当前预算绩效评价存在的问题及对策

易纯冰

摘要：自2018年发布（中发34号《关于全面实施预算绩效管理的意见》）以来，我国开始对财政预算绩效体系进行改革，拟建立一个负责、高效、清廉的新公共管理平台。预算绩效评价是对财政预算支出的监督与问责，我国以其为切入点，迅速自上而下推广，不断扩大评价规模、拓宽评价范围、畅通专家和第三方参与渠道。至今，已基本覆盖除社保基金以外的三本政府预算，并在部分省份进行了部门整体绩效评价的试点，取得了阶段性的成果。但当前我国预算绩效评价在队伍建设、指标体系、评价结论、结果应用和技术支撑等方面仍存在不足，本文针对这些问题提出一些对策，以供参考。

关键词：预算绩效评价;问题;对策

预算绩效评价是构成预算绩效管理的最核心的要件，是衡量政府预算部门和资金使用部门工作能力的手段，我国预算绩效评价秉持经济性、效率性、效益性和公平性（即4E原则），在节约公共资源、提高资金使用效益、促进财政预算管理科学性等方面，作出了卓越的贡献。

一、预算绩效评价概述

（一）预算绩效评价的定义

预算绩效评价简称绩效评价，是指政府主管部门、政府资金管理及使用部门、单位等于公共资金投入使用后一定时间内或项目结束后，以既定的绩效目标为依据，适当地选取评价办法，以科学现实的评价标准为参照，按照绩效的内在原则，依据规范的评价程序，对财政资源投入的效率高低、效益好坏、经济性的强弱和是否具有公平性开展的客观、公正的测量、分析和评判。

（二）预算绩效评价的对象、范围、内容

绩效评价的对象与预算管理的范围一致，包括各级政府所有收支预算，分为单位自评、部门自评和财政评价三大主体方式。单位自评包括本部门所有资金;部门预算包括财政预算安排的资金和部门自有资金以及由部门主管分配使用的资金等，部门和财政预算选择重大项目周期性评价。

（三）预算绩效评价的意义

绩效评价是财政部门正确决策的基石，提高预算编制的准确性，促进财政资金的合理分配、降低财政投入成本;提升项目单位使用公共资源的责任感、提高其管理预算资金的能力、推动完善政策设计、加强过程监管、改进管理、堵塞漏洞，促进资金使用效益的提升，提高公共产品的服务质量;绩效评价更有效的作用点在于行政管理层面，能为财政部门对各单位问责提供依据，以改善管理、优化流程、规范行为，也是各级政府有效转变政府职能、大力推进政府管理创新的关键手段。

二、当前预算绩效评价存在的主要问题

（一）绩效评价人员匮乏，绩效意识薄弱、专业能力不足

目前各级政府虽然设置了预算绩效股等专业机构，但编制不足，大部分是由财务人员兼职，时间和精力分配不足;预算绩效管理制度尚不健全，部分资金主体责任没有落实，资金运行各环节分工不细，绩效管理要求不清，绩效意识未能建立;传统预算“重过程，轻结果”的思想尚存，尤其在偏远县区，预算绩效管理刚刚普及，人们缺乏对它的理解和关注，绩效评价成了形式主义的走过场，蒙混过关的现象比比皆是。同时，财务人员大多是会计、财务管理、经济学等专业，而绩效评价工作人员不仅需要掌握财经知识，还要熟悉相关政策、了解财政、预算、项目业务，这就要求必须具备管理学、法学、统计学、工程学等方面的知识，并持续更新知识体系;另外，部分县份缺乏专业的第三方评价机构，技术支撑力量不足，需要积极开展培育并引导规范。

（二）绩效目标管理不规范，设定不完整

绩效目标是项目立项、预算执行、绩效评价的依据。预算绩效评价是滞后的，但其考核却是全面的，要有效地提高绩效管理水平，就要把4E原则前移，在预算编制申报阶段设置绩效目标时融入相关理念。当前，受投入型预算思想的影響，绩效指标设计重点偏离，侧重于对建立规章制度、编制实施方案、拨付时限等静态方面情况的衡量，缺乏对资金使用效果、效率、预算执行刚性约束等动态情况具体、有针对性的考量;部分资金仍未按要求设定绩效目标或设定不完整;绩效目标的设定较为空洞，指标没有细化量化，可衡量性不强，甚至存在不合理现象：如重投入轻效益、关键指标设定低于规划要求、量化指标与项目内容无关、目标设置不能体现总体目标实现程度或与计划数、投资额不匹配;绩效目标没与实际结合，经常出现指标的完成值是绩效目标值的几倍以上的情况;另外，绩效目标未按要求审核及同步批复下达现象也时有出现。

（三）绩效评价指标体系不完善，实用性差

绩效评价指标用于量化财政资金管理过程和支出结果，是绩效评价的关键。当前，各级财政预算支出的范围、项目在逐年变化，新政策、新要求时有出现，现有的评价标准已不能满足需要;由于项目行业不同、属地不同、专业和使用方向不同需要不同的评价指标，急需要出台全国性的细分指标库，形成统一“度量衡”;绩效评价指标库定性指标多，定量指标少，不利于横向纵向比较;个性化指标可参考性低，案例库不丰富;前期对成本效益重视不足，导致成本指标虚化、质量指标弱化、效益指标软化;没有高级别高效力的法律文书对指标设置统一规范的操作程序，指标权重和评分标准的选择全凭主观判断。评价人员在设置指标时容易陷入“指标陷阱”，设计得太多、太细，或未根据项目内容进行个性化开发，指标结构、权重及赋值不合理，不能体现指标与预算和项目初衷的关系，使评价缺乏依据，直接影响绩效评价的质量。

（四）绩效评价报告不规范，结果流于形式

绩效评价报告由评价方根据绩效指标评分编制，真实反映被评价单位预算绩效管理现状和绩效目标完成情况，揭露存在的问题并进行分析，提出解决方案。它是预算批复流程的必要步骤，能促使各级政府部门寻找问题的根源，积极寻找方法，出台相关措施，纠偏改错，提升财政资金管理水平。当前，受绩效指标虚设和工作人员专业性不强、经验不足等的影响，作为成果环节的绩效评价结果缺乏科学性和权威性，结论千篇一律，基本都是优和良，无法反映资金实际使用效率和真实的绩效水平，更不利于揭示问题的根源。主要表现有：评价结论与评价分值不符，勉强定级;评价结论互相矛盾，降低了报告的可信度;揭露的问题与评价指标赋分之间没有建立对应关系，论据不充分;未能深入分析核心问题的根源，定性不准确;对策建议的提出针对性不强，甚至存在逻辑偏差和专业错误等。

（五）预算绩效评价应用机制形同虚设

目前，绩效评价结果的公开不透明，往往“报喜不报忧”;绩效评价与监督融合机制有待建立，绩效评价工作中发现的违规问题缺乏及时跟踪核查、整改落实的依据和手段;评价结果运用不充分，没能起到对预算安排的指导作用和对方案的调整作用，绩效评价报告沦为了保证次年预算安排的一个过场式流程：自评得分低的项目仍安排下年预算，预算资金大量结转情况下，继续下放资金，造成大量资金闲置或无效。另外，我国公共部门绩效管理“重绩效、轻激励”问题比较突出，两者的融合不够紧密，追责问效机制也不健全，评价运用主要停留在部门单位整体层面，最多下达到科室，并未分解到个人，导致许多岗位人员误认为绩效评价与其岗位职责不相关，不重视绩效，甚至不积极、主动配合绩效管理，尤其在基层，绩效评价几乎相当于工作总结。评价结果对负责人、经办人问责和惩治没有落到实处，与其职位升降，薪酬增减也没有挂钩。

（六）信息技术支撑是短板

通过信息化建设，实现对各类信息的整合，便于在战略层面展开全面的分析，不断提升政府的绩效预算能力，是现代化公共管理的硬性要求。当前，由于部门和单位整体绩效评价尚未成熟，政府绩效管理也还未全面覆盖，我国虽然已有大数据系统，但整个政府的多主体不能有效的配合，数据不能互通，暂时不能实现跨部门的信息配合和充分利用，绩效与政策、业务、资产等信息未能实现融合，至今没有一个独立统一的预算绩效管理数据化系统。尤其在基层区县级政府，现代化办公还未普及，很多文件还在用纸质材料进行传递，数据库建设落后;评价人员要获取信息往往需要沟通各方关系、书面递交很多请示报告、花费大量时间、辗转多部门、而最终获得的资料却不一定实用有效。

三、对策和建议

（一）加快基层队伍建设，提高绩效意识和管理人员专业水平

增设专门的机构来对预算绩效做管理，并配置相应的人员编制，拓宽引入专业人才的参与渠道，打破原有的人才引入观念，尝试把教育、环保、工程等相关专业的人才吸收进来;引入第三方机构，并做好专家和第三方机构的交流和监管;破除投入型预算“只管把预算争取来，把资金用出去，绩效不考虑”的思想禁锢，进一步明晰权责，将权、责细化分解到每个岗位;建立绩效评价结果与激励融合机制，将每个岗位绩效目标完成情况与薪酬水平、晋升机会挂钩，让绩效理念深入人心，调整思路。强化专业培训，工作调研，学习交流等措施，培养“一专多能”的复合型人才，重点让主要领导和分管负责人参与到培训中来;加强县区之间的交流，对标学习，吸收先进经验;尝试与人大、政协、监察、审计部门建立绩效评价小组，发挥专业能力和带头作用，形成工作合力。

（二）强化绩效目标管理，践行相关程序

强调绩效目标是申报预算的必备条件，全面实行绩效目标管理;绩效目标要随文下达，有项目就有绩效目标;在事前绩效评估和项目评审的基础上，按照具体可衡量、关联可细化、现实可达到、轻重相匹配的原则系统分析，科学设立绩效目标，反映资金活动的范围、方向与效果;特别要设计一些反映项目内容与成果的指向性指标，以直观判断项目实施效果，避免项目单位利用已有成果或相对成熟的技术套取科技资金的风险。具体来说，在预算决策层面强调相关性，确保预算资源被用于正确的事业，充分满足人民群众的需求;在预算管理和执行过程中关注效率和规范性，制定严密的管理制度、运用正确的手段与方法、确保资金被正确的使用;还要重视预算的效果，即产出、效益和满意度，强化支出责任，促进绩效目标实现，并关注其带来的经济、社会、环境影响。

（三）建立全面、统一的绩效指标体系，规范指标设计方法

丰富、补充未来价值、可持续发展等方面的指标，强化成本、质量、效益指标，优化删减重复的类似指标;制定一套分行业、分领域、分层次的全国统一的核心指标体系，出台个性化指标参考库。在法律法规层面细化绩效评价指标设计方案、规范操作流程，强调绩效指标应明确、具体、可衡量;突出结果导向，强化“成本效益”理念，原则上财政和部门绩效评价的产出、效益指标权重不低于60%;要求指标设计必须体现项目特点，聚焦评价重点和所要回答的关键问题，选取最有代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标;突出逻辑层次，遵循SMART原则和“二八”法则，尽量精简量化，并合理安排结构和赋分。还要建立评价指标动态调整体系，提升指标运用能效，对原有的评价指标作出必要的调整和补充。项目实施阶段（年度评价、中期评价）侧重于过程指标与产出指标，项目完成后侧重于产出指标和效益指标。

（四）提升评价报告的规范性、有效性

绩效评价报告要求逻辑清晰、内容完整、依据充分、数据详实、分析透彻、结论准确、建议可行。要建立质量监控体系，设计相关制度、程序，保证绩效评价报告结论真实有效。

从政策高度給出整体评价结论，突出项目决策是否科学合理，项目运行是否符合发展趋势。对存在的问题，要围绕绩效评价指标进行分析：没达到目标的，分析查找原因，定性时要有法可依;按照重要程度顺序提出问题，分类指出，明确精炼;分清问题所在环节，抓住重点，指出问题产生的根源;对于普遍性的问题，从政策设计找原因，具有典型性的问题，透过现象找本质，并用以借鉴到同类项目。意见、建议的提出要站在法律法规和政策高度，同时还要借鉴国内外的成功经验和做法;要对应问题提出意见、建议，强调针对性和可操作性，不能是大话、套话;还要兼顾支出安排的合理合规性，执行的约束有效性、资金安全效益性和以后年度计划等。

（五）着力解决绩效引领和约束激励不强的问题

绩效评价结果是事后的、时点上的，有一定的局限性，而预算的本质是政治的，影响其分配、执行及结果的因素很复杂。当前，我们仍应按照社会需求来分配预算资源，同时运用评价报告科学引领预算安排，实行竞争性分配改革：低效无效的资金削减或取消，长期沉淀资金一律收回，绩效好的优先保障，存在问题的限期整改;对延续项目，下一年度预算的分配时要充分考虑绩效评价结果，对转移支付，评价结果作为中央分配预算的参考依据;另一方面，将权、责细化分解到每个岗位，践行首长负责制、行政问责制和重大项目终身责任制，压实绩效主体责任;让评价与激励高度融合，构建金字塔激励机制，将每个岗位绩效目标完成情况上报人事，让评价结果与薪酬水平、晋升机会挂钩。

（六）建立智能化大数据信息平台

广泛开展部门绩效评价，让部门作为桥梁，向上链接战略规划和政策方向，向下链接基层项目，借鉴省级财政业务一体化系统，着力构建一个服务于预算绩效评价的公用信息平台。将指标库、信息库、项目库、专家库联系起来，实现跨部门数据集合，给指标应用提供绩效大数据支撑;通过大数据应用、分享，找准评价切入点和可行方法;将数据进行纵横对比分析，对评价对象给予科学合理的定位;分析问题根源，提供预警、预测未来发展趋势。另一方面，打造一个将预算绩效管理全过程都覆盖的信息化系统，实现各模块全数字化，全员按权限操作，全过程在线管理、评价全流程跟踪、指标库全动态管理;利用信息平台公开绩效目标、评价结果以及后续的追踪问责，接受外部监督，倒逼责任部门积极采取措施改进预算管理，提高预算绩效水平。

四、结束语

我国较晚才开展绩效评价工作，当前在理论研究方面，仍处于摸石头过河阶段，学术界对绩效评价标准、方法、结果应用等方面研究尚浅，文献极为匮乏，希望笔者以上建议能为当前绩效评价难题提供方向和思路，贡献微薄之力。

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