外力与内力：社会组织参与社会治理的机会获得分析

陈静

摘要：以制度环境视角分析社会组织参与社会治理的机会获得，并尝试对制度环境进行动态分析，关注制度执行所涉及的两大主体——政府与社会组织，尤其是政府与社会组织互动所形塑的参与机会空间。社会组织参与社会治理的机会主要源于政府通过制度空间创设主动赋予以及社会组织主动作为，通过遵从、配合、协商乃至对抗等多元策略努力获致。而社会组织参与社会治理机会的持续获得，迫切需要政府所提供的外力与社会组织自身内力形成强大合力。“聚合力”不仅取决于社会组织与政府的“利益契合度”和自身参与能力，更取决于政府和社会组织在良性互动中推进制度环境的完善与优化。

关键词：社会组织;社会治理;参与机会;制度环境;制度执行

中图分类号： C916        文献标识码： A        文章编号：2096–7640（2022）01-0069-09

一、引言

现代社会治理是一个多元参与、理性协商的过程。[1]社会组织作为独立于政府与市场的“第三方”，应当成为社会治理的重要主体。中共十八届三中全会提出，创新社会治理体制和方式，需要激活社会组织的活力。[2]中共十九大报告提出，加强“社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[3]中共十九届五中全会进一步强调，要发挥社会组织作用，夯实基层社会治理基础，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。[4]作为参与主体，社会组织在社会治理中发挥重要功能。一方面，社会组织能够有效弥补政府与市场主体在公共服务供给中的“失灵”，提升公共服务供给的有效性和公正性;另一方面，社会组织作为社会治理的新兴主体，它们的出现将改写社会治理体系的结构，促进多元主体合作治理局面的出现。[5]具体而言，社会组织能够发挥其民间性、自愿性与公共性，在社会资源整合、利益关系协调、社会资本构建、公民参与能力培育等方面发挥组织优势作用，促进社会治理多元主体合作参与、协商共治。可以说，社会组织参与社会治理是社会治理的题中之义，它对于推进社会治理体系与能力现代化、“打造共建共治共享的社会治理格局”具有重大的现实意义。

国家日益重视发挥社会组织在社会治理中的作用，积极推动社会组织管理体制变革，推进现代社会组织体制建設，并出台社会组织参与城乡社区治理、社会组织协商、政府购买社会组织专业服务等政策文件。国家试图通过社会组织参与社会治理的顶层设计和相关制度建设，优化社会组织制度环境，以此为社会组织参与社会治理，营造更广阔的空间。学术界亦强调制度环境对社会组织的发展、参与机会获得的基础性和根本性作用，呼吁政府加强制度供给，为社会组织参与社会治理营造良好的制度环境。然而，从实践来看，一方面，国家宏观政策环境持续优化，积极推动社会组织在公共服务供给、利益诉求表达、公共议题讨论、政策参与等方面发挥功能;另一方面，地方政府的政策执行为社会组织所创设的制度空间存在差异性，导致了不同地域、不同类型的社会组织获得参与社会治理的机会存在差异。此外，我们亦发现，即便在同一制度场域，相同类型的社会组织获得参与社会治理的机会亦具有差异性。基于此，笔者认为，有必要进一步考察和探讨社会组织制度环境的内涵、特征、结构，尤其是制度的执行过程以及制度环境的建构议题，以进一步探究制度环境和社会组织参与社会治理机会获得之间的关系。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述

1.旧共识：制度环境是社会组织发展的关键变量

关于社会组织研究，尽管研究视角不尽相同，但学者们多将社会组织所处的制度环境视为研究基石。[6]根据组织社会学的定义，制度环境是“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等‘广为接受的社会事实”[7]，可以将其分为正式与非正式两个维度。前者以管制为主，包括法律和正式规则，后者以规范和认知为主，包括文化、道德和非正式规范。组织社会学认为，制度环境形塑组织结构与组织发展目标。迪马吉奥、鲍威尔探讨了组织场域中的制度性同形，认为制度合法性压力产生组织结构趋同现象。[8]简而言之，组织的产生、发展与衰亡，组织形式和行为活动，以及组织间的关系，都取决于一个社会的特定制度环境，因为制度环境为组织提供了生存和发展的基本条件，包括资源、合法性、行为模式以及机会。[9]

社会组织制度环境是指影响社会组织运行和发展的各种正式的和非正式的规则，具体包括宪法、法律、行政法规、政策与非正式制度等主要内容。[10]学者们强调制度环境是我国社会组织生存与发展的关键变量。首先，我国社会组织的快速发展得益于制度环境的改善。我国社会组织的快速发展在很大程度上得益于政府自上而下的制度安排与政策扶持。[11]从我国社会组织的发展历程来看，政府对社会组织的态度、判断、认知和制度设置直接影响社会组织的发展与壮大。其次，制度环境是激发社会组织活力的根本。社会组织活力即社会组织生命力，它是社会组织生存与发展状况的重要指标。制度环境对社会组织活力的影响具体体现在三个方面。一是赋予组织合法性，提升社会组织社会认同度。社会组织合法性是指国家、政府部门及其代表人物、各种单位、社会组织以及社会上的个人对社会组织参与社会治理的“承认”[12]。无疑，以正式制度赋予社会组织合法身份，将提升政府与社会公众对社会组织的社会认同度。二是影响社会组织资源获取。社会组织不是“自给自足的”，其生存与发展依赖于内、外部资源的获取和充分利用。而国家与社会公众对社会组织的承认是与合作、资源供给紧密联系在一起的。随着社会组织在国家治理体系现代化中地位和作用的提升，政府与社会公众对社会组织的认可程度不断提升，与社会组织的合作意愿明显加强，社会组织获取资源的机会与能力持续增长。三是制度环境推动社会组织参与社会治理机会与能动性的提升。随着治理的逐步推进，政府职能不断转变，鼓励和引导社会组织参与到公共服务供给和公共事务治理之中。伴随着《政府购买服务管理办法》（财政部第102号令）、《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）、《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等政策文件的出台，社会组织参与社会治理的广度和深度不断拓展，参与的积极性与能动性得到极大提升。

总之，制度环境是社会组织发展的基础性和决定性因素。[13]可以说，制度环境的影响贯穿社会组织的生命周期，它“催生社会组织的产生，规范社会组织的运作，筛选社会组织的留存”[14]。更有学者强调，强国家推动的社会转型以及国家主导的社会治理背景，让我国社会组织发展历程深深烙下“国家”印记，国家对社会组织的态度与制度设置对社会组织的发展具有重要意义。[15]基于此，学者强调加强社会组织顶层设计，强化制度供给，促进社会组织健康发展。

2.新发现：多重制度逻辑及其对社会组织发展机会的影响

伴随着实践经验的丰富与研究的深入，学者发现了社会组织制度环境的“复杂性”。俞可平认为，社会组织制度环境呈现出“宏观鼓励微观约束”的特征。[16]张杰指出，社会组织制度环境具有“宏观鼓励为主微观限制居多、区别性对待选择性扶持、重目标设计轻实际执行”特点[11]。王诗宗认为，制度的多重逻辑导致社会组织面临“制度复杂性”[17]。陈成文认为，社会组织制度环境具有多重结构，具体包括宏观制度环境、微观制度环境与制度执行环境。[18]对社会组织制度环境的纵深研究在一定程度上缘于学者打破了制度文本分析与制度执行研究间的割裂，建构制度文本与制度执行相统一的整体制度观，进而对制度环境进行整体式解读。

制度的生命力在于“執行”。制度执行决定了国家制定的政策文本能否落地以及能够取得何种效果。然而，制度执行的结果与制度文本的预期并非总是一致的，而是存在偏差。这种偏差缘于制度执行主体主观认知能力的限制、国家宏观政策的模糊性以及制度执行主体的利益诉求等。一是制度执行主体的认知能力影响政策执行效果。由于信息的不对称和自身认知能力的不足，政府工作人员可能难以正确理解国家政策内涵与目标，从而导致政策执行偏差。二是国家政策本身的模糊性。国家在制定宏观政策时，往往需要兼顾多种治理目标、考量地方性差异以及追求循序渐进式的制度变革。为此，国家倾向于以含糊的形式表达政策目标，不对政策执行者的执行活动做出具体性细则与说明，而只对政策执行活动做出原则性规定和说明，不涉及具体的行为要求，以赋予政策一定的弹性与灵活性。[19]  三是地方政府为自身利益而选择性地执行政策。地方政府与中央政府利益并非总是一致的，为此，地方政府可能选择性、象征性地执行国家政策与指令。这造成国家政策制度与执行可能并不具有行政层级和空间上的高度一致性。[20]黄晓春指出，基于国家宏观政策的“模糊发包”与弱激励机制，地方政府与基层政府出于自身利益的考量而进行技术化治理与工具主义的制度执行逻辑。[6]姜耀辉、刘春湘强调，在模糊鼓励的宏观制度环境和碎片化的微观制度环境共同作用下，各级地方政府以及同级政府不同部门往往会依据自身治理目标来执行社会组织的相关政策。[21]

制度执行的多重逻辑建构了社会组织制度环境的多重结构，即各级政府和部门出于不同治理目标与利益偏好实施社会组织相关政策，进而建构了非一体化的社会组织制度执行环境，并致使社会组织制度环境呈现碎片化与动态化特征。关于碎片化制度环境对社会组织参与社会治理及组织发展的影响，学者给出了不同的解读。纪莺莺认为，相较于中央政府主动提供更多制度化空间给行业协会表达利益诉求和政策参与，基层地方政府在政绩驱动下选择性地与大型龙头企业保持直接联系，而较少提供制度化的政策机会。[22]刘春湘、姜耀辉认为，国家带来的“开放鼓励”政策信号增强了社会组织参与养老服务的信心，但在具体实践中却难免受限于暗含约束因子的制度执行环境，导致社会组织参与养老服务的实践困境。[23]部分学者则认为，碎片化的制度执行环境能够为社会组织发展创造更多的机会空间。安子杰认为，碎片化制度环境为草根NGO 的发展与社会治理的参与提供了机会结构，草根组织与政府形成“权宜共生”关系。[24]管兵对三个地区业主委员会的比较研究表明，相较于单极政府结构的城市，在具有多级政府结构的城市中，社会组织拥有更多发展机会。[25]

（二）分析框架

社会组织参与社会治理的“机会”是指社会组织参与社会治理的可能性。社会组织参与社会治理的“机会获得”则强调可能性转变为现实的过程。因此，考察社会组织制度执行环境成为本文关注的焦点。制度执行环境即各级政府与部门在落实社会组织政策过程中所形塑的政治生态环境，可分为层级治理环境和部门协作环境。[18]如前所述，不同政府部门多重治理逻辑形塑了碎片化制度环境，其带来的结果便是，社会组织参与社会治理的机会充满不确定性，即制度环境可能为社会组织参与社会治理提供助力，也有可能为社会组织参与社会治理提供阻力，前者可以概括为“机会扩张型”制度环境，后者则是“机会收缩型”制度环境。[26]

然而，探讨社会组织参与社会治理的机会获得不能仅聚焦于制度执行主体——政府，关注其对社会组织的态度、认知与制度执行策略，以及强调政府在制度创新与制度建设中的作用，还需要关注制度执行的参与主体和目标群体——社会组织在制度执行过程中所产生的影响。具体而言，社会组织的态度、认知、遵从程度与利益权衡都将影响制度的执行过程及效果。因此，本研究不仅需要关注政府的态度与制度执行，更需要关注社会组织在制度执行中的自主性与能动性。而社会组织对制度环境的影响不仅体现在其以策略行动适应制度环境，更表现在社会组织能够有意识地推动相关制度的变革，优化制度环境，进而拓展参与社会治理的制度化渠道。

社会组织制度执行环境并非由政府或社会组织单一主体所建构，而是在政府与社会组织关系互动中所形塑。政府部门在落实社会组织政策过程中所形塑的政治生态环境是社会组织策略行动的背景与动因，而社会组织策略行动也会不同程度地影响政治生态环境的新变化。因此，探讨社会组织参与社会治理的机会获得需要关注外力与内力两个维度，即政府的制度空间创设与社会组织能动性的发挥。更为重要的是，需要在此基础上着力分析外力与内力转化为“合力”的机制，以此深入剖析社会组织参与社会治理机会获得的内在机理。

三、外力与内力：社会组织参与社会治理机会的维度分析

（一）他赋机会：社会组织参与社会治理的制度支撑

进入21世纪以来，国家对社会组织的态度越来越积极和开放，逐渐放松对社会组织的控制，鼓励与支持社会组织的发展，促进社会组织参与社会治理。中共十六届三中全会首次明确了政府和社会组织的合作关系，提出“健全和规范社会组织，支持社会组织参与社会管理和公共服务”。[27]中共十七大把社会组织放到社会建设新课题的高度进行论述，提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”[28]。国家越来越注重社会组织在社会建设、公共服务供给、公共参与和民意诉求表达等方面的积极功能。中共十八大以来，党和政府高度重视社会组织在现代社会治理体系中的作用，进一步促进社会组织参与到社会治理之中。

中共十八大报告指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，强调要“深入推进政社分开”“发挥基层各类组织协同作用”“引导社会组织健康有序发展”[29]。中共十八届三中

全会强调“创新社会治理体制，激发社会组织活力”，让社会组织在社会治理中发挥主体作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。中共十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“要加强社区治理体系建设，推動社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[3]，进一步推动了社会组织参与社区治理实践。

国家不断释放积极的政策信号，为社会组织的发展及参与社会治理创造了良好的宏观制度环境。然而，社会组织参与社会治理机会的实际获得更在于地方政府的政策执行。从地方政府层面来看，地方政府对社会组织抱以宽容和开放的态度，通过地方实践与制度创新，赋予社会组织参与社会治理的机会。

1.进行政府职能转移与空间让渡，鼓励社会组织参与社会治理

伴随着经济社会的快速发展与转型，社会治理现代化的艰巨性和复杂性日益凸显，单一依赖行政性资源配置与分散化治理，已难以应对社会风险与公共危机。这就迫切需要发挥社会组织资源动员和资源整合优势，助力凝聚社会合力。以基层社会治理为例，伴随着单位制度的消解，大量的行政事务、社会事务、公共服务和风险防控任务都下沉至社区，政府依靠自身力量难以实现对社区的有效治理。政府迫切寻求体制外的力量，以弥补自身在社区治理中的不足，而社会组织能够发挥“拾遗补缺”的功能，成为政府在社会治理中的最佳合作伙伴。为之，政府主动转变职能，赋予社会组织参与社会治理的权力。在社区治理中，政府的主要职责是提供基础设施、依法行政和监督、维护社区安定秩序、保障社区公共安全等，而将社区资源整合、公共服务供给、社区公共事务治理等事项交由社会组织承担。

2.通过公共服务购买，赋予社会组织参与社会治理资源

随着生活水平的不断提高，居民对公共服务的需求不断升级，政府提供的整齐划一的公共服务难以满足居民个性化、差异化和多样化需求。因而，政府寻求与社会组织合作，利用社会组织资源筹集的多元性、供给方式的灵活性与服务的专业性，为广大居民提供多样、个性、高质、高效的公共服务。2004年，广州在全国率先创造性地推出政府向社会组织购买服务的做法。同年，上海市启动向社会组织购买服务试点工作。随后，政府向社会组织购买公共服务模式在全国范围内推广开来。2012年5月，广东省政府首次系统性地提出了省级政府部门可以向社会组织购买的服务项目目录，内容包括基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性服务等。

3.推动协商民主，纵深社会组织参与社会治理空间

2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次在规范性意义上提出“社会组织协商”这一概念，并将社会组织协商作为与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商和基层协商并列的协商形式。[30]中共十九大报告提出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[3]地方政府日益重视社会组织在基层协商中的作用。2012年，广东省第十二届人民代表大会优化代表结构，将社会组织纳入行业代表，实现社会组织首次正式作为一个类别被列入省级人代会代表类别。2018年6月，浙江省民政厅颁布《关于进一步规范提升社会组织参与社会治理工作的实施意见》，提出建立社会组织协商民主机制，重点推进基层协商，改善基层治理。[31]在社区基层自治中，社会组织拥有越来越多的机会参与到社区协商中。它们在社区重大事务决策、财务管理、集体资产管理和提升居民参与等方面发挥作用，提升了社区自治的能力和水平。政府推动社会组织参与社区协商，进一步扩宽了社会组织的政治参与渠道，有利于社会组织主体性功能的发挥和行动空间的拓展。

然而，聚焦制度执行环境，我们亦发现，社会组织参与社会治理面临诸多不确定性。在基层社会治理中，地方政府一方面积极扶持和鼓励社会组织参与基层社会治理，另一方面又为社会组织参与基层社会治理设置“隐性壁垒”。地方政府对社会组织参与社会治理的矛盾态度源于社会组织的“双重属性”：一方面，社会组织可以成为政府的“帮手”，发挥其在公共服务与物品供给上的优势，有效弥补政府在此领域的不足;另一方面，社会组织也可能在公众利益诉求表达与权益维护中引发集体行动风险，破坏社会秩序，挑战政府的权威与行动合法性。在政绩和风险规避双重逻辑下，地方政府对社会组织采取“分类支持”与“有限参与”策略，支持公益类、服务类社会组织参与社会治理，对维权类、环保类社会组织则予以回避;支持社会组织在公共服务供给领域发挥作用，而对公共倡导、集体行动乃至集体决策领域的参与设置障碍。

（二）自致机会：社会组织参与社会治理的策略行动

如前所述，复杂化与破碎化的制度环境导致社会组织参与社会治理充满不确定性。简单来说，社会组织面对多重态的制度环境，微观的制度环境很难简单地论述为支持或约束社会组织参与社会治理。面对多重态的制度环境及“可协商”的制度执行情境，社会组织主动参与，积极作为，努力拓展参与社会治理的机会空间。

1.参与社区公共服务：由生存策略到发展策略的转变

社会组织参与社会治理需要资金、人才、信息等技术性资源，更需要合法性资源，而政府能够为社会组织参与社会治理提供行政合法性。在强国家的政治背景下，行政合法性为社会组织参与社会治理提供了最强有力的保障，因而，社会组织积极寻求与政府合作的机会。为了更好地说明社会组织参与社区公共服务的行动策略，本文引用了姚华关于上海基督教青年会参与社区服务项目的案例。[32]在社会组织为社区提供公共服务缺乏明确制度规定的最初阶段，青年会为了获得参与社区公共服务的机会，在没有从政府那里获得任何人员费用的情况下，仍然积极承担政府服务项目。在公共服务供给中，为了既能够满足居民的需求，也不引起委托方的不满，青年会采取了“做加法”策略，即保留全部既定的服务项目，又根据居民不断变化的实际需求，增加新的服务项目，待委托方逐渐看清事实后，再做项目的删减。“做加法”策略不仅取得了良好的社会效果，也得到了委托方的充分认可与高度评价，为青年会进一步参与社区治理拓展了空间。随着青年会服务项目影响力的增大，政府提出服务项目更名要求，以试图将其纳入体制内，然而青年会以坚持服务品牌理念为由而予以拒绝。最终，青年会服务项目因社会组织管理制度的改革而获得合法身份，并得到了政府的奖励。

分析青年会参与社区治理实践可以知道，在最初阶段，青年会以生存逻辑采取行动，目的在于获得政府和居民的认可，使组织“扎根”社区。在社会组织参与社区治理缺乏明文制度规定的情况下，青年会主动介入，不断突破制度瓶颈，努力参与到社区治理中。同时，在与政府合作中，青年会坚持组织理念与和组织独立性，避免成为政府的“附庸”和“手下”。最终，青年会参与社区治理的机会得以拓展，组织自主性也得到不断发育、成长与释放。当组织生存得到保障后，青年会以组织发展逻辑采取行动策略。青年会开始“有选择”地承担政府项目。在承接项目上，将“服务项目设定自主权”“项目类型”“组织与委托方理念”等因素纳入考量中，以寻求组织的进一步发展和成长。在与政府合作中，青年会积极介入项目设计，提出合理建议，始终坚持“以人为本”的服务理念，坚持专业化道路，加强组织内部治理。青年会一方面通过加强自身能力建设，促进了组织良性发展;另一方面在与政府合作过程中，有所妥协，也有所坚持，推动了双方良性互动。

2.表达公众利益诉求：从对抗到寻求共识行动策略的转变

社会组织参与公共服务较易获得政府的肯定与支持，双方能够在社区服务目标上达成一致，进行融洽的合作。然而，社会组织的公众利益诉求表达与集体行动能力会受到当地政府的限制。以环保类社会组织为例，环保组织的环境倡议往往因与当地政府的“发展”意愿与经济利益相悖，而不受“待见”。2003年，自然之友、绿家园志愿者、云南大众流域等环保社会组织利用媒体、网络、沙龙、论坛、参加国际会议等方式，积极倡导保护怒江，反对怒江水电坝建设，这场大规模倡议活动引起了国内乃至世界的广泛关注。最终，中央领导层对怒江建坝事件做出重要批示，怒江水电开发计划暂时搁置。在怒江水电坝倡议事件中，环保组织挑战了当地政府的权力，其倡议活动与当地政府的发展规划相冲突。而环保组织的倡议活动能够产生巨大的影响并取得阶段性胜利，是因为得到了国家环保部门直接或者间接的支持，环保组织灵活运用了环保治理多重制度逻辑，为倡议行动找到了制度支撑。可以看出，当公众利益诉求和地方政府行政目标相左时，社会组织自觉代表公众利益与政府进行讨价还价，乃至对抗。但是，社会组织行动目标并非制造冲突，也非一味采取对抗的形式，而是试图在多重制度逻辑中寻找行动的合法性与有利途径，解决冲突。

怒江水电坝事件之后，全国难以再见到环保社会组织大规模的集体倡议行动，而这源于社会组织代表公共利益诉求可以通过制度化渠道予以表达和协商。2015年4月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求：“引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用”。[33]中共十九大报告进一步提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公眾共同参与的环境治理体系”[3]。社会组织参与环境治理的宏观制度环境逐渐形成，促进社会组织将参与的重心放到了体制内。在环境治理中，社会组织努力搜集环境冲突治理的信息资源和民众诉求，通过与政府积极接触，促使政府回应民众的环境诉求;在协商中，社会组织助力民众表达诉求，促进政府和民众的理性协商和平等对话，同时充分发挥专业优势，通过更具理性和科学性的论证，提供具有建设性和可行性的具体方案，影响环境公共政策。最终，社会组织与政府采取平等对话、共同协商的方式，寻求共识的达成。

四、“聚合力”：社会组织参与社会治理机会获得机制

聚焦制度执行过程，考察制度执行所涉及的两大主体——政府与社会组织，尤其是政府与社会互动所形塑的参与机会空间。社会组织参与社会治理的机会获得关键在于政府所提供的外力与社会组织自身内力能否形成合力，“聚合力”成为社会组织参与社会治理治理机会获得的关键。而“聚合力”不仅取决于社会组织与政府的利益契合程度、社会组织自身能力要素以及政府理念的更新与认知转变，更在于政府和社会组织的合作互动推进制度环境的完善与优化。

首先，社会组织与政府的利益契合程度是其获得参与社会治理机会的根本前提。伴随着经济转轨和社会转型的加速，传统的政府与社会高度合一的社会管理模式，已经无法适应社会转型期经济社会发展的要求。在此背景下，国家主动变革，通过集中出台系列政策文件，鼓励地方政府加快推进社会治理创新。国家的高位推动激励了地方政府的“治理创新行为”，地方政府积极鼓励与支持社会组织参与社会治理，以充分发挥社会组织的独特优势，打造社会治理亮点，制造政绩，获得上级领导的肯定与认可。为此，地方政府积极开展地方实践与制度变革，以更好地发挥社会组织功能。如部分地方政府率先进行了社会组织登记与管理体制改革、社会组织税费减免、社会组织参与公共服务供给等制度变革。同时，鉴于社会组织发育迟缓、力量弱小、社会认同度不高等现实困境，地方政府以“推位让治”方式，赋予社会组织更多权力、资源和空间参与到社区治理中。[34]不过，政府对社会组织的积极态度和支持策略具有选择性，其主要取决于社会组织与政府的利益契合程度。一般而言，有利于地方经济发展与社会稳定的社会组织获得政府的青睐，成为政府合作的潜在对象;反之，则可能被政府排除在外，难以获得参与机会。例如，行业协会、商会类、服务类、慈善类社会组织与地方政府发展经济、社区和谐利益诉求高度契合，因此能够获得参与机会，而维权类、环保类社会组织则因与地方政府维稳诉求低度契合，难以获得参与机会。不过，并非维权类与环保类社会组织完全不能获得参与社会治理的机会。如前所述，各级政府部门及同级政府不同部门间的治理目标与利益诉求存在差异，并建构了“碎片式威权主义”，即权力的“碎片化”和官僚竞争性。例如，当环保部门与地方政府在环境保护和经济增长方面发生冲突时，环保部门会选择与当地环保组织结成联盟，而社会组织主动参与，达到“嵌入”政府、影响政策的目的。

其次，社会组织的参与能力是其获得参与社会治理机会的基础保障。正如吉登斯所言，“能动作用不仅仅指人们做某事时所具有的意图，而且首先指做这些事情的能力”[35]。社会组织只有具备了相应能力才能得到政府、企业、居民等合作主体的认可与信任，才能与其他治理主体进行合作博弈，才能发挥组织功能，提升治理绩效。根据国家关于社会组织参与社会治理的顶层设计与功能定位，社会组织参与能力主要是指社会组织作为参与主体，在社会治理中发挥其协同功能，实现多元治理良性互动、合作共治的潜能和素质。具体而言，社会组织要与政府、社区自治组织、市场主体等在资源配置上形成互惠、互补关系，并在公共服务、居民参与、公共利益诉求表达、利益协调与矛盾化解等公共事务方面发挥积极的协同作用，从而对政府治理形成必要而有益的补充。概括起来，社会组织的参与能力包括公共服务、资源汲取与整合、政策倡导、理性协商等能力。一般而言，社会组织的参与能力越强，政府对社会组织的依赖程度越高，越容易促进二者的合作伙伴关系。然而，政府与社会组织的合作伴随着博弈行为，亦可以说，政府与社会组织在动态博弈过程中寻求合作的可能性。通常来讲，政府与社会组织有各自的利益诉求和价值偏好，因此存在利益契合，也存在利益分歧。社会组织在必要时需要向政府施加压力，进行社会倡导与游说，与政府进行讨价还价。一般而言，社会组织向政府游说、议价能力越强，越有利于提升政府官员对社会组织参与社会治理功能与价值的认知，促使政府改变与社会组织的关系，增强政府与社会组织合作的意愿。因此，社会组织向政府游说、议价等能力都成为社会组织参与社会治理的能力要素之一。除此之外，社会组织的参与能力还体现在充分利用碎片化制度环境，努力寻找与政府的“利益契合点”，合理利用制度层级性与权力主体的制度目标（上级对下级），并通过遵从、配合、拓展、协商乃至对抗等多元策略，努力获取参与机会。

最后，制度环境的完善是社会组织持续获得参与机会的长效机制。通过政府与社会组织关系的探讨可以发现，政府在与社会组织的互动中保持优势地位与主动权。他们拥有充分的自主权，并依据“利益契合”原则，选择某一社会组织进行合作，进而打造政绩亮点抑或进行部门内部竞争。虽然社会组织能够凭借自身能力在碎片化与多重态制度环境中寻找时机，主动作为，获取参与机会，然而不可否认的是，由于社会组织策略行动是权宜性与被动性的，所以社会组织参与机会的获得可能是暂时的，难以持续。要确保社会组织参与机会的持续获得就需要进一步加强制度创新与贯彻落实相关制度，以此为社会组织参与社会治理创造良好的制度环境。然而，社会组织制度环境的完善与优化并非单纯是政府的职责，不能片面地强调政府加强制度供给与制度执行，而忽视社会组织在制度创新与执行中的作用。实践证明，社会组织在主动获取参与机会的同时，推动了相关制度的变革与完善。如前文所述，怒江水电坝事件之后，国家出台了相关制度，为社会组织参与环境治理开辟了制度化渠道。又如2008年的汶川地震，大量的社会组织快速介入抗震救灾中，并在搜救受害者、物资分发、心理安抚、医疗照护乃至灾后重建过程中发挥了重要作用。而当政府认识到社会组织在发动社会力量、筹集社会资源、提供专业服务等方面的独特优势时，就会通过相关制度设计，为社会组织参与到灾害治理中创造条件。由此可见，社会组织制度环境的优化也是社会组织主动作为的积极结果。当然，制度环境的完善同样不能忽视政府的职能与作用，而是要更加强调政府与社会组织的互动对制度环境完善的重要意义，即强调政府与社会组织的相互作用，双方的利益、观念、策略与回应对制度的动态和结果产生的影响，并通过政府与社会组织的互动，推动制度设计的科学性、合理性以及制度执行的有效性。唯有如此，相关制度的创新与执行才能真正有利于促进社会组织参与社会治理机会的获得。

五、结束语

本文打破了制度环境“静态”与“硬性”的刻板印象，聚焦制度的多重逻辑尤其是多重态、碎片化与动态化的制度执行环境，分析社会组织参与社会治理的机会获得。分析发现，社会组织参与社会治理的机会来源于外力与内力，即政府的外在赋予与社会组织的主动作为。社会组织参与社会治理机会的获得需要关注外力与内力如何转化为合力，“聚合力”成为社会组织机会获得的内在机理。为此，需要从如下入手，促进社会组织参与社会治理的机会获得。一是寻找政府与社会组织的利益契合点。“利益相契”是政府愿意与社会组织开展合作的根本要素，“利益相契”主要体现为社会组织的经济社会功能与政府治理目标的统一性。然而，利益是一种主观建构，是政府对自身利益的某种看法和观念。这种观念形塑了政府的利益偏好，支配了政府行为的启动与延续。而政府理念可以通过与社会组织的互动得到改变与重塑。因此，社会组织在与政府的互动中，要突出组织优势与功能，让政府认识到社会组织在社会治理中的不可替代性，并积极凸显组织功能与政府目标的关联性，以此获得政府的肯定和认同。二是加快推进社会组织能力建设。社会组织功能的发挥建立在组织能力的基础之上，提升社会组织的参与能力对于社会组织获得参与机会具有重要意义。这就需要社会组织加强合作能力与博弈能力建设。合作能力包括与政府的合作、与企业的合作以及与其他社会组织的合作;博弈能力则体现为社会组织联合其他组织或群体建立联盟，通过施压、游说、理性协商乃至对抗等方式实现组织目标。三是通过国家与社会组织的良性互动推动制度环境完善。基于制度有效性诉求，不可寄希望通过单一制度权力或制度权威来解决制度供给问题，而应当充分发挥各方主体的积极作用，共同推进制度供给，提升制度的有效性。因此，进行社会组织制度变革与供给，需要在发挥政府权威及资源优势推动制度变革的同时，也要为社会组织的参与提供机会，充分利用社會组织的信息优势，共同探寻制度变革存在的不确定和合理性，共同商讨应对方案与改良措施，提升制度设计的科学性和合理性，进而增强制度执行的可行性。

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（文字编辑：王香丽责任校对：徐朝科）

External and Internal Forces： Analysis of Access to Opportunities for Social Organizations to Participate in Social Governance

CHEN Jing1，2

（1. School of Sociology and Public Administration，Guizhou Minzu University，Guiyang，Guizhou，550025，China;2. School of Management，North Sichuan Medical College，Nanchong，Sichuan，637000，China）

Abstract： The article analyzes access to opportunities for social organizations to participate in social governance from the perspective ofthe institutional environment. Moreover，it attempts to conduct a dynamic analysis ofthe institutional environment，focusing on two main subjects involved in the institutional implementation：The government and social organizations，especially on the access to participation formed in their interaction. Opportunities for social organizations to be engaged in social governance are mainly from the governments empowerment by creating institutional space and the initiative of social organizations through multiple strategies，including compliance，cooperation，negotiation and even confrontation. Continuous acquisition of such opportunities requires urgently the formation of a powerful joint force from the external force provided by the government and the internal force of social organizations. The joint force depends not only on their “common interests”and self-engagement competence of social organizations，but also on the improvement of the institutional environment amid their virtuous interaction.

Key words： social organizations; social governance; access to participation; institutional environment; institutional implementation