东京都轨道枢纽TOD 建设与启示

周建高，汤晓冬

引言

TOD（Transit Oriented Development）即公共交通导向开发，是新城市主义代表彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe）1993年首先提出的概念。它是针对美国城市化发展中因出现市区蔓延、中心区衰落、过度依赖家用汽车等问题，倡议在以公交枢纽为中心、步行10 min以内距离的区域集聚工作、商业、居住等多种功能的城市发展模式。被认为是缓解交通拥堵和城市无序蔓延、减少能源消耗、促进城市紧凑发展的重要策略之一。中国改革开放以来城市化快速发展的成就有目共睹，但是处于城市化中期的中国刚刚迈入汽车社会，城市尤其大中城市交通问题十分严峻。十八大后把京津冀协同发展上升为国家战略，作为千年大计决定设立雄安新区，重要宗旨就是疏解北京过度集中的城市功能，以疏解人口、缓和严重的交通拥堵。在思考以公共交通作为城市交通主要方式、控制城市建设用地之际，TOD概念引起中国学界注意，随之展开热烈讨论。21世纪之初出现了一些包含新城市主义理念的居住区和轨道交通规划建设的实践。近年来引起越来越多的关注探讨，每年论文百余篇。日本东京都以轨道为主体的综合运输系统被公认为世界上最高效的，是20世纪经过长期建设形成的，虽然起初并没有TOD概念，但实际形成的城市空间结构、功能与TOD理念一致。中国学界对之研究成果，例如关于日本轨道交通沿线土地开发，张道海、刘龙胜等人对东京城市客运交通中轨道交通承担主力的原因进行了探讨，叶晓健分析了日本城市TOD发展即交通综合体与商业、文化一体化开发模式。相对于中国经济社会发展的巨大需求来说，对于日本TOD经验的研究总体上还很不足。在选择确定城市开发模式之际，中国人多地少的地理国情与美国差异较大而与日本比较接近，因此解剖东京轨道枢纽开发建设经验，对于中国当前城市轨道交通发展、城市空间高效开发更有借鉴价值。本文主要以东京都交通枢纽新宿为例，探讨日本城市TOD开发模式，并思考其对于中国的启示价值。

1 轨道交通带动的东京城市发展

世界各国城市比较发现，轨道交通发达是日本城市的显著特色。东京都能够成为国际大都市，发达的轨道运输系统发挥了极大的作用。东京都是包括23个特别区、26个市、5个町、8个村的基础自治体，2018年总人口1 378万人。根据2016年数据，生产总值的产业结构中，一、二、三产业所占比重分别为0.4%、18.1%、81.5%，显示了以服务业为主的完全后工业社会特征。东京在19世纪后半叶仅是草房子占多数、没有什么市政公用设施的传统城市，本为江户幕府所在地，明治维新中定为日本首都。日本城市铁道建设的高峰是19世纪末至20世纪初，建成了从东京通往全国的官营铁道网。东京最早建成的市内铁道，是1882年开通的新桥与日本桥之间的线路，但仅是马拉车厢。主要为了运输内陆生丝到沿海港口横滨以便出口，1885年私营公司“日本铁道”修筑了连通上野站与品川站之间的铁道，以货运为主，附带旅客。当时山手地区属于郊外，人烟稀少，涩谷站平均每天的旅客到1892年才50人。铁道开通后山手地区居民逐渐增多，军事设施、大学等教育机构陆续迁移过来。1903年东京开通了有轨电车，从上野经池袋、新宿到品川的环形交通线形成，货运改客运。1904年越过山手线向市中心延伸的铁路实现了电气化，在市中心与近郊间进行穿梭运行（现在的JR中央线）。山手一带成为以官员、军人为主的工薪族居住区。1906年11月1日“日本铁道”被国有化，在品川站与赤羽站之间开通了旅客列车，1909年12月新桥—新宿—上野间开始运行电车（指电气列车），形成了“C”字形状轨道交通线。1911年东京有轨道190 km、每日乘客120万人，当时东京市内人口190万，除了儿童外成人平均每人一次乘坐，可见利用率之高。第一次世界大战期间日本工业化快速发展导致人口向东京集中，带来庞大的交通需求，早晚通勤电车内极其拥挤，乘客挂在车厢外的现象也不罕见。私营企业发现其中的商机，于是积极投资市郊铁路建设。1916年山手线电车开通，本来属于城郊接合部的品川町、涩谷町、内藤新宿町等在几年时间内就很快成为市民居住区，商业也兴旺起来。1923年关东大震灾造成市内许多街道变成一片废墟，灾后重建中很多居民向山手地区迁居。1925年神田至上野间高架轨道开通，山手线连成环形轨道交通线，从山手线伸向四周郊区的私铁（私营铁道）网已经建成。当时的铁道主要用于货物运输，以及运送前往著名神社的大量旅客，而不像后来主要用于通勤通学。市区内外交通改善促进山手地区的人口迅速增加。市区外的郡部人口1920年仅为区部的一半，到1932年就达到区部的两倍了，山手地区与东京市区连成一片，因此1932年市制改革把原属于近郊农村的五郡82个町村纳入东京市，东京市从15个区扩大到35个区，成为面积为世界第五位、人口仅次于纽约的大都市。1935年东京居住人口达到636万人，与纽约、伦敦相当。

2 轨道新宿站地区成为“新都心”

新宿区是日本东京都中心城区即区部23个行政区之一，在东京都内中央偏西的地带，居住人口33.1万人（2015年7月1日数据）。轨道枢纽新宿站处于东京都环形轨道山手线上，包括地面和地下的多条轨道交通线路汇聚，新宿火车站共有36个站台，200多个出入口。利用人数2017年全年达13亿人次，平均每日达353万人，如果包括由地下通道连接的新宿西口站和西武新宿站，则平均每日利用人数达377万人，在世界上无与伦比。根据2015年日本第12回大都市交通普查结果，新宿站与池袋站是东京都内换乘移动总量最大的两大交通枢纽，超过50万人分。首都圈使用铁道定期券（月票等）者平均每日单程838.8万人（通勤者占81%）中，终点在区部的514.0万人。这些定期券乘客以新宿为最终下车点者最多，达到45.5万人/日，远高于第二多的东京站（33.7万人/日）、第三多的池袋站（28.9万人/日）。

2.1 新宿站的形成

新宿枢纽所在地在19世纪明治时代本是东京府郊外，属于南岛郡角筈村。最早在这里设立的火车站是1885年3月开始营业的“日本铁道”新宿站。此后陆续有多条铁路线穿越此地并在周围设站。1889年甲武铁道的车站开业，1906年11月1日京王电气轨道（京王电铁前身）车站在甲州街道上开业，1923年12月1日帝国电灯西武轨道线在车站东口开业，1927年4月1日小田原急行铁路（小田急电铁前身）车站开业。二战后相继建成开业的轨道站有1952年3月25日开业的西武新宿站，1964年4月1日建成开业的京王帝都电铁新宿站（地下车站），1978年10月31日开业的京王帝都电铁新线新宿站。2001年12月1日湘南新宿线开始停靠。

1920年代是日本私营铁道事业发展的一个高潮。东京除了明治时代建成运营的京浜电铁、东武铁道外，东横线、小田急线、目蒲线、京王线、西武线等都建成投入运营。这些私营铁道都是以山手线上铁路站为起讫点，放射状连通郊区。新宿是外地来东京旅客的终点站之一，加之1923年东京大震灾后许多人迁移到新宿、涉谷等山手线上铁路站附近居住，小田急、京王线等私铁沿线形成了住宅区，1920年代新宿站东口已经成为热闹地点。由于居民、旅客增多，火车站拥挤，周边设施不全，在震灾后的帝都复兴事业中，都市计划东京委员会规划建设火车站的站前广场和车站周边区域的街道。1934年制定了新宿站周边大街、广场、支路等的建设规划，随后相继规划了大塚、池袋、涉谷等十多个车站周围街道规划，但是二战使这些城市规划大多数没有实现。新宿、池袋、涉谷等山手线西侧终点站的站前广场改造，二战后被纳入战灾复兴土地区划整理事业，1960年代终于完成。新宿车站作为东京环形轨道线上的车站之一，是外地来东京旅客的重要终点站，随着城市的发展，人口集聚吸引私营企业建设线路、设置车站、开发周边土地为居住区，从起初城郊接合部的一个小站逐步变成多条铁路线汇集的大站，居民、旅客增多，经济也繁荣起来。

2.2 新宿站的商业开发

东京都区部23个区中，千代田区、中央区、港区三个区习惯被称作“都心”。战后城市化中出现地方中小都市、村落人口外流导致过疏，人口向三大都市圈尤其关东的东京都市圈集聚，出现东京一极集中的过密现象。国土空间规划致力于解决过密过疏和单极集中问题，决定把新宿火车站为核心的地区建设成副都心。在新宿枢纽发展中，交通设施与商业发展的紧密结合是显著特色。

火车站及周边地域的商业开发中，百货店是典型业态。日本百货店这种商业形式起源于1904年开设的三井吴服店，铁道企业发现火车终点站旅客多，集聚顾客能力强，于是利用车站的旅客资源，涉足商业。1929年大阪的梅田火车站开业的阪急百货店（今阪急梅田店）是第一家成功的车站百货店，引来众多效仿者。随后在火车终点站把百货店与车站融合一体，或者在车站旁边紧挨着建设百货店的现象大量涌现。东京交通枢纽的商业开发是学习大阪，1934年山手线上的涉谷站有了东横百货店（今东急百货店东横店），1935年池袋站有了西武百货店的前身菊屋百货店等。

1.2 方法 对资料中所有剖宫产病例的指征及相关因素进行回顾性分析，以各年的1月1日-12月31日为界分为4组，计算每年的剖宫产率及剖宫产各种指征构成比（剖宫产率=当年剖宫产例数/当年的分娩总数，以百分比为单位；剖宫产指征构成比=当年某种剖宫产指征/当年剖宫产总数，以百分比为单位）。应用SPSS 11.0软件，对相关数据进行分析。

东京都的轨道交通网的主体框架是二战前建设完成的，包括市内环形轨道线山手线，以及以山手线为起点连通四周郊县的放射状铁道网骨架。在二战后的东京都规划中，轨道交通建设主要是战前铁道的电气化、复线化改造，还有地铁的建设。新宿等交通终点站附近商业街，是随着关东大震灾后市区西部郊外私铁沿线居住区的出现，市郊之间通勤者快速增长而形成的。日本1919年制定了相关的都市规划法，1925年开始实施土地用途限制，最初新宿等交通枢纽在规划中是斑点状的商业地区，商业用地较少。二战后通过“战灾复兴都市计划”“战灾复兴土地区划整理”等政策扩大了以车站为中心的商业地域范围。新宿站西口广场周边建设的百货店，有1962年的小田急百货店、1964年的京王百货店。交通枢纽的商业开发使交通与商业相得益彰。火车给商业带来顾客，车站附近购物、消费的便利又吸引更多人利用轨道车站。1966年新宿平均每日乘客数量达到日本第一，已是城市副中心。人员的大量集聚带来新宿站地块的繁荣，吸引更多投资建设。1971年京王广场酒店建成，此后住友大楼、三井大楼相继建成，新宿站周边高楼林立。商业、酒店、大企业总部的集聚带来土地价值升高，根据1972年日本国税厅公布的地价评价额，新宿站东口新宿通沿线代替了银座，成为日本价格最贵的地块。1991年新都厅在新宿西口建成，东京都行政机构迁移至此，新宿被称作“新都心”了。

2.3 车站空间的立体利用

TOD开发模式的基本特征是土地的高密度利用。土地资源匮乏曾被视作日本经济发展的重要阻碍因素，于是发展起了地上和地下空间的立体利用，尤其在轨道交通建设上。

日本在20世纪五六十年代的经济高速发展阶段，城市化也快速发展，出现了不少比较严重的问题，主要表现为住房困难、上下班交通困难，还有垃圾处理、煤烟、噪声污染等。为了迎接1964年东京奥运会，进行了城市环境突击大改造,燃气、自来水、电、地铁、道路等工程1961年达到1 800项，合计57%的道路被挖开。据警视厅交通部报告，1963年1月施工中的道路约1万处。20世纪六七十年代市民反映最强烈的是住宅难，而解决住宅难的最大瓶颈是土地。在东京要一块没有灾害、公害，通勤便利，附属公共设施齐备的土地，简直是梦想。建一栋自己住宅，总费用中一半乃至六七成要花在土地上。家用汽车数量快速增加导致街道堵塞，需要修建更多道路，修路的最大困难也是土地问题。土地价格的猛涨反映了土地供不应求的紧张关系。从商业地价格指数看，以2000年3月末为100，日本6大都市地价1955年为4.08，1965年达到28.4，1975年为68.9，高峰的1991年达到519.4。柴田德卫研究结果表明，日本市街地价格指数，商业地以1955年3月为100，则1965年9月达到736，1975年3月达到2 348。1885年最早在新宿设立火车站时，也主要因为当时新宿不是市中心而是郊外，用地较容易。

车站空间的立体开发包括地下空间的开发和地面建筑的高层化。新宿地下空间开发始于1959年地铁丸之内线新宿站开业，同时新宿站到三丁目站之间地下道路建成。1966年改造新宿站，建成了新宿站西口与小田急百货大楼合二为一的大楼，把该地原来的商店等转移到地下，建成了新宿首条地下街。1973年新宿subnade、1976年京王mall开业，新宿主要地下街都完成了。不但新宿，都心部主要道路下几乎都有地铁。先建的地铁线较浅，后建的只得在以前地铁线的下面走线，有些地铁建在地下5层或7层深。建筑高层化是空间立体利用的另一种方式，但是总体上东京高层建筑不多，特别是考虑到居住生活质量，高层住宅楼凤毛麟角，东京建筑物平均高度为2.6层，远低于中国城市。有限的高层建筑主要是商业和办公类大楼。新宿站第一栋高楼是1971年建成的京王广场酒店，以后又有多栋高层建筑出现。1991年利用东京都厅迁移到车站西口的机会，建成了从南口到都厅连续不断的“一日街”（one day s treet）。至此，新宿的地下街、地下道路基本形成。

2.4 多种功能的聚集

芝加哥学派著名学者路易斯·沃斯认为城市是规模较大、人口较为密集、各类有差异的社会个体的永久定居场所。人口数量、居住密度、异质化是都市生活的基本特征。城市物理上的特征是建筑密集、人口密集，社会性特征是分工多、交往频繁。尽管行政管理上对于城市的定义因时代、国家而不同，但城市化成为人类社会发展的潮流，越来越多的人选择在城市生活，无疑是因为城市能够满足人的需求，即城市功能的多样性。城市群中的中心城市或者某个城市的市中心，必定是功能比其他城市或者城市的其他地区更多样、齐全的所在。新宿站是交通枢纽，以新宿站为核心的一片区域之所以被称作“新都心”，是因为它集聚了各种机构、各种功能，成为东京都经济社会不可或缺的存在。

新宿交通枢纽，从交通便利性讲，仅轨道交通就有13条线。其中，地铁有4条，分别是东京大都会副都心线、都营大江户线、东京大都会丸之内线、京王新线。地面轨道交通，属于国有的是总武线·山手线（外）、总武线·山手线（内）、中央线（快速·立川方向）、中央本线（特急）、中央线（快速·东京方向）、成田エクスプレス、埼京线·湘南新宿fflイas共7条，私营铁道有2条即小田急线、京王线。此外还有巴士、出租车等。运输线路多、车次多，运输方式多样，往来旅客多，在东京都众多轨道站点中成为最大枢纽。

新宿站地面轨道线南北向排列，商业区分布于轨道线东西两侧，地下步行道把两侧地块连通起来。新宿站东侧不远处是东京最热闹的街区歌舞伎町，集中大约3 000家各种规模和风格的酒吧、俱乐部、旅馆等娱乐场所，是海外游客喜欢游览的场所。东口南侧是百货公司与商店街云集的商业地区，其中最著名的包括有高岛屋百货公司的旗舰店高岛屋时代广场、知名日本连锁书店纪伊国屋的总社。再稍远处是新宿御苑（公园），御苑南侧是东京体育馆。新宿站西口有东京都的行政中心东京都厅舍，周围是许多大型企业总社使用的摩天大楼。新宿站周边高校有早稻田大学、东京理工大学、庆应私塾大学病院和东京医科大学病院。

新宿站作为交通枢纽吸引各种业务到此地聚集，周边1 km半径范围内基本都是商业用地。不仅是各种商业、服务业，还有教育、体育、文化、医疗等机构纷纷驻扎于此，形成多功能集聚地区。新宿是东京都内外国人会集地区之一，外国人占新宿区人口的十分之一。

每个人有多种需求，每个人的兴趣爱好和欲求多种多样。新宿站及其周边地域多种商业、服务业的集聚，才是吸引旅客、消费者集聚的根源。

3 东京轨道交通TOD开发的特征

城市空间的形成大体可分两种方式，一种是有总体规划的、在统一组织下建成的，可以中国为代表；另一种方式是没有总体规划、没有统一组织，由政府、企业、百姓等各种力量共同参与形成的城市空间。日本虽有许多对于建筑、道路、土地等的法律规范，初看似乎与欧美国家不同，是近乎中央集权的模式，但是城乡空间的形成方式总体上是以市场体制为主的多种力量共同作用的结果。

3.1 多种力量的竞争与合作

日本经济发展中有产业政策，关于国土空间、关于都市圈、关于交通等都有各种各样的规划，似乎是中央集权式的。但考察其决策过程、城市空间的形成历史，实际上有多股力量互相既竞争又合作的。著名的美国东亚研究学者傅高义（Ezra F.Vogel）指出日本现代化成功原因是集思广益。对不同意见不采用敌对态度或激烈争论来解决，不独断专行，而是搜集更多信息比较、选择作出判断，尽量求同存异，寻找解决问题的最好途径。公共政策决定过程中，由各界社会贤达组成的审议会起决定作用。城市政策、交通政策的制定过程中，有社会资本整备审议会、交通政策审议会等。从国土交通省2019年2月6日举办的共同会议成员看，社会资本整备审议会委员的专业有环境、政策研究、园艺、商学、法学（律师）、生产技术、机械、灾害与风险管理、工学、出版、新闻各界；从身份看，有大学校长、大学理事、钢铁企业负责人、名誉教授、研究中心长、电力经营机构负责人、经济评论家、企业代表等。

在日本轨道交通建设、城市开发过程中，官民合作共同推进事业。日本明治时代铁道事业起初是政府举债兴办的，不久发现后续资金不足，于是决定东京、京都等大都市的干线由政府建设，其余的由民间建设。私营铁路建设中政府给予大力支持，路线经过地段如果是官有地，则无偿拨付；如果遇到私人土地，则由政府征购下来再拨给私营铁道公司。对私企的铁道建设进行利息补助，利润率如果不足8%，则由政府补足10年。支持可谓无微不至。1907年全国性干线铁道被国营化后，私铁公司转而开发城市郊区线，1920年代出现建设市郊线的热潮。私铁之间、私铁与国铁（国营铁道）之间都存在激烈竞争，同时又有合作。例如1962年11月开业的新宿站西口最早的百货店，是小田急经营的。小田急早在战后初期就有建设车站楼和设立多功能综合性车站百货店的想法，因用地困难而多年未能实现。1958年前后听到京王帝都电铁准备开设百货店的传闻，为了抢在前头，先租借东京建物（株）大楼开起了百货店，直到5年后自己的大楼建成。同时小田急因独自申请用地困难，就与国铁、营团地下铁等共4家公司联合申请，1962年获得土地所有权，然后拆迁、建设。东京的市郊铁路都是私铁，地铁是东京都官营，私铁列车可以直接驶入地铁网，旅客从郊区到市中心无须换乘，这是世界罕见的，也是官民合作的结果。东京地铁目前共有13条路线，285个车站，路线总长304.1 km，每日平均运量约850万人次，为美国最繁忙的纽约地铁每日平均运量的两倍，繁忙程度居全球地铁系统第一位。因为东京地铁每条线都与环线山手线上车站交会，许多路线与部分JR线及其他私营铁路线互相直通运行，整体服务范围涵盖东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县与茨城县。

东京都的轨道交通系统，由国家、城市、民间三方共同组成的，围绕着旅客服务、土地空间开发等业务，不同主体之间始终是竞争与合作并存的关系。

3.2 私营铁道公司积极性的发挥

日本发达的轨道交通及其与城市发展的良性互动，跟私营铁道公司积极性的发挥分不开。私铁公司都是多元化经营的。例如小田急，它拥有以新宿为起点的营业铁路线只有120.5 km，仅靠旅客票款收入无法弥补铁道建设的巨额投资，于是积极进行沿线土地开发，创业之初就收购土地然后分割销售。1958年前后开始在铁路沿线建设高层大型居住区。1964年设立小田急不动产（株）从事铁道沿线土地买卖、公寓建设销售、中介、租赁，也在沿线以外地区从事不动产开发。还从事土木建筑承包、观光旅游业（包括旅游专线铁道、索道、宾馆、家庭乐园、健身乐园、网球园），经营巴士、出租车、沙砾采掘销售、饮食店。私铁的多元化经营，小田急不是特例，西武铁道、东急电铁的多元经营各有特色，甚至更胜于小田急。日本15家大型民营铁路公司多数以大城市圈为基地，积极推动了住宅地开发、观光地开发、车站周边城市开发，在铁路沿线建设了众多常被称为“民铁之街”的住宅区。民铁公司为了吸引居民，不仅把住宅区建设得舒适，而且兴办市民需要的公共交通、购物、娱乐、休闲等事业，有的给居民提供了从产院到陵墓等全套服务，完善了城市功能。民间积极性得到比较充分利用，是日本城市建设显著特色之一，这在市郊铁路网、新宿这样的铁路枢纽的建设过程中表现得很突出。

3.3 小规模异质功能点的混合

日本城市空间有个显著特点是商店、学校、诊所等功能点规模小而总数多，在交通枢纽混合密集，实现了TOD理念倡导的目标，即在步行10 min的范围内能够满足多种需求。新宿是东京最大的交通枢纽，其成功得益于车站和周边地块功能的多样性，与新宿类似的交通枢纽还有多处。事实上，各个城市都形成了以轨道站为核心的商业区，成为城市中心或副中心。

在个人交通机动化的时代，轨道交通能够代替家用汽车成为城市交通的骨干力量，首先源于轨道线网稠密带来的便利性。当前东京都市圈轨道交通线共有JR线33条、私铁66条、地铁13条、其他轨道线21条，合计133条。营业里程共3 578.3 km。轨道网密度都心三区（千代田区、中央区、港区）平均为3.595 km/km，东京都区部平均为1.297 km/km。从住宅与公交站关系看，2008年全国4 997万个家庭生活在4 960万套住宅中。这些住宅的97.64%连接铺装道路，家用机动车出行便利。从住宅与火车站距离看，距离火车站1 000 m以内的人家占总数的41.46%。在距离最近火车站1 000—2 000 m 的1197.61万户人家中，距离最近公交停靠站500 m以内的占76.5%；在距离最近火车站2 000 m以上的1 705.92万户人家中，距最近公交站500 m以内者占71.36%。线网稠密，住宅与车站距离短，使乘坐电车或者到车站购物很便利。根据1988年对东急财团经营的“田园城市”铁路沿线的调查,居民到铁路车站的出行总量中，67.8%为步行，24.7%为公共汽车，仅有6.1%使用私人小汽车。轨道站密度也高，东京都23区JR、私铁、地铁的车站数合计超过520个，远超纽约、伦敦、巴黎的400个左右。统计显示，东京都心及其周围地区，徒步10 min就有轨道车站的地方达9成多。正因为轨道线网密度高、站点密度高，交通方便，才成为通勤、通学的主要方式，出行的首选。轨道交通分担率占公共交通分担率在都市圈占91%、在区部占94%。

正常步行速度10 min内可到达的距离为500—800 m，因此成为TOD理论倡导的开发模式的地域半径。有限的范围内能够提供的商品、服务种类越多，越能够吸引人前往。有限范围内要集聚多种功能点，只有功能点单体规模较小才可能，日本城市功能点正具有单体规模小的特点。以首都圈中的埼玉县为例，2008年总数44 573个零售店中，从业人员0—2人者占40.9%，3—4人者占20.9%。零售店卖场面积30—49 m者占比最大，为18.5%；100 m以下者合计占60.7%。商店街长度以300—400 m者占比最多，占22.6%。主街长度100—200 m者占比最大，为18.2%。再看医疗机构的规模。以病床数量衡量的单体规模最大的医院，日本千叶县旭市病院有989张病床，东京都的青梅市病院有562张病床；而天津病床数最大者是达2 468张的天津医科大学总医院，病床数量是东京最大者的4.4倍。各类医疗机构平均病床数量，东京为5.4张，而天津是12.3张，是东京的2.3倍。相对于中国而言，日本医疗机构单体规模小但是总数多，在地域分布比较均衡。其他功能点，例如学校也是同样情况。这样，在车站为中心、步行10 min之内可达范围内，可以容纳日常生活需要的商业、教育、医疗、行政等多种功能点，这使TOD成为现实。

4 东京TOD建设的启示

交通运输方式对于城市发展、城市形态具有决定性影响。过去，建立于自给自足为主的农业经济基础上的城市，规模、空间结构等千百年间很少变化。近代以来先是火车，20世纪以来汽车的应用和普及极大地改变了城市面貌。中国作为后发展国家，本可以避免先行者走过的弯路，以较少代价取得进步，现实却是未能避免环境污染、交通拥堵等“城市病”。在寻求解决交通拥堵之类“城市病”的对策之际，公交优先被作为国家政策全面推行，安全、节能、运量大、污染少的轨道交通建设受到重视，发展速度很快。城市开发建设的TOD模式受到中国学界、建设界的欢迎，但如何发展，还有许多需要理论和实践探讨的课题。

4.1 市场机制是事业发展的最佳动力

美国在20世纪八九十年代兴起的新城市主义、TOD开发理念，是针对城市低密度蔓延造成的问题例如市中心衰落、过度依赖汽车交通等现象而提出的。日本城市空间形成中并没有TOD理论的引导，而结果上与TOD理念不谋而合。日本能够在二战后在没有对人口迁徙、汽车使用设立限制的情况下，实现汽车社会发展与城市化并行不悖，得益于主要在战前就基本建成的稠密的轨道交通网。如今东京都市郊铁路基本都是私铁。民间企业是建设轨道交通、开发城市的主体。

作为生产或服务的组织形式，古代就是官营、私营并存的。官营企业的垄断性质常常使企业丧失经济性，难以长久提供令人满意的产品和服务。私营企业尽管有生命力，但无论中外，自古以来都有轻商、抑商的思想，私企常受到批评指责。20世纪若干国家进行过大规模的消灭私企的社会实验。日本的铁道发展史上，1907—1987年也曾实行干线国营，由于国营企业无法适应经济社会变迁，二战后国铁在运输市场中所占份额下降，1986年度末长期债务总额达到30万亿日元，超过当年中央财政收入的50%，成为国家沉重负担。1987年对国铁实施民营化改革后（国铁改称JR）经营成绩立即显著改善。不仅铁道的建设和经营，铁道沿线的综合开发也主要由私人企业完成。中国铁道发展至今，民间投资经营者凤毛麟角。自中共十四大确立社会主义市场经济的改革方向以来，至今已经30年，但是轨道交通领域还基本是垄断。十八大报告提出要让市场在资源配置中起决定性作用，十九大报告进一步提出“加快完善社会主义市场经济体制”的目标，2020年3月20日中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。在公开透明规则下自由竞争是事业发展的不竭动力，这已经为几乎所有国家的实践所证明。今后在城市TOD建设中应充分发挥平等竞争的市场机制的作用，破除垄断，让民间参与。

4.2 提高交通网密度

东京轨道交通网显著优点是稠密。以私铁为主的轨道交通网稠密，公共交通可达性高、利用方便；多主体的竞争与合作提供了高效的客运服务。中心城区土地资源稀缺停车困难，人们自愿选择轨道交通为通勤、通学的方式。中国是在城市空间格局已经形成、汽车普及造成严重交通拥堵的情况下，作为治理拥堵的措施大力建设轨道交通的。为使公共交通资源充分利用，让市民在出行中自愿放弃私家车而选择公共交通，首先需要注重线网密度、站点密度，提高市民利用轨道交通的便利度，提高交通网的可达性。交通网密度的价值似乎在中国没有得到充分认识，表现在城市道路网密度比国外低得多。路网密度即单位地面上的道路长度，城市行政区平均北京为1.73 km/km，东京为11.13 km/km；建成区平均北京为4.85 km/km，东京为19.04 km/km；北京首都功能核心区路网密度也仅10.86 km/km，仅为东京都区部的57%。根据中国城市规划设计研究院的调查结果，2018年中国36个主要城市路网密度总体平均为5.89 k m/km。最低的乌鲁木齐的道路网密度仅3.41 k m/km，不及东京都心三区的轨道网密度。道路长则道旁建筑多，交通者到达目的地的机会多，使交通量空间分散，降低了堵塞的可能。稠密路网的可达性较高，对于城市空间均衡发展较有利。中国城市发展轨道交通时，应注意只有网络达到一定密度才能充分发挥系统的作用，达到一加一大于二的效果。

4.3 构建多功能密集的城市空间

东京的轨道车站多具有综合功能，不仅是交通节点，还与住宅、商业、文化紧密结合，车站建筑是出入口与百货商店合为一体的，车站周围多种商业、服务业场所紧密集聚，车站还有神社型、美术馆型、娱乐型等各种类型。铁路公司在经营沿线土地时，很注意以极优惠的方式吸引各类学校、医疗中心、邮局、图书馆、消防局以及其他政府机构。这些多样的机构不仅增加了当地房地产吸引力，还为铁路提供非高峰时间客流，把铁路站实际上建设成了社区中心。铁路公司是运输企业同时还是城市开发者。中国长期以来火车站一般都设置在市区边缘，最近20年内建设的不少高铁站远离市区，车站及其周围地区功能单一，缺乏多功能集聚，乘客利用不便。小规模功能点在车站地区集聚，步行可以满足大多数需求，是新宿枢纽发展为城市中心给我们的启发，也是TOD发展方式的要义。

简言之，东京TOD发展的主要特点，是轨道车站物质形态上立体利用空间、多功能化，以车站为圆心的10 min步行范围内集聚尽可能多的服务业态，为旅客提供多样服务、满足多样需求，获得相应收益。开发建设社会组织形态上，以市场机制激发不同机构、团体的积极性，既竞争又合作，避免了单纯计划管理权力集中必然产生的知识局限、效率低下。

5 结语

东京都城市轨道交通建设高潮至今约一个世纪，轨道交通枢纽建设成为城市中心至今也半个世纪了。东京是世界上最典型的建设在轨道上的大都市，较成功地应对了汽车社会发展对城市交通带来的挑战，支撑起规模庞大而又活跃繁荣的城市经济社会。中国许多大城市正在大规模建设地铁、轻轨等，但由于体制单一、缺乏经验等原因，在投融资、企业经营、交通与土地开发等方面存在或多或少的问题，例如基本都处于亏损状态，找到一个合理的投资回收模式刻不容缓。东京可作中国城市TOD开发的榜样，需要研究的内容很多，限于篇幅，本文未及展开。期待有更多同仁加入研究，为中国城镇化发展添砖加瓦。

注释：

①换乘移动总量，指交通高峰期1 小时内旅客人数乘以换乘时间。

②“××通”是日本城市干道的起名方式。“通”，大道、大街之意。

③西方经济学中的“社会资本”主要指社会关系，日本“社会资本”主要指城市基础设施。