我国农村低保政策的执行困境及其对策

范会芳，方晗笑

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

一、问题的提出

截止2020 年底，我国现行标准下9899 万农村贫困人口全部脱贫、832 个贫困县全部摘帽、12.8 万个贫困村全部出列，我国的脱贫攻坚战役取得决定性胜利，绝对贫困问题得以解决。在这场战役中，农村最低生活保障制度（简称“低保”）发挥了显著的制度兜底作用，为低收入人群摆脱贫困做出了重要贡献。事实上，自2007 年农村低保开始正式实施以来，作为一项公共政策的低保在改善农村低收入家庭的脆弱性、提高贫困家庭的生活水平方面发挥了不可替代的作用。[1]然而，作为一项带有明显的福利性质、旨在体现社会公平和制度优越性的政策，低保在实践中也同样面临着诸多的挑战。国内学术界围绕着农村低保的目标瞄准、保障效应以及现实中的策略性执行问题等展开了广泛而深入的讨论。[2][3][4]综合看来，学术界的相关研究集中反映了农村低保政策在执行过程中所遭遇的现实难题和困境。

那么，农村低保政策执行中的困境主要由哪些因素导致？政策执行的效果又与哪些变量相关？美国学者托马斯·史密斯的政策执行过程模型或许可以为上述问题提供答案。史密斯认为，政策执行是社会张力的来源，理想化的政策、执行机构、目标群体、政策执行环境既构成了政策执行的过程，同时也是影响政策执行效果的核心要素。这四个要素之间产生张力，通过向决策者和执行者反馈，能够支持或阻碍政策的进一步执行。[5]

国内学术界的相关研究大多侧重于低保政策执行过程中的某个问题或某个因素，较少有学者从政策执行过程的视角来分析政策执行过程中不同要素之间的相互影响和互动关系。为了更全面地认识影响农村低保政策执行的诸因素，本文拟结合政策执行过程模型进行深入分析。

二、农村低保政策执行困境分析

农村低保作为一项复杂的公共政策，在执行过程中，政策设计、执行机构、目标群体、执行环境等因素都会对政策执行的最终效果产生影响。本文以史密斯模型为分析框架对农村低保政策执行过程进行了梳理。研究发现，我国现有的低保政策存在以下困境：

（一）政策设计的“底线化”与政策执行的“泛福利化”

史密斯认为，理想化的政策是指政策设计具有合法性、合理性、可操作性三个标准。合法性要求政策设计既要有立法依据，还要为公众所认可，具备合理的价值取向。政策设计的合理性要求政策的各项内容能够反映现实情况，符合事物的发展规律，能够切实解决现实问题。可操作性要求政策的具体措施必须切实、可行。2007 年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保各项内容做出了具体的设计与规定（见表一）。可以看出，农村低保政策基本符合理想化的政策设计标准（合法性、合理性、可操作性），尽管该政策在实践过程中还在不断补充完善。[6]

表1 农村低保政策内容

此外，农村低保政策遵循的是底线公平的价值原则，该政策通过保障农村低收入人群的基本生活保障进而使他们能够共享经济社会发展成果。[7]“底线化”是农村低保政策设计的基本要求，也是农村低保政策的目标。[8]然而，在政策执行过程中，农村低保逐渐偏移了底线救助的政策设计，表现出“泛福利化”的发展趋势。

“泛福利化”主要表现为保障对象及保障标准的“泛化”和专项救助与农村低保的“效应叠加”。前者是指农村低保的保障对象不仅包括贫困线以下的“底线人群”，同时还包括一部分有生存能力的群体。这主要是由于当前农村低保采用的是指标化的分配机制，将名额分配给符合条件的底线群体之后，若还有剩余，基层执行人员就会考虑收入之外其他影响家庭生活水平的因素，例如病残开支、教育支出等，这样就使得低保政策在实践中承担了预防和解决支出型贫困的作用，逐渐悖离了解决温饱问题这一救助目标，进而导致政策执行中的泛福利化倾向。[9]“效应叠加”是指其他各项专项救助例如医疗、住房、教育救助等叠加在农村低保对象上，各项专项救助都指向低保群体。这一方面是由于基层政府出于减少专项救助对象识别过程、降低管理成本的需要，另一方面是因为低保群体作为农村社会弱势群体符合专项救助的申领条件，[10]由此导致了低保群体在享受政策时的“效应叠加”。上述现象不仅损害了救助制度的公平性，也使得农村低保日益背离了底线救助的政策目标，而成为各项福利叠加起来的综合性保障政策。

（二）变通式执行的政策执行机构

执行机构是政策执行的主体，其权力结构、人员配备、执行能力等对政策执行效果有着直接影响。政策执行能力是指执行机构通过对政策目标及方向的理解，集中配置和使用各种人财物、信息、法律、制度等资源，从而有效执行政策，完成既定目标的能力。《通知》指出，农村最低生活保障制度实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。农村低保的执行机构包括县民政局、乡镇民政所和村委会三级，分别承担不同的职责。除此之外，某些专项政策内容还需要与医疗、教育等部门相互配合。上述执行机构的执行能力直接影响到政策的执行。

基层政府作为农村低保政策的执行机构，在农村低保政策执行过程中，一方面要贯彻执行既定的政策，另一方面要面对人民群众，反映人民群众的利益，在上级政府与人民之间扮演着“桥梁”的角色。然而在当前的行政体制之下，基层政府通常要面对上级严格的绩效考核、专项整治等压力，不可避免地出现变通执行的现象，削弱了自身的政策执行力。农村低保从政策设计到政策落实的过程中，基层执行者由于各种现实因素，偏离了政策制定者期望达到的政策目标，出现政策执行的偏移。对于政策制定者来说，他们的目的是通过对农村低收入人群的救助，缓解他们的生活困难，促进农村社会的稳定。而对于基层政府来说，除了实现对目标人群的救助外，他们还要完成上级分配的任务，防止被追责。基层政府为规避风险，通常从自身利益出发，将后一个目标放在主位。于是基层政府在政策执行过程中为平衡各方利益与压力，会出现选择执行与变通执行的情况，使得执行过程偏离了政策目标，政策效果大打折扣。此外，村民的民主参与是农村低保执行中的重要环节，但基层政府以及村干部或为了维护村庄秩序，维持乡村社会的稳定，在政策执行过程中往往会不同程度地抑制村民的民主参与，阻碍了民众参与权与监督权的发挥，违背了低保设置民主公示程序的目标，不利于政策的推行。

近年来，随着国家对于贫困问题的重视，减贫成为地方政府的重要考核指标。农村低保作为扶贫工程中的重要一环，执行机构变通式执行的情况得到了缓解。从财政投入来看，根据民政部发布的公告，2019 年全国民政事业费支出4279.2亿元，占国家财政支出的1.8%，其中用于农村低保资金的支出为1127.2 亿元；当年全国农村低保平均保障标准5335.5 元/人·年，比上年增长10.4%。[11]由此可见，在农村低保标准不断提高的情况下，农村低保支出在财政支出中所占的比例虽然不高，却解决了千万农村贫困家庭的困难，显著提高了他们的生活水平。在这一过程中，执行机构无疑表现出较高的执行效率。

（三）目标群体的瞄准偏差

《通知》指出，农村低保制度的目标人群是农村收入低于当地最低生活保障标准的困难人群。这一群体由于经济状况差，一般是当地的底层群体，消费、社会网络关系等都被排斥在农村主流社会之外，[12]生活的困顿与社会的排斥使得他们对农村低保有较强的依赖性，政策性收入甚至成为他们最主要的生活来源。因此，农村低保的目标群体一般对这一政策有较强的认同感，这在一定程度上有利于政策的推行。此外随着脱贫攻坚的胜利，农村低保制度的覆盖人群逐年减少，从2015 年的4903.6 万人减少到2019 年的3455.4万人，并仍表现出减少的趋势（图1）。目标群体的政策认同与规模的缩小为低保政策执行提供了有利条件，但由于主客观条件限制，农村低保在目标群体的认定上往往存在较大困难，政策执行过程中的瞄准偏差，是当前阻碍农村低保政策执行的主要困境。

农村低保的瞄准偏差主要表现为以下方面：一是“骗保”，指不符合条件的成员通过瞒报、虚报可支配收入或者瞒报已经过世的低保人等方式，提供虚假信息获取低保救助的行为。二是“应保未保”，指一些符合条件的低收入人群由于收入核算偏差、信息闭塞等主客观原因没有被纳入保障范围，无法得到保障的现象。三是“错保”，是指不符合条件的群体通过各种手段获得了低保名额，包括“人情保”“关系保”等现象。总的来说，农村低保的瞄准偏差是在目标群体的识别方面表现出的困境，部分生活困难的低收入人群被排除在政策之外，而部分不符合条件的人群却通过各种途径获得了低保名额。这主要是由于收入难以精确测量以及社区瞄准机制的缺陷。一方面农业收入难以用货币精准测量，并且农民还可以通过“非正式就业”获得其他额外收入，而这部分收入是不稳定的、难以测定的。另一方面，不精准的收入测量使得政府难以掌握农民的真实收入状况，于是不得不依赖基层政策执行者。在这一过程中，政府将过多的权力下放给农村社区即村委会，使得农村社区成为识别农村低保目标人群的主体并直接参与到政策执行过程中，这一过程就是社区瞄准。通过社区瞄准，农村社区获得了更多的自由裁量空间，社区内的精英很容易利用这种自由裁量权力俘获本应由贫困家庭享受的扶贫资源，[13]由此造成瞄准偏差现象，妨碍政策的有效执行。

图1：2015-2019 年享受农村低保制度的人员数量

（四）低保政策难以嵌入乡土环境

环境因素是指影响政策执行的各种因素的总和，包括乡镇、村庄层面的微观环境，也包括中观和宏观环境。作为农村社会一项重要的公共政策，低保在执行中难免受到社会各方因素的影响和制约。我国农村是传统的乡土社会。乡土社会的经济形态是自给自足的农业经济；社会结构与社会关系是以血缘为基础形成的“差序格局”。在这种结构的规范下，人们的社会关系网络以血缘为纽带、以关系的远近与亲疏为基础而构成；人们形成了人情、关系等以“己”为中心的私人道德观与价值理念。乡土社会由于经济上的自给自足从而具有较强的封闭性与排外性，社会生活秩序依靠“礼法”与“人情”来维系。人与人之间关系密切，通过互助互惠，彼此合作来满足基本生存需求。

随着城市化进程的加快，农村人口流动增加，村落成员阶层开始分化，农村社会开始了向现代化的过渡与转型，特别是乡村振兴战略推进以来，农村现代化的进程进一步加快。现代化的治理理念与治理方式冲击着乡村社会的传统，农村社会赖以维系的秩序开始解体。低保作为重要的基层社会治理政策，在执行中必须嵌入农村的社会环境。乡土社会中基于“情理”的福利治理理念与农村低保政策追求的法治化和公平性目标相悖，农村社会对生活安定与人际和谐目标的追求凌驾于低保救助性目标之上。[14]这种政策与环境的不协调一方面会导致政策资源集中于农村精英阶层手中，“关系保”“人情保”等现象层出不穷，另一方面会破坏政策的管理机制，妨碍政策的执行。

三、农村低保执行困境的根源

根据史密斯模型，政策目标的实现是多种因素相互作用的结果，政策执行的困境也是由多种因素交互作用产生的，这些因素在政策执行过程中产生张力，妨碍着政策的执行。基于史密斯政策执行过程模型，笔者从政策设计、执行机构、目标群体、执行环境四个维度来分析农村低保政策执行困境产生的根源。

（一）政策设计不完善

政策设计是政策执行的前提，政策设计的不完善、不合理是导致政策执行出现偏差重要原因。农村低保政策设计的缺陷集中表现为：法律层次低、政策内容缺乏整体性规划。目前我国尚未出台严格意义上的社会救助法，这使得农村低保制度的执行从根本上缺乏法律支撑。农村低保主要依据国务院、民政部门颁布的相关文件，各地在这些文件的指导下根据实际进行具体规定与实践。但地方立法规范性不足、政策规定变动频繁。政策执行过程中自由裁量权过大，农村低保制度缺乏完整思路和长远规划，权威性与稳定性不足，这必然会阻碍政策的持久稳定推进。此外，农村低保政策内容不完善。根据现有政策规定，农村低保对象的认定一般以户为单位，以收入为主要依据。但当前户籍制度下，“分户不分家”和“分家不分户”现象普遍存在，户籍登记与实际生活成员不统一。家庭收入也难以精准核算。在政策执行过程中，往往需要依靠基层工作人员的家计调查，但如何界定上述问题又缺乏明确规定，这就造成操作过程中的主观随意性，妨碍政策执行。

（二）执行能力不足

执行机构执行能力的高低是政策有效执行的关键。农村低保执行机构执行力不强是造成政策偏移的重要因素。执行机构的执行力由执行机制和执行人员组成。从政策执行机制来看，横向各主体间相互掣肘，纵向层级间的“选择性执行”削弱了地方政府的执行能力。农村低保的执行框架主要是“民政部门牵头 + 各部门配合”，在这一治理体系下，政策执行需要多个部门的相互协调、相互配合。但目前权责明确、高效联动的合作机制尚不健全，相关部门间互相扯皮、推诿等不作为现象仍然存在。各部门协调不当，增加了政策运行的成本，出现资源分散、各自为政的局面，妨碍着政策执行的效率。从纵向层级来看，科层制政策执行机制会导致政策执行结果偏离政策目标，损害政策的执行。农村低保的政策执行结构复杂，在中央统一部署后，要历经省-市-县的层层传达，最终才能到达基层，落实到农村困难人群手中。在这一执行过程中，高层执行主体与基层执行机构在执行目标上存在偏离，前者的目标是实现对困难群体的救助，维护公共利益；但后者还要防止上级追责，于是就会造成政策执行的制度性障碍。最后，在执行人员方面，当前出于机构改革的需要，乡镇基层人员数量较之以往有缩减的趋势。但是现行政策规定农村低保制度的执行流程较为复杂，每半年需全部进行入户评定，工作量较大。在面对低保艰巨又复杂的各项工作时，基层往往会被问责，并将责任都推到执行人员身上。[16]执行人员为规避责任，则采取消极的应对策略，甚至可能出现“敷衍式”执行的现象。

（三）目标群体能动性较低

目标群体是政策的最终指向，政策执行是否取得预期成果最终要靠目标群体的反馈来衡量。在农村低保执行过程中，目标群体，即低保户的能动性较低，影响了政策的有效执行。低保户往往年龄较大、文化水平不高，对低保政策缺乏清晰认识，甚至需要在村干部或其他成员的帮助下才能完成低保申领等程序。此外，他们对政策的理解能力也较差，把低保政策简单理解为“国家发钱”，出现“等、靠、要”等消极行为。最后，农村低保的现金救助构成了大部分低保户的主要收入来源，再加上与医疗、教育等专项救助形成的“福利捆绑”式的叠加效应，他们生活中的主要开支都有相应的保障，无需努力就可以维持基本的生活，长此以往会形成“福利依赖”，缺乏向上的动力。

（四）农村乡土环境的阻碍

环境因素贯穿政策执行过程的始终。农村社会的封闭性一方面在维持乡村社会秩序，维护社会稳定与团结上发挥了重要作用，为低保政策执行提供了稳定的环境条件。但同时也阻碍着农村低保的执行。农村乡土环境对政策执行的阻碍主要表现为治理理念与治理逻辑的双重抵制。在治理理念上，农村低保执行以公平为价值基础，强调对所有公民一视同仁，只要符合标准就有资格领取救助。但实际执行中往往遵循的是乡土社会的“情理”逻辑，地方政府在分配低保名额时除了要考虑收入等主要评估标准，还要将关系、人情、面子等情理因素考虑在内，这就造成了“人情保”“关系户”等现象。在治理逻辑上，农村低保强调遵循规定的程序，按照规定内容进行审批，并实行“有进有出”的动态管理机制。但在执行过程中，这一逻辑要被迫让位于乡土社会的“礼治”规则。一方面，为了维护村庄秩序，避免引起社会冲突，低保对象评选过程中的民主参与会受到限制。另一方面，其他村民作为农村低保的监督主体，本应对违规行为进行检举，但出于对乡土社会中人情世故的考虑，大部分村民一般不会去主动监督，对农村低保执行过程中的许多不合规行为“睁一只眼， 闭一只眼”。因此，乡土社会基于“人情、关系”的理念与逻辑使得农村低保政策偏离政策目标，低保成为农村社会治理的工具，造成了农村低保执行过程的阻碍与困境。

四、结论与对策建议

那么，如何促进农村低保政策的完善？笔者以为，应从以下四个方面进行思考。

（一）加强制度设计，完善政策体系

政策设计是政策执行的起点，没有好的设计就没有好的执行。因此对于农村低保制度来说，首先要加强立法，提高立法层级，完善法制建设，通过法制建设增强农村低保制度的权威性并提高民众的信任度。其次要提高政策设计的科学性，克服过去“修补型”政策的弊端，增强农村低保的整体性与前瞻性。再次地方政府根据实际情况进行制度设计时，要尽可能将政策内容明确化、详细化、具体化。对农村低保的对象认定、等级评定、保障标准等作出明确具体的规定， 同时完善相关的惩处措施，严格打击农村低保执行中出现的不当行为。最后要完善动态管理制度设计，及时将不符合条件的对象清除出去，将突遭意外事件而招致贫困的群体纳入保障范围，实现农村低保的“有进有出”，使贫困家庭的生活水平得到切实保障。

（二）畅通执行机制，提高政策执行力

执行机构是政策执行的关键一环，执行机构执行能力的高低决定着政策执行效果的好坏。提高地方各级政府在农村低保中的执行能力，首先要加强机构人员建设。适当扩充基层工作人员并进行专门培训，促进低保执行人员专业素质和工作效率的提高。建立完善激励机制和晋升制度，提高他们的工作积极性。其次要建立各部门相互配合的体制机制，促进各执行部门间的共同参与、相互协调。减少部门间的分歧，实现政策执行机制的畅通，提高政策执行效率，提高农村低保的执行质量。最后要完善监督体制，成立独立的监督小组，通过走访等形式，深入了解政策执行的实际情况，以监督低保工作是否有效展开。同时增强政策执行过程的透明度，设立鼓励机制和保密机制，积极接受群众监督。及时处理与解决群众反映的问题，增强村民对农村低保制度的参与度。

（三）健全评价指标体系，提高瞄准效率

目标群体是政策执行的最终指向，政策执行的结果最终都要从目标群体中得到体现。对于农村低保制度来说，要克服执行过程中的瞄准偏误，最重要的就是健全评价指标体系，提高瞄准效率。首先要完善评价指标，建立科学的评价机制。单纯以收入为标准进行识别易造成较大的偏误，因此在评定低保户时，除了要以收入为依据，家庭支出水平也应考虑在内，避免将因病或其他客观原因而导致的支出型贫困家庭排斥在制度之外，实现“应保尽保”，避免“漏保”和“错保”现象的发生。其次要提高目标瞄准技术，增强瞄准精度。在家计调查的基础上，充分利用大数据等先进技术手段，建立低保家庭数据库，精准核实每户家庭的实际收入与支出水平，及时清除不符合标准的成员，减少“错保、骗保”等现象的发生。最后，要加大政策宣传力度，增强贫困家庭的主动性。基层机构在政策执行过程中要重视低保的宣传工作，采取多样、合理的宣传方式，扩充居民获取信息的渠道，促使他们能够全面了解低保的内容、目的及社会意义，激发村民摆脱贫困的主动性与积极性。

（四）优化政策执行环境，建立良好的执行氛围

在农村低保执行中，要继续发挥乡土社会的作用，同时也要打破传统观念对政策执行的桎梏。首先要加强对现实环境的认知。工作人员在政策执行时，要对村庄的整体情况有全方位的掌握，了解村庄的风俗习惯与乡土人情。深入实际调查，定期走访，摸查掌握贫困家庭的基本情况。其次要加快城镇化与现代化进程，促进农民思想观念的转变。再次，要提高基层工作人员及村委会成员的素质，使他们摆脱传统观念，克服政策执行中的自利倾向。最后要促进农村低保与乡村振兴战略的衔接。立足于当前乡村振兴的大背景，不断完善农村低保政策，增强政策的适用性，使其在乡村振兴阶段继续发挥积极作用。