十八届中央纪律检查委员会第六次会议上提出“为实干者撑腰，为干事者鼓劲”；在2020年11月召开的中央政治局第二十一次集体学习中，更是直接指出“要建立健全干部担当作为的激励和保护机制，切实为勇于负责的干部负责、为勇于担当的干部担当、为敢抓敢管的干部撑腰”，为干部管理工作指明了前进的方向。激励保护基层干部担当作为既有助于挖掘在重大斗争实践中具有实干精神的干部，同时也有利于提升干部的工作能力和水平，为实现社会主义现代化和实施乡村振兴战略提供后备队伍。

二、案例呈现：新冠肺炎疫情防控中何以激励保护城乡社区干部担当作为

（一）案例选取

本研究选取C 市F 县S 街道N 社区和X镇L 社区作为调查对象，考察其在新冠肺炎疫情防控中激励保护城乡社区干部担当作为的措施。调查对象选取基于两个原因：一是笔者及所在课题组与F 县多个社区建立了紧密合作关系，获取了较为扎实的一手数据资料；二是选取同一辖区内的两个社区，有利于在研究过程中控制政策情境、政策偏好、区域资源分配等因素的影响。

在新冠肺炎疫情防控中S 街道N 社区党委以“党旗飘在网格上、防控盯到家门口”为方针，利用“红镰”党员突击队开展“四到位”（即“走到位”“讲到位”“管到位”“帮到位”）疫情防控工作。F 县县委办机关党支部和街道党群办、纪工委工作人员及社区民警、医务人员等25 人一直驻守在一线，与社区工作者、“红镰”党员突击队、网格员们一起在防疫一线承担着巡回防控宣传、入户排查、疫情管控等工作，对重点地区返乡人员实施地毯式追踪、网格化排查，为社区5 316 户、15 298人逐一建立登记台账。S 街道N 社区干部还上门为居民送达疫情防控友情告知书，张贴小标语，利用小喇叭流动宣传，借助网络平台、LED 发送宣传资料等，让广大居民科学地了解疫情和居家防控；对行动不便的群体及疫情重点管控人员，社区干部建立了“一对一”的帮扶台账，帮扶人员由就近的网格员担任，帮助这部分居民清理室内卫生、为其外出代购代送生活用品，为慢病患者买药等。在复工复产期间，入户为8 000 余人安装了健康码、送出口罩6 000 个，还为273 人开通了政府“一网通办”业务账号，为19 名失业人员提供了就业岗位。

X 镇地处F 县北岸，东与F 县S 镇接壤，南与F 区为邻，西与D 县T 镇隔山相连，北与F 县R 镇毗邻，总面积达59 平方千米，辖L 社区1 个居民委员会，P、X、S、C、D 等5 个村民委员会；下设5 个居民小组、52 个村民小组。X 镇L 社区辖区内共约3 280 人。在外防输入上，X 镇L 社区干部在镇政府的带领下，于社区各路口设立疫情检查点，严格执行“只出不进”，全员一起上阵，严格排查相关车辆和人员；在内防扩散上，严格禁止赶场等人群聚集型活动，社区干部每天定时通过宣传车、张贴横幅、入户走访等多种形式，向社区内居民普及新冠肺炎疫情防控知识。

(二)案例呈现

根据激励理论，人的需要引发动机，并在刺激物的激发下，转变为具体行为。[1]在新冠肺炎疫情防控中，社区干部面临着较大的工作压力和心理压力，需要得到物质和精神层面的关爱和支持，《通知》的发布让社区干部的这一内在需要的满足在一定程度上得以保障，并通过多项举措将动机转化为具体行为。本研究通过以一组城乡社区为对象进行比较，以研究《通知》发布后在社区中的落实情况，以及社区在激励保护社区干部担当作为中的具体做法和效果。

1.关注人身安全、配备必要物资

社区居民较多，人员组成较为复杂，而在疫情防控中社区干部每天都需要与其接触，由于防护用品对阻断疾病感染至关重要，S街道为N 社区干部配备了口罩、消毒液、酒精、非接触式体温计等卫生防护器具，保障了他们的抗疫所需，有助于解决其后顾之忧。在X 镇L 社区，X 镇政府每天都为社区干部分发口罩和非接触式体温计，为他们添加了一层又一层的防护屏障。另一方面，为解决日常所需，保证餐饮的供应也是十分必要的。在S 街道N 社区，社区食堂每天会定时为社区干部提供三餐，解决其就餐问题。此外，县级和街道领导还为社区干部送上了牛奶、蛋糕、水果、方便面、鸡蛋和蔬菜等物资。在X 镇L 社区，社区内并未设置食堂，干部们每天只能自行解决就餐问题。

2.凝聚防控合力，打造“数质”干部队伍

在数量上，S 街道N 社区工作人员共12人（见图1），其中社区干部有6 人，包含1位社区党委书记、1 位居委会主任、1 位党委副书记、1 位居委会副主任，以及综合治理专干和综合服务专干2 位专职干部，此外还有2 位志愿者协助干部们处理日常工作。在X 镇L 社区，社区干部共计6 人（见图2），其中包含1 位社区党总支书记，负责便民服务中心全面工作；1 位居委会主任，负责主持X 镇L 社区居委会全面工作；还有综合服务专干、民生保障专干、综合治理专干、城镇管理专干4 位专职干部，协助处理居委会相关事务。并未单独设置专职的社区工作者，但设置了疫情防控公益性岗位，协助社区干部执勤和填表，一定程度上充实了社区疫情防控力量。在质量上，S 街道N 社区为提升社区干部对战胜疫情的信心，在防疫工作开始时，组织社区干部展开了专门的防疫培训。在X 镇L 社区，镇政府于新冠肺炎疫情防控初期组织召开了疫情防控培训活动，确保了社区干部疫情防控和各项工作的有序进行，全力以赴打赢疫情防控阻击战。

图1 S 街道N 社区工作人员组成

图2 X 镇L 社区工作人员组成

3.保障社区干部各项权益，推进“过程性”激励

在防控初期，通过赋责，社区干部用行动宣示着自己的担当和作为。在S 街道N 社区，干部们除了每天都要进行巡回防控宣传、入户排查、疫情管控外，还需要将排查和管控情况进行上报，将社区内返F 县人员情况上报给县平安办，将居家医学隔离观察者的排查情况上报给县社会事务办。社区干部身负数责，这些任务对他们来说不仅是一份工作，更是一份责任，坚定了他们对完成这份工作的决心。在X镇L 社区，干部们会对当天返乡人员进行入户走访。对于凌晨返乡的人员，他们连夜前去走访记录。此外，干部们还会通过每天的排查将是否有外来人员、辖区内居民是否有外出走动的情况等信息上报给镇民政、疫情防控工作室等部门。在防控过程中，各方领导定期会对社区干部给予政治关怀。在S 街道N 社区，县委领导和街道领导关心社区干部的身体及生活状况，了解社区疫情防控的情况，这让社区干部们的抗疫斗志更加昂扬，激发了他们的积极性。在X镇，镇党政主要领导发挥着“以身作则”的表率作用，深入L 社区，指导社区开展疫情防控工作，让干部们不敢松懈，起到了模范带头作用。领导们对L 社区干部们进行的走访慰问，也坚定了他们打赢疫情防控战的信心。在疫情防控进入常态化阶段，对社区干部的激励，其一是实行休假制度。在S 街道N 社区，干部们从2020年1月26日接到返岗信息后在一线持续奋战至3月21日，共50 余天，不曾休息。4月初，在各方共同努力下疫情防控形势转好，在不影响正常防控工作前提下，S 街道N 社区党委书记和居委会主任与其他社区工作者组成了“AB 岗”，以5 个工作日为周期实行轮休制度，保障社区干部身心健康，有利于缓解社区干部长期工作所带来的疲惫感。在X 镇L 社区，干部们一直从1月底工作到3月底，从4月开始，X 镇L 社区实行轮岗制度，让长期值守的社区干部们得到轮换休息，消除疲惫，也缓解了社区疫情防控工作压力。其二是进行表彰激励。在S 街道N 社区疫情应对中，有两名分别因带病工作和因防控工作而无法照料家里生病老人的社区干部入选了县级“先进个人”，疫情防控工作结束之后，县委宣传部对他们奉献担当的感人事迹进行采访、宣传，并予以表彰，这让社区干部们感受到了上级给予的关怀和温暖，也激励着他们更加斗志昂扬地持续投入到战胜疫情的斗争中去。X 镇L 社区的干部们在疫情应对中也涌现出了许多优秀代表。为了进一步激发先进、鼓舞斗志，镇政府在疫情结束后组织召开专题表彰会，对社区以及社区干部们进行表彰。

三、新冠肺炎疫情防控中激励保护城乡社区干部担当作为的比较分析

在新冠肺炎疫情防控中，社区对于激励保护干部担当作为采取了各项措施。那么城乡社区又有何异同呢？调查中发现，城乡社区在激励保护干部担当作为的方式和效果上大致趋同，但在执行力度上，城市社区整体要高于农村社区。

（一）共性：城乡激励保护社区干部担当作为的方式和效果趋同

在激励保护社区干部担当作为的具体方式及其产生的效果上，城市与农村呈现出一定的一致性。

1.兼顾激励与保护，但仍有部分因素缺失

通过比较发现，C 市F 县城乡社区在激励保护社区干部时均实行了8 条举措（如表1所示），其中既体现调动和激发社区干部积极性、主动性的激励因素，如领导干部走访、慰问，通报表扬在疫情防控中涌现的典型人员，实现工作“赋”责等；也有保障社区干部人身安全、个人权益的保护因素，譬如组织开展疫情防控培训，配备卫生防护器具，加强人员配备，实施轮休、调休等。但与江苏省、四川省、安徽省等地相比之后发现，C 市F 县城乡两个社区的激励及保护措施都还有待完善，在激励方式上缺乏多样性，譬如保护因素中尚未涉及对干部的健康体检保障、心理疏导及对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的干部给予相应补助和抚恤等。又如，激励因素中尚未体现对表现突出、堪当重任的优秀基层干部提拔重用或优先晋升职级、对社区一线防控人员的临时性工作补助等。

表1 部分地区激励保护社区干部担当作为的措施比较

续表

2.激励因素与社区干部自我实现需求相匹配

需求层次理论认为，自我实现需要是追求自我理想的实现，是充分发挥个人才能、潜能的心理需要，也是一种创造自我和自我价值得到满足的体现。新冠肺炎疫情应对中，城乡社区干部身担较重的工作责任和多项工作任务，完成防疫任务之后的成就感也使得他们对防疫工作的认同度都较高，与此同时，他们在服务群众、共克时艰的过程中也让个人价值得以充分体现。

3.激励保护措施难以冲抵社区干部心理压力

《通知》中明确指出，要切实为城乡社区工作者减负减压并保障其身心健康，但F县现有的社区干部激励管理中并无减压释负的实际举措。有研究表明，在本次新冠肺炎疫情防控中，社区、乡镇工作人员抑郁严重程度超过包括医护人员在内的其他职业者。[2]社区干部的情绪和心理压力源于工作的超负荷，主要包括数量和质量两个方面。数量方面是指个体感到工作量大到无法在规定的时间内完成；质量方面是指个体感到缺乏必要的技能去有效完成工作。[3]前者体现为社区干部在疫情应对中承担着多项任务，但社区工作人员数量相对较少，有时甚至需要牺牲休息时间深入基层走访排查；后者的应对虽可见于现有的激励措施中，但细观之下，社区干部在应对突发公共卫生事件时，缺乏专业的医学常识和日常性的引导，短期的培训并不足以让社区干部们迅速掌握所有防控知识，干部们防护能力仍较弱，容易产生恐惧、担忧、抑郁等情绪。

4.激励保护的规范性不强

激励保护的制度化使得激励工作有一定的规则可循，减少了管理工作的不可预见性和无序性。[4]就横向而言，地方公共政策本质上是以中央发布文件和颁布新型政策为基础，结合本地社会特点和人口情况出台的以服务社会、造福群众为宗旨的地方性政策条例。[5]其他省、直辖市，如浙江省、湖北省、四川省、上海市等均结合《通知》要义，出台了符合地方实际的、有关激励社区工作者或基层干部在疫情防控担当作为的多项举措。而C 市至今尚未出台激励保护社区干部在新冠肺炎疫情应对中担当作为的相关政策文件，社区在对干部进行激励保护的过程中因缺乏来自国家层面的支持和保障，使得执行者在激励管理过程中存在着一定的“人治”倾向，进而出现城乡社区激励保护措施的执行偏差。就纵向而言，从C 市市级、县级单位到各城乡社区，在落实配备防护用具、供应餐饮、开展培训等举措时并无明确的标准可循，难以衡量社区干部在疫情应对中的工作表现，无法形成差异化的激励，易产生分配上的平均主义。

（二）差异：城市社区落实中央关于激励保护干部担当作为的精神的程度整体高于农村

作为世界上最大的发展中国家,我国长期以来存在着城乡二元结构或城乡差距问题。[6]城镇化带来的“集聚效应”会导致各种生产要素日益向城市集中，农村则面临要素匮乏的问题。[7]这一点在城乡社区激励保护干部担当作为中体现为落实中央精神程度不同，主要体现在工作环境、政治关怀重视程度和工作安全感三方面。

1.城市工作环境更易营造和谐工作氛围

场域理论认为，人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响。对于城乡社区干部而言，因繁重工作产生的不满情绪一定程度上受到工作环境的影响。调研发现，新冠肺炎疫情应对中城乡社区干部工作环境存在诸多不均等的现象，且主要体现在硬环境上。一方面，城市社区居委会在办公场所外观、内部装潢、空间布局和设施配备等方面都要明显优于农村居委会。另一方面，防护用具类的物质资源是社区干部保护自身健康、更好地为辖区内居民服务的有效保障，是社区干部工作环境的有机组成部分。在城市社区中，干部们配备了较为完备的防护用具，如口罩、体温枪、消毒液、酒精等，能满足其工作需要。反观农村社区，干部们的防护用具十分有限，大大增加了农村社区干部的感染风险。

2.城市社区干部所获政治关怀更易调动工作积极性

政治关怀，就是党组织对党员以及党员之间在政治上的激励、关心和帮助。[8]社区在新冠肺炎疫情防控大局中发挥着关键作用，所防控工作人员理应得到上级的支持与关怀。在疫情应对中的政治关怀上，城市社区备受县级和街道领导的重视，其中既有物质激励，又有精神激励。而在农村，县级领导仅亲临乡镇政府视察其防疫工作并对工作人员们予以慰问，并未深入到基层社区，相比之下，农村社区未得到与城市社区同等的政治关怀。

3.城市社区干部工作安全感更易形成较强组织认同度

在新冠肺炎疫情防控工作中，做好自身防护是保障社区干部健康、预防感染的关键。在城市社区中，干部们配备了较为完备的防护用具，如口罩、体温枪、消毒液、酒精等，能满足其工作需要；反观农村社区，其所辖人员中多为返乡人员，人口流动性较大，但干部们的防护用具却十分有限，仅配备了口罩和体温枪，这大大增加了干部们的感染风险,也让他们的工作安全感大幅度降低。研究表明，工作安全感与组织认同之间存在显著的正向关系。[9]在疫情应对中，农村社区干部会因无法感受到充足的防护资源保障而陷入恐慌与担忧之中，较低的工作安全感会导致社区干部对组织的认同度较低，同时也会削弱其他激励措施所带来的积极效应。

四、结论与启示

（一）研究结论

第一，在应对新冠肺炎疫情过程中，已采取了多项措施激励保护社区干部担当作为。其一，关注社区干部人身安全，配备卫生防护器具、餐饮等必要物资；其二，从数量和质量上加强社区干部队伍建设；其三，注重在应急防控的初期、中期和后期的“过程性”激励。

第二，城乡社区激励保护社区干部担当作为的方式和效果趋同。整体上城乡激励保护社区干部担当作为的方式和效果基本一致。整体上兼顾激励与保护因素，但仍有部分因素缺失，现有激励因素与社区干部自我实现需求相匹配，但也暴露出激励保护的规范性不强、激励保护措施无法冲抵社区干部心理压力等问题。

第三，城市社区激励保护干部担当作为的执行程度整体高于农村。包括城市工作环境更易营造和谐工作氛围、城市社区干部所获政治关怀更易调动工作积极性和城市社区干部工作安全感更易形成较强组织认同度三方面。

（二）启示

第一，关注社区干部心理疏导。相关研究表明，社区工作者的工作压力来源多样，除工作任务繁重外，还包括收入较低、职业定位模糊、工作不被认可等诸多因素[10]，因此，纾解社区干部的心理压力是实现减负减压的关键一招，这对保持干部良好的工作状态和健康身体具有良好的辅助作用。在应急防控的准备阶段，一方面，积极搭建心理疏导平台，并请心理专家或具备一定心理疏导、咨询等工作能力的社工志愿者，为平台提供有力的专业支持；另一方面，注重心理健康建设的积累，通过社区官方微博、微信公众号等网络平台和心理健康讲座、社区宣传栏等线下场合，针对性地对社区干部开展心理健康知识的科普宣传，使其正视心理健康问题，使其在应急防控中能积极调整。在应急防控的前期，组织心理救援队伍，通过心理援助热线、面对面疏导等途径为因应急防控工作而产生心理问题的社区干部提供心理咨询。在应急防控中后期，组织心理评估，及时预防和发现社区干部心理疾病。社区可选择合适的心理测试量表对社区干部进行测量，动态掌握社区干部的心理状况。

第二，在常态化激励和应急性激励间灵活浮动。激励的制度化建设是落实国家关爱社区工作者举措、实现城乡激励衡量标准统一的有效方式。政策措施一体化是城乡一体化的重要内容，激励管理制度建设作为政策措施的重要组成部分，其重要性不言而喻。[11]激励举措的运用能最大程度地调动干部担当作为的积极性和主动性。其中，既要注重常态化和长效性激励标准，在有关激励的相应文件要求的基础上，细化激励政策和相关标准，对在应急防控中做出贡献的社区干部予以激励，也应适当提升应急防控中的激励幅度，重视应急防控较之日常工作的特殊性，在参照已有制度规定和激励措施的基础上，从应急工作补助、职业保障、职位晋升等多方面满足社区干部在特定情境下的不同需要，并结合社区干部的工作能力、工作表现和贡献程度对其进行科学评判，尽可能地遵循多劳多得、赏罚合理的原则，并以此作为应急激励的重要标准，充分调动社区干部在应急防控中的积极性。

第三，注重保护与激励举措两手抓。在应急状态下，既要注重对社区干部的保护措施，缓解或消除其不良情绪，也要运用激励举措提升基层干部的工作积极性，坚持保护与激励举措两手抓、两手都要硬。在保护措施方面，根据应急防控的多种需求，为社区干部提供相匹配的资源，并搭建相关防控平台，同时，在应急防控过程中，为社区干部提供必要的安全保障，如健康体检、心理咨询等，帮助其解除后顾之忧。在激励因素方面，首先，在应急防控前对社区干部进行针对性培训，强化其应急技能，并提升其参与应急防控的自信心；其次，在应急防控之中，及时组织进行对社区干部的慰问和关怀，帮助其解决实际困难；最后，在应急防控结束之后，对社区干部在应急防控过程中的行为和贡献进行全方位评价，对在应急过程中有突出表现的个人予以表彰。同时，注重在一线发现、培养并使用表现优秀的人员，坚持在应急防控一线考察识别干部，职级职数向一线倾斜。