中国新型城镇化评价及空间格局分析

孙 江，龚 利，叶爱山，夏海力

引言

推进新型城镇化是中国立足长远、与时俱进的重大战略决策，也是现代化建设进程中对现阶段突出矛盾进行破解的重要举措，对推进中国经济社会发展与现代化建设均具有不可或缺的作用。长时间城镇化高速发展，引致了诸多负向作用。譬如农村人口盲目涌入城镇但无法真正融入，城镇空间格局缺乏整体规划显现出无序状态，基础设施建设与社会公共服务无法满足城镇人口快速增长的需求，以及生态环境的破坏严重降低了国民社会福利等。对于以上问题如果无法有效化解，必将掣肘中国新型城镇化发展进程。如何从源头治理这些问题，有必要科学评价中国新型城镇化以便找出短板与不足，进而实现因地制宜与精准实施政策。

新型城镇化是由经济发展集约化、产业支撑高效化、城乡发展一体化、生态环境友好化等内容构成的复杂系统工程。国内外已有相关研究，对新型城镇化研究的侧重点并不相同。国外学者倾向于城镇化发展质量的某一子系统层，如Cobbinah和Aboagye认为解决城市蔓延失衡必须建立起多方协商合作体系。就此背景下寻找城镇化发展新路径就显得尤为重要，新型城镇化是中国城镇化进程中的新亮点，对新型城镇化的理论认知与实践探索已成为该领域的热点内容。国内学界对新型城镇化研究的学术贡献集中于内涵阐述、评价体系构建、发展动量、地区差异及发展模式等。其中，对新型城镇化科学评价则是对其研究的本质基础，更是关系能否精准识别发展动态，从而避免政策实施偏差。新型城镇化除了考虑城镇人口外，更多关注城镇化进程中城乡统筹协调、生态环境友好、经济集约高效、服务统一均衡等内容。因此，科学评价新型城镇化已成为当前亟待研究的重要理论与现实问题。

基于新型城镇化理论内涵，构建出具有人本、协同、包容、可持续特征的新型城镇化评价指标体系。研究贡献表现为以下两方面。第一，关于研究方法，基于改进熵权法对中国31个省份新型城镇化进行综合评价，改进熵权法可以有效规避主观影响，还能显现指标间的差异；第二，关于研究内容，对中国31个省份新型城镇化进行定量评价，不仅考虑新型城镇化各子系统层所存在的差异，还考虑地区间与地区内发展异质性，此外还借助聚类分析归纳出不同省份间的发展共性，进而实现精准施策。

1 理论内容

1.1 理论历史

城镇化，是乡村转变为城镇的一种复杂社会过程。城镇化通常表现有，农业人口向非农业人口转移并伴随着生产生活方式的转变；产业结构升级和技术进步促进农业经济向非农经济转移并产生空间集聚；城镇规模扩大带来的城镇范围向外围扩展；区域内城镇数量增长，逐步形成城镇体系。城镇化进程的快速推进，对扩大内需、推动经济发展具有不可替代作用，但在这种粗放式背景下的城镇化也带来了诸多隐患。城镇人口规模几何级数增长、城镇空间无序膨胀、大量能源消耗与城镇承载力不堪重负、城镇生态环境恶化、城乡间差距明显扩大、传统文化无法有效传承等，这已严重制约了中国经济转型升级与城乡一体化发展，并且生态文明建设也难以为继。在此背景下，走新型城镇化道路已成政界与学界的普遍共识。十六大报告提出走中国特色城镇化道路，相关概念已呼之欲出。十八届三中全会对新型城镇化的战略思想和具体路径做了明确规定。习近平同志在党的十九大报告中明确指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这为新时代推进新型城镇化指明了方向和路径。发展城市群是优化城市功能和布局的重要途径，它能够促进资源要素顺畅流动、高效利用，实现城镇合理分工、联动发展，有效解决区域内城市发展不平衡不充分问题，带动整个区域集约高效发展。

1.2 理论内涵

相较传统城镇化，新型城镇化的理论内涵至少包括人本性、协同性、包容性、可持续性等内容。新型城镇化实现了由以人口集聚为核心转向以人为核心，也体现了由结构主义向人本主义转变的过程。

人本性是新型城镇化区别于传统城镇化最为显著的特征之一，新型城镇化的价值理念已转向人本主义，结构主义强调事物之间所连接的要素存在决定或被决定的状态，后结构主义抛弃了结构主义的简化主义方法论，反对决定、固化、宏大的结构，认为是存在着多样化、动态生成的过程。人本主义反对人的心理低俗化、动物化趋向，而是强调人最大限度地实现自身各种潜能趋向。城镇化转向新型城镇化很好地诠释了“以人为本”的核心思想，能够体现出对身份认同、安全保障、多维激励等益处或满足感。新型城镇化建设以来明显过于追求经济与生态发展，而渐渐忽视了发展进程中的精神文明建设，尤其是乡村传统文化的传承。因此，新型城镇化进程中应贯彻“乡愁”理念，将传统文化传承融入到人本思想中，使新型城镇化成为有根的城镇化。

协同性就是要求城镇化发展进程中多维要素间应保持协同关系。由于城镇化发展进程中涉及人口城镇化、经济非农化、社会空间复杂化等多要素内涵，因此城镇化中人口、经济、土地、社会等关键要素在无法协同发展时必然会扭曲城镇化结构。在新型城镇化相关规划中指出，以往快速城镇化导致要素之间矛盾突出，主要表现为农业人口转移无法实现有效融入城市、土地城镇化远快于人口城镇化步伐等。矛盾凸显更多归因于城镇化要素之间未能协同统一，这将会直接阻碍城镇化内部协同发展。对此，只有确保城镇化进程中各要素间有序流动与协同统一，才能促进新型城镇化的合理发展。

包容性是指城镇化发展进程中应注重公平、均衡等理念，并把工作重点放在城乡统筹、流动人口、弱势群体等方面。城镇化并非单纯的城市化水平，而是要充分考虑城乡间发展的关联性。当城乡间发展变得彼此孤立，城乡间发展差距必然越来越大，甚至乡村出现空心化等危机。日益增长的流动人口明显增加了城市管理服务系统的压力，新生代农民工普遍存在无法融入城市生活但也回不去乡村的困境，这是新型城镇化应着力解决的问题。此外，回归到乡村留守妇女与老幼、城市贫困人口等问题上，乡村留守人员在亲情感知环境及物质生活条件均无法得到良好保障，城市内有着新老市民、不同行业、不同收入阶层的分化，这些将可能诱发新的二元结构问题。

可持续性通常指一种可以长久维持的状态。关于可持续城镇化的理解可从生态学派城市化理论、新城市主义理论、精明增长战略理论等着手。生态学派城市化理论强调人与自然、人与生态环境关系的协调；新城市主义理论注重城市社区地方特色文化与生活品质；精明增长战略理论认为城市发展应更加符合人类主体需求。过往粗放式城镇化发展模式带来了资源短缺、生态环境破坏等问题，已严重掣肘中国城镇化向更高质量发展。十九大将建设“美丽中国”作为现代化目标之一，这意味着生态文明建设关系到中华民族永续发展的根本大计。“美丽中国”不仅要有良好的物质生活条件，还要有宜居的生态环境等。新型城镇化比以往更加注重资源环境承载力，并致力于以自然规律为准则。

2 新型城镇化的评价研究

2.1 评价指标体系构建

新型城镇化不单纯表现为经济发展与人口布局，而是以人为核心、注重城镇化质量内涵的转变。新型城镇化发展必然会渗透到社会经济发展的方方面面，因此对新型城镇化评价过程中需充分考虑人的发展、技术创新、产业支撑、生态环境、社会保障等多方面内容。遵循构建的基本原则，从新型城镇化内涵出发，构建起评测体系（表1）。文章所构建的评价指标体系也存在一定不足，拟加入传统文化相关指标进一步丰富人本性内容，但受限于数据库等因素影响，致使人本性内容无法得到全面呈现。

表1 中国新型城镇化评价指标体系

新型城镇化评价指标体系，由人本性、协同性、包容性、可持续性等子系统层组成。（1）人本性。城镇化发展极大地促进了农村人口城市化，提升了城乡间生产要素资源优化配置，实现了中国经济飞速发展。新型城镇化关注点不只是城镇化率，而是居民融入城镇的素质和能力，以保障居民充分就业与切实改善生活水平。因此，除了选取传统城镇人口比重外，还选取了城乡就业结构、城市高校规模、居民消费能力、产业就业结构等相关指标来表示新型城镇化人本性。（2）协同性。城镇化作为经济增长的重要动力，也是经济持续发展的结果，新型城镇化更加注重经济发展的集约性，并以新型工业化为发展动力，着力推进产业结构优化升级，突出各生产要素间协同高效发展的特征。因此，选取了经济发展水平、科技创新、单位能耗、产业结构等相关指标来衡量新型城镇化协同性。（3）包容性。传统城镇化过度追求城市规模、人口集聚等，严重降低了居民社会福利，而以注重内涵提升、均衡公共服务、健全社会保障、城乡一体为表征及目标的新型城镇化，更显具备发展潜力与提升城镇化综合承载力。因此，在选取交通、医院、教育等基础设施指标基础上，还充分考虑了城乡间消费结构、医保普及等情况，以此更加全面反映新型城镇化包容性。（4）可持续性。多年来工业化与城镇化快速发展，迫使城市生态环境遭受了巨大压力。生态文明建设关系到中国经济能否可持续发展，其更加强调和谐、良性互动、可持续等特征。可持续性主张以资源环境为承载力，以自然规律为准则，发展人与自然友好型社会。因此，选取了生态污染相关指标，如废水、废气、废物处理与利用等，以及生态资源、生态环境建设与投资情况等指标，以此反映新型城镇化可持续性。

2.2 评价方法选择

评价指标方法常用有熵权法、变异系数法、层次分析法等，均能较为客观评价发展水平。为更加准确判定各评价指标权重，运用改进熵权法确定评价指标权重，不仅可以有效规避主观因素影响，还能增加指标间差异性评判，实现更加准确测度新型城镇化水平。

2.3 数据来源

研究数据基本来源于《中国统计年鉴》、国家统计局网站等。由于研究数据存在滞后性，基于2020年研究数据，选择中国内地31个省份（港澳台因数据缺失严重未计入）作为研究对象，获取各评价指标数据并进行整理与分析，以更为科学反映中国新型城镇化发展状态。

3 新型城镇化测评结果与分析

基于新型城镇化评价体系测算各指标权重值，再由各指标权重值计算各省份新型城镇化水平及其4个子系统层上的得分与排名，进而依据测算结果对各省份聚类，获取各省份新型城镇化及各子系统层所属发展类型。

3.1 指标权重差异

从4个子系统层权重值表现来看（表2），协同性（0.417 9）最大、人本性（0.219 3）其次、可持续性（0.202 2）再次、包容性（0.160 5）最后，说明注重城镇化内部要素协同性是提升新型城镇化发展质量的关键点，而关注人本性、可持续性、包容性则是提升发展水平的重要助力。协同性子系统层中规模以上工业企业R&D经费（11）指标权重值达到0.130 5，远高于协同性子系统中其他评价指标，次之为第三产业增加值占GDP比重（8）。这很好地说明了新型城镇化要比以往更加重视经济发展方式转变、技术创新等内容，R&D经费投入与产业结构优化是促进新型城镇化协同性发展的重要动力源。人本性子系统层中居民人均可支配收入（5）指标权重值最大，一方面说明各省份间居民收入水平存在显著差距，另一方面也表明实现居民收入水平共同提升是提升人本性的关键。可持续性子系统层中工业污染治理投资额占GDP比重（24）、废水排放化学需氧量（23）指标权重分别为0.069 9、0.051 1，占可持续性总权重比重分别达34.57%、25.27%，这表明可持续发展从源头着手更为重要，同时也不可忽视可持续性进程中非合意产出所带来的负向影响。包容性子系统层中每千人口卫生技术人员（13）评价指标权重值0.049 4为其中最大值，在当前重大传染病疫情下新型城镇化包容性建设进程中医疗卫生等内容就显得尤为重要，这也许能够实现控制疫情影响与城镇化高质量发展的双赢。

表2 子系统层与指标权重值

3.2 空间异质性

由于地区间资源禀赋、环境要素等存在显著差异，进而中国建立起了多层次地区发展战略体系。这有必要从空间异质性着手分析，依据各省份地理位置分为7个地区进行精准分析。由表3内容可知，中国7个地区新型城镇化水平及各子系统层存在空间差异。从地区间来看，华东地区水平最高（0.469 6），位于之首。然后，依次为华北（0.416 0）、华南（0.367 6）、华中（0.326 5）、西北（0.307 7）、西南（0.288 9）、东北（0.264 8）。可以发现，地区间新型城镇化水平最大差距达到1.77倍，表明地区间新型城镇化水平存在明显差距。华东地区能够位于首位原因在于，4个子系统层中协同性和包容性得分均远高于其他地区，且人本性得分仅比华北地区低0.000 3分。这说明华东地区在新型城镇化发展进程中能够使生产要素间保持良好协同，同时也更加注重包容性发展与有效控制城乡间二元结构问题等。华北地区在人本性与可持续性等方面相较其他地区拥有一定优势，这也是能使其在7个地区中能够位于第2位的重要原因。

表3 中国新型城镇化发展评价得分及排名

从分省份角度来看，地区间省份新型城镇化发展存在明显不均衡性。以华北地区为例，北京新型城镇化水平为0.673 6，位居31个省份中第1位次，而内蒙古新型城镇化水平仅为0.294 7，北京却达到了内蒙古2.29倍，各子系统层也分别达到2.595 0、4.401 2、1.516 0、1.288 8倍。可以发现，新型城镇化建设进程中协同性与人本性等方面存在明显不足是致使内蒙古与北京存在差距的关键缘由。其他6个地区中，同样存在显著的新型城镇化发展不均衡现象。各地区间新型城镇化人本性、协同性、可持续性差距最为显著的地区为华北地区，分别达到2.877 2、5.241 8、2.070 4倍。而地区间新型城镇化包容性发展最为不均衡地区为华东地区，同时华东地区新型城镇化包容性发展亦是地区间得分最高地区。可见，华东地区内部省份包容性发展存在明显不均衡问题，但华东地区新型城镇化包容性整体发展较为良好。新型城镇化高水平省份必然存在某个子系统层较为突出，低水平省份同样可能存在发展良好环节，指出突出与不足可以很好地指导新型城镇化更高质量发展。譬如辽宁新型城镇化综合水平位于第28位次，但人本性却位于第13位次，相类似省份有黑龙江、新疆等。相反，如上海新型城镇化综合水平处于第2位次，然而包容性却位于所有省份第30位次，相类似省份还有天津、山西等。综合来看，中国地区间省份新型城镇化水平存在明显不均衡现象，各省份在新型城镇化子系统层长短板共存。

3.3 省份间共性

为消除省份间地域分布所带来影响，归纳出不同省份新型城镇化发展共性，借助SPSS软件将各省份新型城镇化进行聚类以便更好地分析突出与不足。从表4内容可以发现，中国新型城镇化高水平省份中华东地区6个省份均入选，华东地区代表着中国新型城镇化发展前沿面，其余位于高水平省份分别为北京、天津、广东等。综合水平得分低的省份集中于西北、西南地区，这可能与当地城镇化发展较晚，以及自身经济、产业结构、社会公共服务等方面的不足所相关。人本性方面，华东地区除安徽外其余5个省份的新型城镇化人本性发展均较为突出，另外广东、海南在人本性也有着一定优势，这些省份在产业结构、经济发展、就业结构等方面拥有着不同程度优势。协同性方面，除华东、华中地区外其他地区均存在部分省份协同性较低现象，如山西、黑龙江、广西、新疆、宁夏等，这些省份均存在着明显的经济、能源、土地、社会等要素发展不协同困境。包容性方面，该项子系统层得分较高省份集中于华东地区，但上海在新型城镇化包容性发展存在明显不足现象，主要表现为公共基础设施建设、卫生医疗保障体制等方面不完善。可持续性方面，除东北、华中地区外，其余地区均有所涉及可持续发展优异的省份，宁夏位于31个省份第1位次，这可能由于宁夏在生态环境、工业三废排放等方面具有一定优越性。新型城镇化高水平省份中，江苏、安徽、山东等省份却未能在可持续方面取得良好成果。

表4 中国各省份新型城镇化水平及各子系统层的排名聚类

4 结论与对策建议

在梳理文献基础上阐述了新型城镇化的理论内涵，并基于人本性、协同性、包容性、可持续性等子系统层构建起新型城镇化评价指标体系，运用改进熵权法对中国31个省份新型城镇化评价，并从空间异质性、省份间共性等进行差异分析。主要研究结论如下：中国新型城镇化各子系统层权重强弱分明，协同性是提升新型城镇化水平的关键点，然后依次为人本性、可持续性及包容性。新型城镇化地区间发展差异显著，呈现“华东—华北—华南—华中—西北—西南—东北”依次递减的阶梯式分布格局，地区间最大差距达到1.77倍。地区内各省份新型城镇化发展不均衡，华北地区省份间差距最突出且已达到2.29倍。消除地域分布影响，各子系统层存在着空间格局差异，山东、湖南、陕西等省份新型城镇化发展虽未位于前列，但在包容性等方面却位于前列。据此，提出相关对策建议。

第一，强化以人为本，提升城镇化质量与效益。以往城镇化发展更多关注物质文明，却忽视了发展进程中精神文明建设，使城镇化发展表现出明显的粗放式特征。4个子系统层中包容性与人本性得分最低，也很好验证了城镇化建设进程中对精神文明建设的忽视。在当前新型城镇化及高质量发展背景下，应加强技术创新提升经济发展质量，实现以经济硬实力反哺城镇软实力，从而取得硬实力与软实力的共赢。对此，应继续深化要素资源配置，构建起产城融合区域协作网络。

第二，既要注重地区间引领，也要平衡地区内差异。华东地区新型城镇化发展领先于其他地区，离不开自身经济发展、产业结构转换、生态环境治理、社会公共服务等。应继续强化新型城镇化突出地区的引领性，实现新型城镇化高水平地区对低水平地区持续带来新技术、新理念的扩散溢出效应。与此同时，还需继续完善新型城镇化发展的激励机制与市场化机制，政府部门应构建起地区间与地区内新型城镇化学习交流平台。

第三，因地制宜实施政策，避免“一刀切”。鉴于中国新型城镇化地区间发展差距显著及地区内发展不均衡，为保障关联政策实施的有效性，就必须与地区间与地区内经济发展水平、产业结构优化度、生态环境承载力、社会公共服务等因素相匹配。对于新型城镇化水平较低省份，应注重资源要素集聚与产业升级，进而为城镇化高质量发展提供基础动力。对于新型城镇化较高水平省份应精准填补短板，如上海在包容性方面存在明显不足，其应更加注重公平发展理念的深入，避免城乡二元制度凸显与社会公共服务不均衡，而江苏、湖北等地应加强新型城镇化可持续性内容建设。

5 结语

经过党和政府多年来的努力，中国新型城镇化发展已取得显著成绩。深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提高新型城镇化建设质量，是当前我国新型城镇化建设的核心内容。评价研究能够指出当前新型城镇化发展现状，但评价研究的重要前提是指标体系构建。受限于数据库等多方面因素影响，所构建评价指标体系或许未能全面反映新型城镇化内涵，譬如缺少历史文化传承保护的相关内容。空间格局分析能够消除地域分布所带来的影响，实现精准获知不同省份间的发展共性和差异性。当然，随着新型城镇化内涵的不断丰富、传统数据可获得性改善以及大数据渠道可提供的越来越多新型数据，新型城镇化的评价研究能够更加全面科学，进而能为我国新型城镇化更高质量发展指明路径。