秦及西汉时期中央官制及地方行政制度

2022-04-23王振宇

今古文创 2022年15期

王振宇

【摘要】秦汉两朝作为中国大地上早期的封建王朝，其官制及地方行政制度对后代封建王朝具有极大影响力。秦汉两朝根据社会状况及统治需要创立了一套极具创新性的中央官制及地方行政制度，并对其加以完善使之成为中国封建王朝制度的基础，影响深远。其中汉朝制度大部分形成于西汉时期，东汉在整体上起到的是增补作用。东汉时期本文未进行论述。本文分秦与西汉两个时期，每个时期又分中央官制与地方行政制度两部分进行论述。

【关键词】秦;西汉;中央官制;地方制度

【中图分类号】K246 【文献标识码】A 【文章编号】2096-8264（2022）15-0049-03

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2022.15.015

自平王东迁，东周始，诸侯争霸，相互征伐，周天子名存实亡。天子失其鹿，天下共逐之。经过了半个多世纪的战乱，秦王嬴政统一了华夏大地。秦的统一，是中国历史上开天辟地的重要事件，具有划时代的意义。在中国延续两千多年的封建制度建立、兴起于秦汉之际，且实行的政治制度大多流传应用于后世，具有较高的研究价值。本文拟就秦及西汉时期的中央官制以及地方行政制度进行探讨，大致分为秦及西汉两个部分展开论述。

一、秦

嬴政于称王的第二十六年，既秦始皇二十六年（公元前221年）扫平六国，建立秦朝，是中国历史上第一个统一的封建王朝。相较于先秦的诸国建制，秦朝的独特之处就在于秦朝不仅“实行极端中央集权主义与专制主义且非分封行郡县” ①。意为，秦朝实行的是将权力高度集中于中央政权，且最高统治者拥有最高权力的政治制度，并于地方开创性的废除分封制实行郡县制以加强中央对全国的掌控。

（一）中央官制

秦在统一后始创了皇帝制度，继而建立了以皇权专制为核心的，由高至低、层层相扣、紧密相连的金字塔式的官僚机制，形成了中央统治架构。

“皇帝”并不仅仅是一个单纯的称号，而是一个等级森严的统治制度，其包括：皇权至上，朝议与朝会制度，皇位继承制，后宫制度，宫殿、宗庙、陵寝制度等②。皇帝是最高统治者，居于统治阶层的最高地位，下有“三公九卿”辅佐皇帝治理天下。

“三公”既丞相、太尉、御史大夫。丞相为百官之首，主持朝议，归纳百官奏议报于皇帝裁决，并综理中央朝廷与地方郡县的上计与政绩审核，推荐人才，赏罚官员，驳斥奏议和诤谏。太尉是国家的最高军事长官，但只是虚职，终秦一朝，無人担任此职。御史大夫掌监察。

“九卿”既于中央政府中丞相下属的国家管理人员，由奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府构成。基本上沿袭了战国的官制，但在实际内容上与战国时有极大的不同，被中央集权制度赋予了新的内容。九卿之外还有匠作少府、中府、主爵中尉及典属国等官职，中府掌京师治安，主爵中尉管理列侯及爵位在身之人，典属国管理的则是属国之事。

（二）地方行政制度

据史料记载，在秦统一之初，秦统治阶级内部曾就实行哪种地方行政制度争论不休。在秦内部进行了两次政体大辩论，于始皇二十六年（公元前221年）和三十四年（公元前213年）于咸阳宫中进行，针对是实行分封制还是郡县制进行了论辩。始皇二十六年天下初定，进行论辩的两方分别为：主张实行分封制的以丞相王绾等人为代表;主张实行郡县制的则以时任廷尉的李斯为代表。就分封制“丞相绾等言：‘诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”而就此李斯则引周代众建诸侯最后却致乱亡国的例子反驳，“相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐”，最后下结论“置诸侯不便”并给出了建议“皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制” ③。

此次辩论的结果就是秦始皇采纳了李斯的主张，以郡县制治国，分天下为三十六郡，各置主管官员，守、尉、监，分掌行政、军事、监察。第二次论辩发生于始皇三十四年，支持分封制的主要人物变成了时任仆射的淳于越，进谏曰：“臣闻之，殷周之王千余岁，封子弟功臣自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之患，臣无辅弼，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。今青臣等又面谀以重陛下过，非忠臣也。” ④

淳于越主张“师古”，效仿周朝，分封子弟、功臣，众建侯国，以屏卫中央，从而达到巩固统治的目的。而主张实行郡县制的代表人物则是丞相李斯，李斯对待当时淳于越所提出的实行分封制的态度则是“丞相谬其说，绌其辞”，紧接着提出了自己的观点，“古者天下散乱，莫之能一，是以诸侯并作” ⑤。李斯先否定了分封制，阐明了分封制的危害，紧接着提出自己的想法，确立郡县制的地位。

秦又于郡下设县，根据可查的史料表明，秦朝时平均每郡统辖十六个半县，则照推算，秦于全国设县约在一千左右。县的长官依本县户口的多少分为令、长。万户以上的县设令，万户以下的县设长。边远少数民族居住地区以“道”代县、县令、长的职责有：治安、抚民、理讼、劝课、制策。县令、县长之下设有丞、尉。县丞、县尉分为两个层级：俸禄超过二百石的为长吏，低于百石的为少吏。县衙按郡治要求置署吏，主要职掌有行政、经济、军事、刑狱、治安、匠作及交通诸事。

县以下有乡、里两级基层组织。以县统乡、以乡治里。乡有三老、有秩、啬夫、游缴。三老执掌教化;啬夫主责听讼、收缴赋税;游缴循禁贼盗。里有里正和监门，这是最基层的管理组织。

郡县制在中国行政制度史上是一个划时代的变革。郡县兴于战国，并不是秦始皇创立的，但在全国统一的大环境下来实行郡县制，却是从秦始皇开始的。这一套行政制度，成了在中华大地延续二千余年的封建地方政权机构的基本架构。

秦代郡县基本上以地域面积、辖众多少来划分。这样一来，也就造成了划分而出的郡的面积并不算大的现象。郡县面积不大，其组织相应的简化而又密集，较容易管理。这一点不仅对二千多年的封建社会产生的影响是巨大的，于现在而言仍有许多借鉴之处。

二、西汉

相比秦的昙花一现，汉在中华大地上延续了405年，其中分为两段，西汉传12帝共210年，东汉传14帝共195年。西汉武帝时更是强极一时，曾是当时世界第一帝国。汉在政治制度上承秦制，又在秦制的基础之上，结合时代背景、社会环境加以改进创新，形成了一套自己独特的政治制度体系，汉代的主要政治制度的主体大部分发展形成于西汉时期，东汉对其加以增补完善，本文只论述西汉部分的制度。

西汉始于公元前202年，汉高祖刘邦“乃即皇帝位于汜水之阳” ⑥，汉朝建立。终于公元8年，王莽篡政，建立新朝。西汉的行政制度，基本上沿袭了秦朝的政治制度。在皇帝之下，设丞相、太尉、御史大夫，分别掌管政务、军事和监察，称为“三公”。“三公”之下，设有分别执行具体事务的“九卿”。在地方行政上，除沿袭秦朝的郡县制外，汉初还分封诸王，形成郡与封国并存的局面。县以下的基层组织仍为秦制的乡、里。这样就架构形成了完整的从中央到地方的一套统治体系。

（一）中央官制

丞相居百官之首，地位最高，佐辅天子，助理万机。

西汉初期，丞相具有选用官吏之权，有弹劾百官和执行诛罚的权力，有主管郡国上计和考课之权，有总领百官朝议和奏事之权，有封驳皇帝诏令和谏诤之权，凡有重要的政事，如立新君、立储、封赠、赏功、罚罪等事，以及财政、选举、民政、法律、礼制、边事等方面的重大的事，往往是由皇帝委托丞相主持，召集百官集议，集议的结果由丞相领衔上奏于天子，再由皇帝和丞相共同决策定议。

据班固《汉书》卷十九《百官公卿表第七》归纳总结得出丞相府的官员和掌职及俸禄如下：

丞相，金印紫绶，秩俸万石;丞相司直，辅佐丞相，檢举不法，秩俸千石;丞相长史，辅佐丞相，督率诸吏，处理各种政务，秩俸比千石;丞相征事，秩俸比六百石;丞相史，秩俸四百石;丞相少史，秩俸三百石;东曹掾，领郡国事，主长史的任命，外出督州郡，秩俸比四百石;西曹掾，领百官奏事，主府中吏之进退，秩俸比四百石;议曹，主谋议事;辞曹，主评讼事;奏曹，主章奏事;贼曹，主盗贼事;决曹，主罪法事;集曹，主簿计事，秩俸比三百石;户曹，主民户祭祀农桑事;法曹，主邮驿科程事;尉曹，主卒徒转运事;仓曹，主仓谷事;兵曹，主兵事;金曹，主钱币盐铁事;计相，主郡国上计事;主簿，省录众事;侍曹，主通报事。

太尉，专掌武事，地位和丞相相同，为最高的武官职位。官吏主要有长史和主簿。

御史大夫主要行使副丞相的职权，是丞相的助理，对包括丞相在内的百官公卿的一切行政活动进行监察。

九卿是指太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府九个官职和机构。同时执金吾，大长秋，将作大匠的地位和秩俸都与九卿相同，因此把他们和九卿统称为诸卿。京兆尹、右扶风、左冯翊是三辅即京师地区的地方行政长官，有资格参加朝议，具有特殊地位，因此得以列于诸卿。太常原名为奉常，汉朝景帝时改名为太常，掌宗庙事。光禄勋，由秦郎中令演化而来，主管宫廷内的警卫事务，同时这里又是候补官员集中训练的地方。卫尉，始于秦，为九卿之一，汉朝沿袭，为统率卫士守卫宫禁之官。大鸿胪，掌管诸侯及藩属国事务，后因所辖诸王入朝、郡国上计、封拜诸侯及属国首领等，多与礼仪有关，后遂变为赞襄礼乐之官。宗正，掌皇族之事，由皇族充任。少府主管皇室的财钱和皇帝的衣食住行等各项事务以及山海池泽之税。除九卿外的其他诸卿也各有其职责。如执金吾，执金吾领京师北军，掌京师徼循，秩俸两千石;将作大匠，原为将作少府，后从少府中分离出来，主掌治宫室;大长秋，是后宫皇后的官署，执掌官员秩俸二千石。

相比于秦时中央的三公九卿制度，汉代权力划分得更加细致，责任划分得更加清晰。这是相较于秦进步的一点。

汉武帝时期为加强中央集权创设“中外朝”制度，削弱相权。“外朝”官员由以丞相为首，三公九卿为主的百官构成，是法定的行政机构。“中朝”官员则是没有固定编制员额，皇帝近侍且由皇帝直接派遣的，没有实际行政职务的官吏组成。主要有：尚书、中书、侍中、给事中、郎官及博士。尚书在最初仅为掌管宫廷文书的官吏，后地位逐步提升，权力地位不断提高，至东汉时期，已成皇帝的喉舌。中书，武帝时为便于传达诏令，增设中书谒者令，分掌尚书之事，多为宦者充任，“尚书为国政枢机，中书令又为尚书之枢机” ⑦。侍中，为宫内皇帝近侍，汉武帝为削弱相权，将这个头衔加在自己宠幸的官员的本衔上，称为“加官”，让其出入宫廷，参与朝政，从此以后侍中成为皇帝的“心腹之臣” ⑧。给事中，为宫中官称，得授此官，可出入宫禁，方便接近皇帝讨论政事。殿内侍从的郎官及作为顾问的博士，亦可以作为“中朝”的官员参与政事。

（二）地方行政制度

汉朝建立后，汉高祖刘邦吸取秦亡教训，在充分结合社会条件后，改为推行郡县制与分封制并存的“郡国并行制”，简称“郡国制”，即在中央朝廷直辖区域推行郡县制，其他地区则继续推行分封制。这一制度虽于汉朝建立之初起到了巩固统治的作用，但随着社会发展，中央朝廷与地方封国的矛盾日益尖锐，地方封国权力日益扩大。景帝时爆发“七国之乱”祸乱一时。平定七国之乱后，武帝即位颁布“推恩令”，使得封国越分越小，地位越来越低，趋于没落。又通过一系列的削藩措施，削除已有封国，使诸侯“只享其邑，不掌其国”，使得郡国并行制逐步演变成一种特殊形式上的郡县制。每郡设郡守、郡尉、郡丞、郡守、郡丞分掌一郡军政，郡丞为郡守佐官，景帝时改郡守为太守;郡下设县，据县的大小置县令或县长，县尉、县丞，皆由中央任免。县下亦设乡、里、亭作为基层组织管理地方。

经过西汉二百余年的发展，至汉平帝一朝，郡县制得到极大发展，据《汉书·地理志》载，全国共有1587个郡、县、道、侯国等郡县一级的行政单位，也为全国地方行政区划的演变起到了极大影响，我国古代地方基本行政制度形成并确立下来。

西域都护府。自汉武帝起，汉朝逐渐通过远征的方式打败了匈奴和大宛，同时出使西域，威震西域诸国。为管理统一后的西域，汉宣帝神爵二年（公元前60）年，始设西域都护府，正式在西域设官、驻军、推行政令，开始行使国家主权，《汉书·郑吉传》载，“汉之号令班西域矣！”西域从此成为我国领土不可分割的一部分。西域都护是汉王朝中央政府派遣管理西域的最高军政长官。其级别相当于郡太守，每年的俸禄是二千石粮食。

秦汉两朝是我国封建社会形成最早的封建王朝，各种制度虽有借鉴但大多数极具开创性。秦朝更是我国历史上第一个统一的封建王朝，其政治制度本身就是开创一代先河，创立了独特的“三公九卿”制度，更结合前人经验于地方实行郡县制，为后世留下了宝贵财富。西汉时期是我国古代第一个繁荣时期，他将秦代的制度继承并发展，得到了属于自己的独特成果，稳定巩固了统治，促进了社会发展。经秦汉两朝的实践与发展，创立的中央官制与地方行政制度得到逐步完善，也成了我国古代政治制度的基础从而得到广泛流传。

注释：

①李晓筠、苗婉君：《秦汉以来儒家地方行政思想的考察》，《泰山学院學报》2012年第3期。

②李耀东：《秦朝政治制度概要》，《乡镇论坛》1990年第6期。

③司马迁：《史记》卷六《秦始皇本纪第六》，中华书局1959年版，第238-239页。

④司马迁：《史记》卷八十七《李斯列传第八十七》，中华书局1959年版，第2456页。

⑤司马迁：《史记》卷八十七《李斯列传第八十七》，中华书局1959年版，第2456页。

⑥班固：《汉书》卷一下《高帝纪第一下》，中华书局1962年版，第52页。

⑦王国维：《观堂集林·太史公行年考》，中华书局2004年版。

⑧王国维：《观堂集林·太史公行年考》，中华书局2004年版。

参考文献：

[1]李晓筠，苗婉君.秦汉以来儒家地方行政思想的考察[J].泰山学院学报，2012，（03）.

[2]李耀东.秦朝政治制度概要[J].乡镇论坛，1990，（06）.