多源流理论视角下基层政府扶贫政策的调整研究——基于广西凌云县的调研与分析

广西师范大学课题组

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006）

一、引言

2020 年新冠肺炎疫情的爆发阻碍了脱贫工作的前进步伐。在此背景下，从中央到地方各级政府都积极对相关扶贫政策进行相应的调整，并出台一系列政策措施，为顺利完成脱贫工作提供了有力的政策保障。2020 年11 月23 日，我国所有贫困县退出贫困县序列，这标志着我国消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了脱贫攻坚的伟大胜利。[1]而贫困及贫困治理问题是一个时代永恒的话题，虽然我国如期完成了脱贫任务，但是并不意味着今后我们不再需要关注贫困问题，巩固脱贫攻坚成果任重道远。2020 年12 月3 日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会指出：“我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。”[2]因此，如何巩固拓展脱贫攻坚成果成为打赢脱贫攻坚战之后亟须解决的问题。通过梳理疫情期间扶贫政策的调整表现，分析影响疫情背景下扶贫政策调整的因素，不仅能够为地方政府合理地调整扶贫政策以最大限度地克服疫情对巩固脱贫攻坚成果的影响提供有益的借鉴，同时还能够为“后扶贫时代”推进扶贫政策的调整，提升贫困治理效能提供有益的启示。

二、文献回顾与分析框架

（一）多重影响因素促使基层政策调整

扶贫政策调整与变迁是近些年国家扶贫战略背景下的热点话题，学者们分别从政府政绩动力因素、政府科层压力因素和乡村场域环境因素三个角度针对基层扶贫政策调整影响因素进行研究。首先，在政府政绩动力因素影响下形成的基层扶贫政策调整研究中，尹志龙界定了四个推动扶贫政策转变的主要动力因素：亟待解决的扶贫问题发生变化、领导人的实际执政观念以及政治局势发生变化、政策实施效果的反馈、经济环境发生变化。[3]另外，地方基层官员在政绩观和政绩竞争的驱动下，大多倾向于进行政策创新和政策调整，这是我国当前社会善治和政治进步的动力源泉。[4]其次，在政府科层压力因素下的扶贫政策调整变迁中，扶贫治理主体在科层理性压力下难以避开扶贫政策目标的“军令状”压力，不得不在政策执行环节进行主观调整，从而影响扶贫接点治理主体的政策传递效果。[5]而且扶贫政策需要多个部门的协作配合才能进行良好的执行，精准扶贫行动中的压力型体制会给政府跨部门合作的资源分配和项目运行带来影响。[6]另外，乡村场域环境中的关系因素和小农理性也深刻影响着基层扶贫政策的变迁，尤其是乡村场域下政策执行环境的复杂性影响扶贫干部的政策执行。[7]上述研究虽然揭示了扶贫政策调整的影响因素，但是主要从较为宏观的层面进行探究，较少聚焦到某个个案进行分析，缺乏运用个案材料来进行实证研究分析。

（二）不同理论视角难以解构扶贫政策变迁

在对政策变迁原因的理论视角分析方面，目前学术界多采用间断均衡理论、倡议联盟理论、多源流理论来进行阐述。谢明、朱春宇等人应用重构的“间断-平衡”模型来深入分析我国精准扶贫工作中政策的变迁，发现我国精准扶贫政策的变迁主要来源于政治和经济压力的变化，同时由于较大范围的政策变迁，存在着一定的决策者关心和注意力向政府转移的现象。[8]李递、王燕楠、潘丽娟从倡议联盟框架视角出发，认为影响扶贫政策变化的动态系统性事件主要有社会经济环境条件的改变、系统内占据一定统治地位的扶贫倡议联盟变化以及来自其他扶贫政策子系统的决策与影响。[9]此外，向德平认为，包容性的增长观念作为一种经济社会发展思想和一种经济社会发展模式，为推进我国新时期精准扶贫政策的制定与设计及其调整工作提供了一个有价值的行动指导。[10]陈宝胜、石淑花认为，以实现共同富裕目标而奋斗的社会主义市场经济制度就是一个贯穿于我国扶贫政策模式转型变迁过程中的思维制度逻辑，经济社会的发展和扶贫工作者数量逐步增加和减少、扶贫的目标对象不断向前聚焦，决定了扶贫政策模式转型变迁的重要性和现实逻辑。[11]但是基层扶贫政策调整是一个系统，不是某一个主体或者理论就能进行合理解释的。在整个扶贫政策变迁历程中，基层扶贫政策变迁是问题、政策及政治因素在内的综合体共同发挥作用。所以，在上述研究的基础上，本文从多源流理论的视角出发，对新冠肺炎疫情背景下凌云县扶贫政策的调整进行梳理与分析，总结新冠疫情发生以来凌云县扶贫政策的调整，并揭示影响其调整的因素。

（三）多源流理论的分析框架

多源流理论由美国著名公共政策学家金登在修正詹姆斯·马奇、科恩、奥尔森创建的垃圾桶模型基础上建立的，并在《议程、备选方案与公共政策》一书中正式提出。金登总结到：“一个项目能被政策制定者关注并提上政策议程不是一种因素影响的结果，而是在多种因素的共同作用下产生的结果。”同时指出，“多种因素包括问题源流、政策源流和政治源流，这三条源流在某个特定的时期时汇合起来，共同作用，从而推动政策的产生”。[12]根据金登的观点，问题源流、政策源流和政治源流三条源流是相互独立的，而且三条源流只有在特定条件下才能交汇耦合，即政策之窗的打开。近年来多源流理论被广泛应用于我国住房、教育、三农等公共政策领域，表明该理论在解释我国的公共政策产生、调整的原因时具有一定的适用性与解释力。[13]但由于多源流理论是对西方国家的政治体制进行分析后提出来的，所以在用于分析我国政策调整的因素时，应该从我国的实际情况出发进行适当的修正和完善，以更好地发挥该理论的解释作用。为更好地运用多源流理论解释疫情期间扶贫政策的调整因素，本文试图建立文章的分析框架（图1）。

图1 多源流的扶贫政策调整分析框架

三、疫情期间凌云县扶贫政策的调整表现

凌云县位于广西西北部，为典型石漠化严重片区县，大石山区占县域面积的93.6%，高山丘壑纵横，耕地资源匮乏。农村交通路网等级低，城镇化程度低，主打的旅游产业还没有形成强有力的吸金吸人效应。此外，凌云县一、二、三产业融合度低，经济高质量发展的硬件基础不够扎实。截至2019 年12 月31 日，还有852 户3200人未脱贫，其中有136 户“八有一超”指标还未达标。另外，凌云县还有185 户边缘户、97 户脱贫监测户需要精准干预，巩固脱贫攻坚成果压力较大。受疫情防控要求的影响，凌云县疫情期间的脱贫工作受到了较大的冲击，脱贫工作难度增加。为克服疫情影响，凌云县政府从实际出发，及时地对扶贫政策进行了相应的调整，为脱贫工作提供了有力的政策支持。笔者于2020 年7 月在凌云县开展田野调查，通过对县扶贫办工作人员、驻村书记、贫困户等群体进行半结构式的深度访谈，深入了解了疫情对当地脱贫工作的影响，调整后的扶贫政策的实施情况，并收集了大量的访谈资料与政策文本材料。

（一）产业扶贫政策

1.提高产业奖补的标准

疫情爆发前，凌云县产业奖补的发放为两年一个周期，采取先建后补、以奖代补的方式进行，每个周期累计最高补助3500 元，即产业奖补要求产业的规模较高，且奖补的额度较低。

疫情爆发后，产业奖补的额度分别在原定单位补助标准基础上增加50%（3 月31 日前发展的产业）、30%（6 月30 日期间发展的产业）的补助，分时间段进行调整。同时降低奖补的门槛，每户每项产业最低的奖补规模门槛标准降低到原定规模的50%。此外，当年该贫困户累计最高奖补金额不包括疫情期间所获得的奖补资金增加部分（如表1）。

表1 产业扶贫政策调整表现

2.大力扶持桑蚕养殖业，提供价格补贴

疫情爆发前，凌云县对桑蚕养殖业的扶持更多体现在新种桑园苗木扶持以及对养蚕基础设施建设补助上，蚕茧的销售由贫困户自负盈亏，政府不给予销售补贴。

疫情爆发后，凌云县采取稳定蚕茧价格的销售补贴，要求在企业确保正常生产和全部兑现蚕农茧款的前提下，企业以高于市场相应价格全部全价收购凌云当地蚕农生产的蚕茧，政府给予企业和蚕农各鲜茧（上茧）每公斤补贴3 元，当地鲜茧（上茧）市场收购价格高于每公斤36 元时，政府不再对企业和蚕农进行补贴。政府原则上每个月结算一次补贴款（如表1）。

（二）就业扶贫政策

1.创新开发村级临时公益性岗位，优先安排贫困户上岗

疫情爆发前，凌云县公益性岗位的受众主要为建档立卡户群体，且需要符合一定的条件才可以申请，申请的难度较大，同时其他群体也可申请，但面临一定的竞争压力。每个岗位的补贴标准为100 元，数量较少。

疫情爆发后，为满足疫情防控需求，凌云县在原有岗位的基础上开发新的公益岗位，如疫情协防员岗位，主要用于疫情防控。同时创新开发非固定性扶贫岗位，岗位选聘对象不仅优先考虑特殊困难的群众，同时还扩大范围，将边缘户及其家人也纳入其中。此外，各行政村建立岗位人选库，结合各村基本公共服务条件和民生改善需要来设置岗位，定岗不定人，统筹安排建档立卡贫困群众就业。每个岗位每月补贴标准提高到150 元（如表2）。

表2 就业扶贫政策调整表现

2.强化就业鼓励，为贫困户提供稳岗补贴

①扶贫车间吸纳劳动力

疫情爆发前，凌云县的就业车间通过“互联网+扶贫”模式与贫困户进行产销对接，实现贫困户增收6000 元以上的，按1000 元/人的标准给予扶贫车间一次性带动就业奖补。

疫情爆发后，2020 年3 月31 日前复工复产的就业扶贫车间在6 月30 日前吸纳贫困劳动力就业的，带动就业补贴提高至2000 元/人，所需资金从就业补助资金列支。此外，贫困劳动力在2020 年2-6 月期间稳定地在当地就业扶贫车间就业的，每人每月可得到不低于200 元的稳岗补贴（如表2）。

②发放农民工返岗务工补贴

稳岗补贴：贫困劳动力在2020 年2-6 月期间务工时间满一个月的，每人每月给予800 元的补贴，外加每人80 元的防疫补贴。交通补贴：建档立卡贫困劳动力和非贫困劳动力（16-60 周岁）在2020 年2-6 月期间乘坐火车、大中巴客车等公共交通工具返岗的，享受补贴。已经享受政府安排免费乘坐专列、专车的人员不再享受交通补贴（如表2）。

（三）综合社会保障扶贫政策

1.提高低保金档次

疫情爆发前，凌云县执行的农村低保补助标准为：A 类340 元/月·人；B 类265 元/月·人；C 类194 元/月·人；城市低保补助标准为：A类490 元/ 月·人；B 类430 元/ 月·人；C 类350 元/月·人。

疫情期间，凌云县为了保障各类特殊困难群众的基本生活，对获得低保金之后生活仍然存在困难的贫困户、残疾人等，把他们在疫情前所认定的低保金视情况提高一个档次。（即C 类可调到B 类，B 类调到A 类）（如表3）。

表3 综合社会保障扶贫政策调整表现

2.加大临时救济力度

在疫情防控期间，凌云县各乡（镇）民政办扩大了临时性救助的范围，将不幸患上了新冠肺炎的贫困户或者是因疫情影响而致使基本生活陷入困境的贫困建档立卡户纳入了临时性的救助范围之内。对于建档立卡扶贫对象的新冠肺炎病例，县民政局或乡（镇）不需要经过贫困户的申请而直接对他们发放临时救助金，同时简化发放程序，确保在2 个工作日内将救助金下达到贫困户手中。此外，对于不幸患上了新冠肺炎疫情而致使家庭收入减少、生活陷入困难的群众，采取了一事一议的方式，加大对他们的救济力度，提高临时性救助金的金额，并发放一定的抗疫情物资，以帮助贫困群众做好疫情防控的要求。

（四）易地扶贫搬迁政策

1.为生活困难的搬迁户提高低保档次

深入实施易地扶贫搬迁后续扶持工作，对于没有稳定就业收入而导致生活陷入困难的易地搬迁建档立卡贫困户，由原籍地乡（镇）及时为其申请6 个月的低保救助或调整低保档次（如表4）。

表4 异地扶贫搬迁政策调整表现

2.大力扶持易地搬迁后续产业

疫情爆发后，凌云县加强对异地搬迁后续产业的扶持力度，创新项目执行的方式，易地扶贫搬迁后续扶持产业项目执行“公司+合作社+贫困户+基地”的联动闭环运行模式，由政府投资，建设凌云县易地扶贫搬迁百香果项目示范基地园、建设产业基地园及生产加工等一条龙产业链体系，大力发展百香果产业，种桑养蚕产业，扶持方式包括政府引导、国企牵头、村民合作社“架桥”、搬迁贫困户“入企”等。

四、多源流理论视角下的疫情期间扶贫政策调整的因素分析

（一）问题源流

问题来源主要包括了指标的改变、焦点性事件的发生、反馈情况等途径，通过对这些途径和方式的改变情况进行观察，在众多的问题中去寻找一个什么样的问题能够被提到上政策议程，从而推动政策议程的制定。[14]新冠肺炎疫情的影响、扶贫受益的水平降低构成了疫情背景下基层扶贫政策调整的问题源流。

1.新冠疫情的影响

新冠肺炎疫情爆发后，凌云县贫困户因居家隔离等原因，外出务工受阻，家庭收入下降；扶贫干部在落实上级布置的扶贫工作的同时还要分出精力进行疫情防控，扶贫压力陡增；扶贫项目、工程被迫推迟，成本费用显著增加；边缘户返贫风险提高，容易再次返贫。在疫情发生之前，凌云县想要圆满地完成脱贫任务本身就面临着一定的挑战，而疫情的爆发则给如期完成脱贫任务带来了更多的不确定性。在此种情况下，如若按照原定的扶贫政策开展脱贫工作，扶贫成效必将大大降低。因此，实际情况要求政府及时地对扶贫政策进行调整，将新冠肺炎疫情对脱贫工作造成的不良影响降到最低。

2.扶贫受益的水平降低

新冠肺炎疫情对贫困者的受益感知有显性影响，叶兴庆等人认为，新冠肺炎疫情爆发后，预计2020 年2 月农民工人均工资收入约减少1784元。[15]实地调查发现，凌云县相关的补贴政策，如产业奖补、外出务工奖补等补偿资金难以弥补因疫情影响而造成的收入减少的程度。因此，现行扶贫政策所产生的效果在疫情爆发后有所降低，如不进行相应的调整，难以保证贫困户的收入，将导致贫困户脱贫难度的增加。

（二）政策源流

政策源流具体指某些领域的专家学者及某些政客、利益集团针对社会上存在的问题提出自己的意见和建议，并通过某些政策议程发挥作用。[16]政策部门的调试、政策专家的提议构成了疫情背景下扶贫政策调整的政策源流。

1.政策部门的调试

为了克服疫情的影响，各级地方政府都认真贯彻落实党中央的统一部署工作，以确保脱贫攻坚任务圆满完成。由于我国政治体制的原因，上级政府在进行政策调整时，往往会将各项措施指标下压，要求下一层级的政府作出相应的部署。例如，广西九部门联合印发《关于坚决打赢疫情防控阻击战保障决胜脱贫攻坚若干措施的通知》，一系列类似文件主要针对疫情背景下的扶贫政策进行调整。凌云县为了贯彻落实上级政府的政策文件要求，也根据本县的具体情况对相关的扶贫政策进行了相应的调整。由此可见，上级政府的政策调整很大程度上影响着下级政府政策的调整，是下级政府政策调整的风向标。

2.政策专家的提议

在社会政策的制定过程中，当社会需要和社会问题进入社会政策议程时，研究者和专业人士可以根据自己的研究结论去影响或者促进政府对问题的关注。[17]当各个利益集团、专家学者、第三方机构普遍关注到某个社会问题时，这些共同组成的政策共同体会以官方或民间的多种途径对问题进行交流和讨论，产生出供政府决策者参考、采纳的研究成果、资政对策、解决方案等政策源流，最后形成具有合法性和权威性的政策。例如，疫情爆发后，凌云县组织桑蚕养殖业方面的专家深入凌云县各地进行调研，探究疫情对桑蚕业的影响，专家学者据此形成了政策建议。随后，相关的政策建议进入凌云县政策制定者的视野中，对凌云县扶贫思路的转变、扶贫政策的调整起到了启示作用。

（三）政治源流

中国实行的是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，权力相对集中，政策问题的提出多来源于决策机关内部建立的制度性信息收集系统，[18]与国外的政治环境不同，我国政治源流的形成大多来自中国共产党的高度重视。所以，根据中国的具体情况，本文将政治源流中的压力集团、政党换届更换为我国政党领导人的重视。

1.政党领导人的重视

在2020 年打赢脱贫攻坚战并且全面建成小康社会，一直是中国共产党和国家高度重视且大力支持的工作，放在各项工作的首位。以凌云县为例，在调研中发现凌云县政府领导人不仅将2020年实现全面脱贫这项工作摆在首要位置，同时经常召开会议推进工作。例如，2020 年2 月26 日，凌云县县长召开会议，研究部署2020 年全县脱贫攻坚工作，深入贯彻落实上级政府的各项措施。3 月30 日，县委书记主持召开会议，传达党中央关于决战决胜脱贫攻坚的讲话精神，强调要坚定政策落实，全方位推动脱贫工作走深走实。凌云县领导人对于打赢脱贫攻坚战的重视和支持不仅为凌云县下一阶段的扶贫工作指明了方向，同时也为凌云县扶贫政策的转变提供了政治支持。

2.国民的心理期盼

贫困者的心理期盼反映了其对于扶贫政策的整体感受，他们的政策态度和脱贫情绪能直接反映扶贫政策的实施效果，是扶贫政策制定者在制定政策时的重要依据。在凌云县调研时了解到，原有扶贫政策的补贴力度远远不及新冠肺炎疫情对贫困户造成的损失，贫困户大都希望原有的扶贫政策的力度更大，同时也希望政府能够出台相应的扶贫政策，从各方面帮助他们克服新冠肺炎疫情对他们造成的不良影响。此外，扶贫工作人员走在扶贫战线最前沿，既战“疫”又战“贫”，压力陡增，扶贫工作人员希望政府能够及时地调整扶贫政策，以减缓他们的扶贫压力。

（四）政策之窗的开启

根据多源流理论的分析要求，要想政策发生调整变迁，需要三条源流相互交汇、共同作用。如果政策之窗没有打开，仅仅三条源流的出现还不足以导致政策调整，并且只有在问题之窗或是政治之窗打开之后，政策之窗才能打开。而对于疫情期间凌云县扶贫政策的调整来说，是在问题之窗和政治之窗的开启这两种方式的共同作用下打开了政策之窗。疫情爆发后，受疫情防控影响，凌云县扶贫工作的步伐受阻，各项扶贫工作被迫推迟，扶贫干部精力分散，贫困户外出务工受阻，而社会的经济状况下滑更是给凌云县脱贫工作带来更大的不确定性。因此，新冠肺炎疫情的爆发这个“焦点事件”的发生促使了问题之窗打开。同时，在中国政治背景下，政治之窗的开启尤其重要。由于2020 年是脱贫攻坚的决战之年，党中央对脱贫工作给予高度重视并给予各种支持，地方各级政府也把脱贫工作摆在各项工作的首位。凌云县脱贫攻坚会议的召开，使凌云县领导人对脱贫工作有了更深的认知，对脱贫工作的部署更加有力。此外，人大代表和政协委员等“政策企业家”在会议上针对疫情对脱贫工作的影响进行讨论，提出自己的见解，也为扶贫政策的调整提供了思路。因此，领导人的重视所形成的政治源流促使了政治之窗的打开。由此，在问题之窗和政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打开，从而使得三条源流交相呼应，共同推动了疫情期间扶贫政策的调整。

五、结语

本文借助多源流理论，对凌云县疫情期间扶贫政策的调整进行了分析，发现新冠疫情的影响、扶贫受益的水平降低等暴露出来的问题共同组成了问题源流；政策部门的调试、政策专家的提议构成了政策源流，为扶贫政策的调整指明了方向；政党领导人的重视与国民的心理预期构成了政治源流，推动了政策的调整。在问题之窗与政治之窗的共同作用下，政策之窗得以打开，推动三条源流汇合并相互作用，最终推动了疫情背景下凌云县扶贫政策的调整。诚然，本文虽然构建了一个较为简洁的分析框架，但是还存在着一定的局限性，关于扶贫政策的调整关系和前发生逻辑还值得做进一步的探讨。