长三角一体化发展的演进脉络及空间协同重点研究

孙 娟，张振广

引言

在世界处于百年未有之大变局的背景下，中国发展正在并将长期处于重要的战略发展机遇期。作为中国区域协调发展的重要国家战略，京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角一体化发展等国家区域战略表现出了差异化的协同发展路径。京津冀协同发展重在疏解非首都功能、解决北京“大城市病”等问题；粤港澳大湾区发展重在探索打破“一国两制”制度差异而强化大湾区协同发展的路径；长三角一体化发展重在追求高质量、一体化发展，推动区域从利益共同体走向命运共同体，需要率先探索推动区域一体化发展的路径举措。基于此，本文旨在围绕长三角一体化国家战略，梳理其演进脉络，剖析其空间发展的新趋势，进而提炼面向未来的空间协同新载体与新重点。

1 长三角一体化发展的演进脉络

1.1 协调范围演进

长三角起源于地理概念，经官方正式公布的空间范围经历了不断的变化与调整（表1）。1992年长三角的14个城市率先开展协作。1997年第一次长三角经济协调会上泰州加盟。2003年第四次长三角经济协调会上台州加盟而形成包含16城的小长三角。2010年第十次长三角经济协调会上合肥等6市加盟；2014年第十三次长三角经济协调会上芜湖等8市加盟，形成包含30城的大长三角。此外，由住建部牵头研究的2007版《长江三角洲城镇群规划》将长三角行政范围界定为三省一市，2014年《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》将安徽作为长三角城市群的一部分，而2018年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则明确长三角规划范围为上海、江苏、浙江、安徽全域（又称泛长三角）。

表1 长三角协调的主要范围界定

1.2 政策协同演进

长三角一体化发展经历了自下而上的长期探索，并逐步上升为国家战略。

第一阶段为区域合作的试行时期（1982年至1988年）。改革开放前，区域经济主要由国家层面计划推进，呈现了横向联系十分微弱的特征。在此背景下，国务院于1982年提出建立联动周边省市的上海经济区，并于1983年成立上海经济区规划办公室，彼时协同范围为上海、江苏、浙江。1984年又进一步扩展至安徽、江西、福建。期间制定了《上海经济区发展战略纲要》等二十余项规划，但实施面临诸多困难。因此，在国务院机构改革的背景下，1988年上海经济区规划办公室被撤销。

第二阶段为自发合作时期（1992年至2004年）。1990年国家开发、开放浦东后，由上海牵头，长三角15城市协作办（委）主任联席会议于1992年开始举办。此后，长三角城市经济协调会于1997年正式升格为市长峰会，并发布年度工作报告，历年报告紧扣时代主题，从战略谋划、系统合作、转型发展、实施落实等众多方面推动了长三角一体化发展；2001年，开始举办由常务副省（市）长参加的经济合作与发展座谈会；2003年，两省一市省委书记先后在江浙沪考察访问，为长三角一体化制度建设奠定了基础。

第三阶段为一体化制度建设时期（2005年至2013年）。2005年，由时任浙江省委书记的习近平提议，设立长三角地区主要领导的定期会晤机制，即长三角三省一市主要领导座谈会；2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》进一步强调长三角一体化的体制机制、规划实施等；2011年，长三角22个成员城市领导共同签署长三角城市合作协议。在此阶段，长三角初步建立了“决策层、协调层和执行层”三级运作决策与协调机制，并形成了合作联盟、合作协议、共同促进基金、长三角论坛、专题领域合作等多方面合作机制。

第四阶段为国家战略时期（2014年至今）。2014年5月，习近平总书记提出，既要完善长三角合作机制，也要促进长三角地区率先发展与一体化发展。2018年，在长三角地区主要领导座谈会、长三角区域合作办公室成立等推动下，长三角一体化发展进入加速期。2018年11月5日，习近平在进博会开幕式上明确支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。此后，长三角一体化进入如火如荼的推进阶段，国家、三省一市、地市层面都在陆续出台相关规划、行动、实施方案等，以期在推动长三角一体化国家战略中贡献力量并抢抓机遇。

1.3 空间重点演进

2010年前的两版长三角规划更加关注“点-轴”空间协同发展。2007版《长江三角洲城镇群规划》提出在长三角城镇群的内部营造沪宁、沪杭、沿江、沿海和华东第二通道沿线等5条主要的发展轴带，作为长三角城镇群发展的骨架；划定沪苏锡、沪杭甬金（义）、宁合芜三大联合发展区，主要以上海、杭州、南京周边高速公路一日交通圈（150 km半径）为基础来界定，旨在通过核心地区率先发展而引领长三角整体发展。2010版《长江三角洲地区区域规划》提出形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿湾、沿湖、沿江等“一核九带”的空间结构，通过核心引领与轴带联动促进区域协同发展。

2010年后的两版规划则更加注重以大城市为核心的重点区域协同发展。2016版《长江三角洲城市群发展规划》提出发挥上海龙头带动的核心作用，推动南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波等五大都市圈同城化发展，强化沿海、沿江、沪宁合杭甬、沪杭金等发展带的聚合发展，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。2018版《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》进一步强化了都市圈一体化发展指引，并重点强调推动上海与周边联动发展，提升长三角各都市圈的同城化水平。

综上所述，长三角一体化的区域协同空间范围不断扩展，并逐步稳定为包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域的三省一市范围；长三角一体化在政策机制上也经历了40多年的自下而上探索后，逐步上升为国家战略，进入到上下联动、横向协作的全面推进新阶段；长三角一体化的规划重点也从强调“点-轴”开发与协同，到强调以都市圈为核心的重点板块、重点区域协同发展新阶段。在此基础上，研判长三角一体化在空间发展上的历程与趋势，明确面向未来的空间核心载体与协同新重点，成为本文重点探讨的内容。

2 长三角一体化发展的空间新趋势

2.1 网络化：长三角区域网络互连特征更为明显

从人口流动来看，长三角地区流动人口2000年、2010年、2015年、2020年分别为2 109万人、4 845万人、5 133万人、7 537万人，呈现出日趋紧密的格局，且流动人口远高于中国其他城市群，是珠三角地区、京津冀地区的1.6倍、2.2倍。从企业关联网络来看，长三角是全国内部经济关联度最高的地区，其内部企业关联数目达到53万个，内部关联占全国总关联比例高达65.1%。相较而言，长三角内部关联总量是珠三角的2.8倍，内部关联占比也远超京津冀（49.4%）和珠三角（28.1%）。

2.2 板块化：都市圈成为长三角空间组织与要素集聚的核心

就空间集聚分布而言，长三角核心地区呈现了显著的板块分布特征。基于人口与产业的集聚性特征识别“核心—潜力—外围”地区（图1），长三角核心地区整体呈现沿长江、杭州湾、浙江沿海的“Z”字形连绵布局特征。上海是长三角核心地区的龙头城市与关联核心，向北沿长江流域联动苏南及皖江沿线核心城市，向南沿海沿湾联动杭州、宁波、温州等核心城市（图2）。

图1 长三角核心—潜力—外围空间等级分布

图2 长三角联系圈层板块

从关联网络叠加分析来看，长三角呈现出围绕上海及省会城市的圈层联动格局。叠加流动联系与产业联系发现，长三角形成了四大都市圈空间板块，上海成为辐射长三角的关联核心，与其关联最紧密的城市排名中，除南京、杭州、合肥等省会城市，其他均为环上海分布的江苏、浙江城市。同时，围绕南京、杭州、合肥省会城市也形成了近域紧密关联的圈层格局（表2）。

表2 与核心城市联系紧密的前10位城市

2.3 廊道化：创新走廊成为长三角各类创新要素的重要集聚空间

沪宁、沪杭、沪苏湖三大走廊成为长三角各类创新园区、创新企业、创新平台的重要集聚空间。长三角各地园区与企业统计表明，三大走廊的国家级以上、省级以上园区占长三角比重分别为45%、35%。同时，三大走廊拥有全国工商总局注册企业105万个，占长三角比重为51%；拥有高新技术企业2.3万个，占长三角比重为64%；共集聚了46个双一流高校、322个国家级孵化器和221个国家级实验室，成为长三角地区当之无愧的创新要素集聚核心区。

由此可见，在“双循环”新发展格局下，长三角一体化空间格局呈现出了整体网络化、重点要素板块化与廊道化集聚趋势，都市圈成为长三角空间组织与要素集聚的核心，创新走廊也逐渐成为长三角各类创新要素集聚的重要载体。

3 长三角一体化发展的空间载体及协同新重点

目前，长三角一体化的协同空间载体更为多元，出现了不同行政层级主导下差异化的协同空间（表3）。地级市层面主要为都市圈、都市区等，是长三角一体化发展的核心载体；县级层面主要为示范区，如青吴嘉一体化、宁博一体化等省际毗邻地区，是长三角一体化发展的重要抓手；镇级层面主要为跨界城镇圈，是长三角一体化发展的基本协同单元；此外，创新走廊、发展走廊等某些领域协同的空间载体也逐渐呈现。本文试图结合相关实践，厘清这些空间载体在规划协同方面的差异化重点。

表3 长三角一体化的协同空间载体梳理

3.1 地市层面，以都市圈作为长三角一体化发展的核心载体

长三角区域的都市圈规划已自下而上率先开展了系列探索，包括2002年南京都市圈、徐州都市圈、苏锡常都市圈规划，2016年南京都市圈规划、2018年上海大都市圈规划，以及2021年国家发改委批复的《南京都市圈发展规划》等。而在空间规划改革的新背景下，都市圈规划又面临新的使命。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，都市圈规划属于“五级三类”中的专项规划。基于此，笔者结合既有实践与《都市圈国土空间规划编制规程》（报批稿），提出长三角地区都市圈规划的关注重点。

其一，坚持目标导向，明确都市圈整体高质量发展的目标愿景。都市圈各行政主体面临的问题差异较大，对于协同发展各有诉求，需要形成一个凝聚各方共识的目标愿景，以此共同努力并开展多方面协同。如上海大都市圈在借鉴国际经验、响应国家要求的基础上，明确提出了凝聚各市共识的“卓越的全球城市区域”目标。

其二，坚持协同导向，构建多个系统协同的框架。都市圈目标愿景需要通过系统协同共同实现，协同中的核心问题也需要通过系统协同予以解决。因此，需要构建多元系统要素协同的框架，以体现重大系统要素的协同。如上海大都市圈提出了四大系统协同重点：一是共保和谐共生的生态绿洲，建设一个天更蓝、水更清、地更绿的生态绿洲，倡导低碳的生产模式和生活方式，共同保护更洁净的水源地和更清洁的大气环境；二是共塑全球领先的创新共同体，关注都市圈内生动力的培育，通过共建全球领先的多元知识集群与世界级高端制造产业集群体系，促进创新链与产业链的深度融合发展；三是共建畅达流动的高效区域，聚焦一体化轨道系统、世界级枢纽体系和多元化绿色交通的建设，打造一个通达全球、畅达流动的高效都市圈；四是共享诗意栖居的人文家园，塑造具有国际品质、江南韵味的栖居典范，策划丰富多彩、世界品牌的各类活动。

其三，坚持行动导向，推动都市圈规划的落实与向下衔接。结合专题研究成果从重大系统行动与重大跨界地区板块行动两大方面协调各方利益，解决突出矛盾，达成区域共识，突出顶层设计与行动策略相结合。如上海大都市圈提出八大系统行动与五大空间板块行动的框架。通过八大系统行动，指导各市各领域专项规划的编制，重在从系统层面明确协同目标、策略与机制，统筹谋划重大项目。通过五大空间板块行动，有针对性地聚焦跨界协同重点问题，建立多主体领衔、多方互动的协作模式，并成为各市开展跨界协同的重要指引。

3.2 区县层面，以协同示范区作为长三角一体化毗邻地区协同的重要抓手

协作示范区是以区县为单元、开展跨界区县协同的重要单元。推动协同示范区等协同发展，是长三角跨区域融合发展的先手棋与突破口。以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，其设立重在打造长三角一体化高质量发展的“样板”，旨在探索跨界共商共建共管共享共赢的有效路径。与雄安新区“一张白纸上绘蓝图”不同，示范区更多是通过新功能、新空间与存量用地的融合，推动江浙沪交界处的 “洼地”成为新时期的 “价值高地”，因此重在找准一体化发展的“最大公约数”，以有限目标引领实际行动，其规划重点如下：

一是关注底线约束，构建人类与自然和谐共生的生态格局。生态不仅是我们生活的基础，也将促成新的生产生活方式和空间发展方式。基于此，示范区规划提出构建引排通畅、水城共融、蓝绿交织的水网空间布局体系，以恢复河湖水面率至历史稳定水平为目标，以多层级“清水绿廊”为抓手，打造水生态保护与价值转化结合的样板。

二是关注战略引领，培育创新链与产业链共进的产业空间。示范区规划强调立足基础优势、强化内生动力，链接全球高端创新要素，增进策源、孵化、转化、应用等多环节的融合；提出适度集约与多元混合的产业空间布局新原则，形成多个产学研板块兼具的创新集聚片区。

三是关注空间管控，营造江南韵与小镇味共鸣的生活场景。既要强调对街坊尺度、街道宽度、建筑高度的控制，也要通过对传统城镇地区和新建地区的建筑风貌进行分类引导，在延续“粉墙黛瓦、小桥流水、古树人家、青石店幌、桨声灯影”传统风貌的基础上，塑造江南韵、小镇味、现代风的生活场景。

总体来看，示范区规划在坚持“和而不同”的基础上，通过“目标—标准—行动—项目”的传导，从生态、产业、空间等可操作的维度，提出了示范区两区一县乃至周边协调范围的行为准则和共同抓手，也探讨了从理想终极蓝图转向适应市场不确定性的渐进式政策引导。

3.3 乡镇层面，以跨界城镇圈作为长三角一体化发展的基本协同单元

跨界城镇圈是指以乡镇为基础开展跨行政区空间组织与资源配置的基本单元。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出了东海启、安花白、枫新嘉等三大跨省城镇圈，并以此探索上海与周边城市在镇级层面的空间规划协同路径与策略。

一方面，注重跨界城镇全方位的规划建设协同。加强目标协同，强化规划的战略引领；加强生态协同，共同保护生态廊道，贯通蓝网绿道；加强规模协同，明确人口规模引导与用地规模管控；加强空间协同，从总体层面规划未来发展格局；加强公共服务设施协同，分级分类配置文教体卫等公共服务设施；加强交通对接，明确城镇圈联动内外的综合交通体系；加强设施共商，协商垃圾处理、污水处理、变电站等市政基础设施选址。

另一方面，需要提出与各城镇圈特征相匹配的策略重点。“东平—海永—启隆”城镇圈重在抓住世界级生态岛建设的相关要求，聚焦生态保育不足、建设管控不足、风貌引导不足等问题，提出了系列管控原则与方式。“安亭—花桥—白鹤”城镇圈重在抓住城市型城镇圈特色，识别空间连绵、产业发达、联动紧密等特征，提出“共建一个品质新城”的协同目标，以及产业协同分工、共筑核心板块、共配高等级设施等协同重点。“枫泾—新浜—嘉善—新埭”城镇圈重在抓住科创萌发、生态田园等基础优势，提出共建跨界生态绿心、打造多个旅游观光簇群、集聚高新技术产业、集聚科创空间等协同重点。

此外，行动落实与机制保障是推动跨界城镇圈协同规划发挥效用的重要保障。为保障跨界城镇圈规划的实施性，既可提出通过项目库的形式将任务分解到各个乡镇，也可进一步对跨乡镇重点项目统一规划方案、统一建设标准、统一实施落实。为加强规划编制与实施，上海三大跨省城镇圈探索了联席会议制度、“领导小组—联席委员会—推进办公室”三级推进体制等，成为长三角其他地区跨界城镇圈协同发展的重要借鉴。

3.4 廊道层面，以协同走廊打造长三角一体化发展的新型载体

虹桥南北向拓展带、G60科创走廊都是典型的区域协同走廊。2021年经国务院批准的《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（以下简称《方案》）明确提出，至2035年形成“一核两带”功能布局，而 “两带”即是以虹桥商务区为起点延伸的南向、北向拓展带。围绕“两带”编制的规划研究则是典型的自上而下型的战略空间部署，其重点在于：

一方面，注重国家战略的落实与传承。需要针对《方案》进行全方位梳理与解读，提炼其核心要求、项目重点，并纳入相关规划之中。如《方案》提出将北向拓展带打造为中央商务协作区、国际贸易协同发展区、综合交通枢纽功能拓展区。基于此，《北向拓展带协同发展规划专题研究》围绕三大分目标提出了商务网络、贸易网络及交通网络的协同框架，并围绕三大网络构建北向拓展的战略重点与空间载体。

另一方面，注重各地合理诉求与行动的整体衔接。《方案》的实施离不开各个跨界行政单元的合力实施，因此，全方位的调研踏勘是形成科学研判的基础；同时，也需提炼各行政单元的“十四五”项目库及年度行动计划，通过上下结合明确整体的规划架构。如《北向拓展带协同发展规划专题研究》基于《方案》的要求与各地诉求，提出了“一条联通国际国内、协作紧密无间、强劲活跃增长的北向彩虹桥”的总目标，并通过三大网络格局叠加，提出了 “一极一带两翼”的空间结构，以上海虹桥商务区为“动力核”和“极中极”；围绕沪宁城际、京沪高铁、京沪高速交通走廊打造国际商务贸易廊；进而分别依托太仓港、虹桥虚拟航站楼（淀山湖）提出南北两翼的国际开放门户。在此基础上，提炼形成各地共同推进的项目库与保障机制。

4 结语

随着长三角一体化向纵深发展，长三角区域协同空间更为多元，多类协同规划也在不断探索之中，目前逐渐形成了一些可推广、可复制的经验。一方面，长三角区域协同规划不必是法定规划，更多是跨区域、跨地区之间的发展契约。因此，既应起到指导各地相关政府制定法定规划的作用，也应注重规划的共同编制、共同认定、共同实施，使协同规划真正成为未来发展的指导性空间框架和共同行动纲领。另一方面，协同规划应追求有限目标、有限重点，针对关键问题的“战略破题”，应根据不同空间尺度、地区发展阶段开展相应深度和差异化的规划编制工作，以真正解决区域协调中存在的不协调、不平衡等问题，并以有限目标引领实际行动。

注释：

① 主要分析要素为2015 年常住人口总量、2015 年流入人口总量，产业集聚性指标包括2015 年价值区段、2015 年全产业关联度、2015 年新经济关联度；综合考虑以上5 项指标，权重均为0.2。

②利用经济、人口等基础数据和手机信令等新数据，通过空间分布数据叠加识别空间等级特征，通过空间关联数据叠加识别空间网络化特征。