延安时期陕甘宁边区乡村治理的实践探索及当代启示

杨松然 张炜达

[摘 要] 社会治理是全面建设社会主义现代化的重要任务，乡村治理是社会治理的重要组成部分。延安时期是党的乡村治理思想和实践的重要发展时期，基于政策先行、制度化推进和加强法制建设的逻辑，不断创新乡村治理实践，陕甘宁边区建设成一个“十没有”的社会。分析研究这一时期陕甘宁边区的乡村治理实践创新，总结其中的经验和启示，不仅对丰富陕甘宁边区历史研究具有重要意义，而且对于推进当代中国乡村理实践具有重要启示意义。

[关键词] 陕甘宁边区;乡村治理;经验启示

[中图分类号] 中图分类号D231  [文献标志码]文献标志码 A  [文章编号] 1672-4917（2022）01-0089-10

1937年9月，陕甘宁边区政府正式成立，历时13年。为了让边区人民都“过上丰衣足食、健康快乐的生活”[1]，党的乡村治理思想和实践在边区不断发展，在乡村治理中进行了开创性探索实践，把陕甘宁边区建设成了一个“十没有”①的社会，形成干部廉洁、政府高效、社会公平正义、人人向上的良好局面，成为当时乡村治理的典范，为确保前线的军事胜利提供了坚实的后方支持，创造了具有重要价值的历史经验。也就是说，“十没有”社会作为边区农村社会治理成果的集体体现，有其深刻的内在原因。因此，研究延安时期陕甘宁边区乡村治理，不仅对加强陕甘宁边区历史研究具有重要意义，而且对于推进当代中国乡村治理实践具有重要启示意义。

一、延安时期陕甘宁边区乡村治理的内在逻辑及其实践探索

社会治理方式的转变是现代国家建构的重要内容，乡村治理是社会治理的重要组成部分。无论从生产方式和生活方式看，革命前的陕北仍然处在落后的农业社会，社会治理主要靠宗法及依附于旧官僚的强势人物。随着革命根据地的建立，尤其是陕甘宁边区政府的成立，中国共产党不仅建立了人民政权，致力于中华民族的解放，而且对乡村社会进行了根本性重建，以增强边区人民对革命、中国共产党及其政治路线的高度认同和全力支持，赢得全面胜利。政策和策略是党的生命。中国共产党的乡村治理政策，只有通过制度化的推行，才能落地并产生效能。然后，根据制度化推行的正反两方面的经验及未来发展要求，适时把完善后的政策法制化。这样不仅可以巩固成果，而且给人们的行为提供确定性规范，稳定人们的心理预期。正是基于政策先行、制度化推进和加强法制建设的逻辑，在抗日战争和解放战争时期，陕甘宁边区通过构建乡村治理体系、发动民众参与乡村治理、重建社会秩序，不仅激发了乡村社会活力，维护了乡村社会稳定，而且为中国革命的胜利发挥了重要的支撑作用，为新社会新国家建设奠定了基础，提供了重要的经验。

（一）构建政策先行的组织基础，营造清正廉洁的社会风气

构建由上自下乡村治理体系，让民众组织成为治理的重要力量。为了使党的乡村治理政策全面推行并取得成效，陕甘宁边区构建了主要由基层党组织领导、基层政权负责、村党小组和村民大会全过程参与，其他民众组织积极参与的乡村治理体系。延安时期陕甘宁边区的乡村党组织是中国共产党设立在乡村的基层组织，在乡村治理中发挥着领导核心作用;同时，乡村党支部把民众中的积极分子、劳动英雄作为主要发展对象。这就不仅能密切党组织和群众的关系，而且对党的主张、政策领悟更深刻，能更好地推进乡村治理政策的落实。1939年，陕甘宁边区第一届参议会制定了《陕甘宁边区土地条例》，从而使乡村治理在土地问题上有法可依。陕甘宁边区通过举办干部训练班等措施尽力提升乡村干部的文化水平，加强其政治素养和能力建设，进而动员并指导边区群众参与乡村治理工作。在陕甘宁边区，村民大会讨论决定村中一切大事。经过乡村治理的不断探索实践，1943年，边区乡村产生了由乡议员、乡干部、乡委员、村主任或村长，以及共产党支部书记、委员构成的“一揽子会”的议决型会议形式，并成了乡村社会治理的一种有效的治理方式。[2]这种制度化运作方式既有利于决策效率的提高，也有利于提高乡村自治的能力。毛泽东十分重视民众组织的作用，指出“民众如没有组织，是不能表现其抗日力量的。”[3]4241942年4月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区民众团体组织纲要与民众团体登记办法》，使乡村民众组织发展走向制度化。乡村民众组织是民众根据共同目的自愿组建的群众性组织，主要包括农会、减租会、合作社、运输队等经济组织，小学、冬学、村学、夜校等文化组织，自卫军、民兵等军事组织。这些群众组织是民主的人民政权之最重要的支持与依靠，他们是党（工人阶级的先锋队）与工人群众及一般劳苦群众的联络桥梁，是党的政治影响的传达者，是人民政权的轮带，是乡村治理的重要力量。也就是说，乡村民众组织作为群众性组织，本身就生活在群众之中，自主参与、共建共享。

建立健全权力约束监督机制，“让人民来监督政府”。毛泽东将让人民来监督政府作为党领导的民主政权跳出治乱兴衰“历史周期率”的“新路”。这表明中国共產党深刻认识到，要防止政府懈怠和政权倾覆，关键在于建立健全权力约束监督机制，切实将政府及其工作人员置于人民监督之下，以确保政权的民主化、规范化、高效化，并始终真实地体现人民意志与施政的公平正义。因此，延安时期陕甘宁边区一方面鼓励、保障人民直接监督政府及其工作人员，不仅发动人民直接监督履职情况，要求乡级政府换届选举时要向民众报告“上级政府的法令与去年参议会的提案的执行程度如何，有什么任务没有完成”以及“参议员的工作进展”等内容并发动民众进行讨论、批评;[4]而且鼓励人民勇于指出政府及其工作人员的不良行为，鼓励“人民有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”，[5]对于人民的控告，要求“政府必须实事求是、认真负责地处理，不敷衍，也不能偏袒公务人员;办案经过，需详细上报给上级”[6] 。另一方面保障人民通过参议会进行监督。明确规定由人民选举产生、受人民监督的参议会肩负督促和检查边区政府领导及边区各级政府、司法机关之公务人员的非法行为的职责，重视参议会监督职能的实现，强调尊重和依法保障参议会以及议员的监督权。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

加强干部作风建设，实现“只见公仆不见官”。延安时期党政极其重视干部作风建设，在加强干部教育培训以整体提高干部素质和履职能力的基础上，要求干部“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化”[7]26，以使边区政府成为广受群众拥护的“廉价政府”。为密切干群联系、引导党员干部全心全意为人民服务，强调“中国共产党是为民族、为人民谋利益的政党，决无私利可图;它要受人民的监督，不应违背人民的意旨”[7] 26，“各级政权的负责人员，都是广大人民的勤务员，不是那高居在上的官僚”[8]53，并要求党员干部制造机会与群众接触，进行批评与自我批评，鼓励群众说出心里话。为约束干部言行、肃清腐化堕落，边区相继颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》《陕甘宁边区政务公约》等法规条例划明红线，明确“只要有腐化堕落、假公济私、贪赃枉法、包庇蒙蔽者等错误之一或全部都有的人一定要惩戒”，强调共产党员犯法更是“必须从重治罪”[9]。为真实掌握干部履职情况、增进工作效能，边区建立了严明的工作检查制度和奖惩机制，在充分发扬批评与自我批评的同时，“凡有奖惩事件”“以命令行之”[10]。

（二）动员边区民众参与乡村治理，充分发挥民众主体作用

陕甘宁边区基于党的民主政策，进行了三次直接、普遍、平等、无记名的乡级选举，让群众直接参与民主选举的制度常态化，从而激活了广大民众的民主意识和制度思维。在选举前，党组织都进行重要的宣传和动员工作，通过宣传大会、黑板报、标语、宣传画等方式动员广大村民积极参与选举，提高村民当家做主的意识。根据1940年6月毛泽东《抗日根据地政权问题》的党内指示，选举贯彻执行“三三制”的原则。在选举过程中，根据边区村民特点，采取灵活多样的选举方式，如除识字的采取无记名投票选举之外，还有画圈、画杠、画点等方法，创新了选举民主形式。

陕甘宁边区不仅通过民主选举让普通民众直接参与公共事务，还通过发掘和培养将边区民众中优秀的先进分子吸收到党政机关，以发挥他们在乡村治理中的模范带头作用，不断提高乡村治理能力。1939年4月1日，边区政府公布了《陕甘宁边区人民生产奖励条例》，从而为乡村治理能力的提升提供了法制化安排。在乡村大生产运动的推动之下，延安柳林区二乡吴家枣园的吴满有通过勤劳耕作迅速致富，还被评为边区劳动英雄。1942年5月，边区政府通令表彰边区劳动英雄吴满有，并开展“吴满有运动”，号召边区人民向吴满有学习，随之各地涌现了更多的劳动英雄。毛泽东在1944年“劳动英雄与模范工作者大会”上指出，劳动英雄起了三个作用：带头作用、骨干作用、桥梁作用。[11]正是在党的政策的制度化推动和法制保障下，边区涌现出了多种类型的模范村，如：生产模范村、运盐模范村、卫生模范村、文化模范村、丰衣足食模范村、移民模范村、調解模范村和综合性模范村等，而典型的模范村有杨家湾型、窦家湾型、郝家桥型和城壕村型等，[12]从而树立了乡村治理的标杆。

劳动英雄作为优秀分子，其优异的成就和成功的经验让民众更加信服与依赖，在群众中也有较高的威信，从而能够团结带动广大民众积极建设乡村，创建更多的治理效能明显的模范村。而劳动英雄能够起到带头作用，实际上也说明了他们大多数较普通民众具有更大的能力、更高的政治觉悟，是乡村治理中的骨干力量;因而也是乡村培养和选拔干部的后备力量，成为乡村治理能力提升的动力所在。带头作用和骨干作用的有效发挥实际上就是桥梁作用的体现。劳动英雄作为模范代表很好地在党组织、政府与广大群众之间架起了一座沟通的桥梁，是将他们联系在一起共同进行乡村建设的纽带。边区乡参议会和乡政府在召开会议时会倾听这些劳动英雄的意见。不仅如此，有的劳动英雄还直接在边区乡村政权中担任职务，如吴满有就当选为边区参议员并任延安县参议会议长。他们一方面将党的大政方针、政府的政策安排传达到群众中并落实到乡村治理过程中去;另一方面也认真听取并积极传达群众的意愿与要求，密切了党群关系、干群关系。在边区劳动英雄的带动之下，边区民众更加积极、充满热情地参与乡村治理。

人民是历史的创造者，也是边区建设和乡村治理的主体。陕甘宁边区始终高度重视民众动员，奠定了乡村治理自主、可持续发展的基础。通过发展经济改善民生，通过形式多样的宣传教育、大力发展民众组织等方式激发民众，不仅提高了村民当家做主的觉悟和参与乡村治理的能力，而且增强了村民对党和边区政权的认同及支持。这就使边区得以形成党组织正确领导、政权积极负责、村民广泛参与的乡村治理体系。

重视宣传教育，激发民众参与热情。为激发村民中蕴藏的巨大能量，使乡村治理各方面都得到民众的踊跃参与，陕甘宁边区尤其注重将宣传教育贯穿于边区各项工作。如在选举运动中强调“不能忽视宣传”，使选举成为“改进政治、提高群众对政治的趣味与认识的运动”;[13] 在廉政建设中要求干部“放手去启发群众”，以消除群众的消极心理，使之能够“大胆地检查政府及其工作”;[14]提出要“把战争的政治动员，变成经常的运动”[3]481。同时边区深知动员民众绝不能简单地“将政治纲领背给老百姓听，这样的背诵是没有人听的”[3]481，因此注重采取形式多样、民众喜闻乐见的宣传教育形式，如传单、标语、黑板报、漫画、歌曲、戏剧、快板等，甚至还会结合地方特色文化以信天游、秧歌等形式进行宣传动员，便于民众理解和接受。

依靠群众团体组织，引导民众有序参与。陕甘宁边区党政十分重视对群众团体的指导，通过经济补助，安排党员引导、吸收积极分子入党等方式推动民众自主建立的各类组织得到良好发展，实现了边区各种群众团体涵盖乡村生活各个方面，极大便利了边区整合社会力量，动员和引导民众有序参与乡村建设。在群众团体的组织动员下，民众积极配合，踊跃参与边区各项工作，保障征收公粮、军事运输、乡村工业发展等任务得以顺利完成。边区还尤其注重指导包括群众团体在内的各种组织，在动员群众的同时也要为群众服务，在为群众解决问题中提高人民的参与积极性，强调不仅每次开会要讲动员，而且要去注意群众中日常发生的一切问题和群众的困难，并解决这些问题，如此则信仰会提高，群众会活跃，群众工作会深入。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

推动边区村民自治，提高乡村治理制度化水平。陕甘宁边区通过对村规民约加以改造，发挥其在乡村治理中的内在规范和约束作用。村规民约是以村为单位、全体村民为保障村民权益以及全村秩序的稳定而根据本村实际共同制定的行为准则与规范。村规民约在中国具有悠久的历史传统，但陕甘宁边区的村规民约具有以往不具备的新特点。村规民约作为边区进行乡村治理的重要形式是在党政领导下，由村民进行民主讨论议定并共同遵守与实施的。边区的村规民约在传承以往积极的儒家伦理道德思想的基础上，依据现实问题赋予了新的内容，以服务于乡村治理和革命需要。村规民约通俗易懂、浅显直白，内容涉及鄉村生活各个方面，如：农业生产、卫生防疫、禁烟禁毒等。此外，还通过多种途径保证村规民约的实施，如利用黑板报、识字班等多种文化形式对村规民约进行宣传推行，由劳动英雄带动与模范村建设促进村规民约的落实，在村民大会上对村规民约的实施情况进行监督与批评教育等;从而使民众能够按照村规民约的内容与要求，规范、约束自身行为，不断促进乡村治理的顺利开展。也就是说，基于村规民约的制度化，乡村治理建设不仅取得明显成效，而且为法制建设积累了实践经验。

（三）开展乡村秩序治理，注重法制建设

为维护乡村秩序，稳固革命的统一战线，以广泛团结各阶级群体，最大程度整合社会力量，陕甘宁边区高度重视社会矛盾的及时、妥善解决，实现了不同阶级在边区内和平共处、各展其长、各得其所，陕甘宁边区也因此得以长期处于相对稳定的建设环境，为革命的最终胜利提供坚实的后方支持。

维护秩序，建立稳定的社会环境。匪患、烟毒、二流子等社会问题一直影响着陕甘宁边区社会秩序的稳定，也是乡村建设的主要障碍。为破解乡村治理难题，建设稳定繁荣的边区，党和边区政府制定并实施了一系列政策和法律制度。

针对长期的贫穷与落后造成的土匪的盛行，边区政府一是采取军事上彻底打击和政治上分化瓦解相结合，即采取“军政结合，剿抚兼施”的方针。对带有政治色彩、罪大恶极的土匪进行武力清剿，而对于被迫胁从的群众则以教育为主，从轻处理。为了依法防治匪患，1939年，颁布实施了《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例》。二是广泛依靠民众力量，动员他们参与剿匪锄奸活动。成立锄奸委员会，发动群众参加锄奸小组，在农村设置岗哨，人人参与防匪。三是增强地方武装力量，建立自卫军和保安团。自卫军和保安团维护社会治安，做好日常警戒工作，有利于保护地方上不受土匪危害。四是不断强化法制治理方式。通过《陕甘宁边区抗日自卫军组织条例》《锄奸委员会组织条例》，依法剿匪锄奸。五是进行社会改造，从根源上破坏滋生土匪的社会土壤。如边区的二流子是土匪的社会基础，给他们分配土地、房屋，让他们成为自食其力的劳动者。“到 1943 年，边区的土匪就被基本消灭”，[15]为边区乡村社会治理和基层政权巩固提供了和谐稳定的良好社会环境。

陕甘宁边区出现二流子的历史根源主要是：一部分二流子来自剥削阶级，受旧社会不良风气影响而习惯过着游手好闲的日子;还有一部分是来自贫民、移民、难民群体，由于无正当职业而被迫成为二流子。二流子的存在严重危害着边区经济的发展、社会秩序的稳定，影响乡村民风的淳朴。毛泽东在《组织起来》的报告中要求：“所有二流子都要受到改造，参加生产，变成好人。”[16]由此，边区政府采取了一系列措施改造二流子：一是根据具体情况明确划定二流子，对症下药改造二流子。以谋生职业为依据把二流子区别为纯二流子、半二流子和非二流子。通过强制劳动和教育感化相结合对二流子进行改造。二是组织二流子参加劳动生产。在生产方面把二流子改造成为自食其力的劳动者。三是改造二流子的思想和精神生活。通过营造舆论氛围来维护二流子的自尊心，利用各种喜闻乐见的娱乐形式、识字班和讲座等宣传教育形式提高二流子的思想觉悟和责任意识，促使其主动改过自新。四是政府帮助并监督二流子转变。政府不仅为愿意参加农业生产的二流子提供土地、生产工具、种子等生产资料，解决他们的生产困难，如定边县规定：凡二流子“能自种者，政府分给土地，帮助农具”，[8]6还在改造过程中为了防止他们浪费劳动果实，采取代为保管粮食和劳动报酬的做法，保证改造效用最大化。最终，边区通过对二流子的改造，使贪婪享乐的不正之风基本消除，改善了乡村民风，形成了劳动最光荣的社会新风气。

陕甘宁边区曾是大量罂粟种植地区和鸦片生产基地，烟毒问题在当地泛滥成灾。为了边区民众的身心健康，以及边区社会风气的转变，陕甘宁边区政府成立以后开始通过法制建设厉行禁烟禁毒。边区相继颁行禁烟禁毒相关法令10多种，如《陕甘宁边区禁烟毒条例》（1941年）、《陕甘宁边区政府关于查禁鸦片烟苗的命令》（1943年）、《陕甘宁边区查缉毒品办法》（1946年）、《陕甘宁晋绥边区暂行缉私规章》（1949年）等。[17]依据这些法律规章，采取强制执行与说服教育的方法相结合。一方面，设立查禁烟毒的专门机构，执行禁烟禁毒相关工作。1942年初，边区成立了禁烟督察处，后来在边区重要城市还建立了禁烟督察分处。另一方面，也通过宣传烟毒危害等方式劝解烟民戒烟，利用讲座、竞赛等形式推动禁烟禁毒运动的发展。最终，陕甘宁边区成为了“禁烟模范区”，种植鸦片、吸食鸦片的现象几乎没有了，这不仅有利于边区民众身心健康，还为边区的乡村治理净化了社会风气。

实事求是，兼顾不同阶级利益需求。延安时期由于革命形势的发展，人民内部矛盾发生了新的变化。对此，陕甘宁边区坚持实事求是，因时制宜地制定既统筹全局又兼顾不同阶级群体利益需求的政策，使社会矛盾在人民内部得到妥善解决。在政权建设方面，边区的乡村最高权力机关先后经历了由抗日战争时期以“三三制”原则组建的参议会到解放战争时期的人民代表会议的转变。两种形式都保障了政权的代表性与广泛性，有利于调动人民内部各阶级的政治参与和社会建设热情。尤其是抗日战争时期为确保“三三制”的落实，明确规定“自乡村起切实贯彻三三制原则”，使议会和政府机关都“尽可能地做到有各个阶级的代表”，[16]并且组织乡村干部进行讲解宣传以消除贫、雇农的顾虑。与此同时，乡级政权“议决、执行，都是一揽子”[18]486的议行合一制也有利于提高乡村治理效率，便于及时解决社会矛盾。在利益维护方面，抗日战争时期通过实行地主减租减息、农民交租交息以协调地主阶级和农民阶级的关系;通过兼顾“改良工人生活”与“资本家有利可图”以实现劳资两利[18] 452。以此成功将对立阶级间的对抗性矛盾转化为非对抗性矛盾，从而解决了人民内部矛盾中最主要的物质利益矛盾。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

健全法制，着力维护社会公平正义。法律法规是明确社会规则、确保公平正义、维系社会稳定的重要保障，对协调社会关系、处理社会矛盾具有重要的规范作用。因此，延安时期陕甘宁边区将法制建设置于边区治理的重要位置，十余年间制定了64个类别、多达千件的法律法规，构建了内容丰富、结构完整的法律法规体系，成功为边区社会健康有序发展保驾护航。如《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》等宪法性文件，明确了平等、团结、民主等基本原则以及人民依法享有的权利，为边区乡村治理提供了根本遵循;《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区政府组织法》等政权组织法规，明确了边区政权机构的职责，保障了权力的规范、良性运行;《陕甘宁边区选举条例》等选举法规，明确了选举原则、规则及相关程序，保障了民主选举得以有序实现。除此之外，陕甘宁边区还颁布了一系列打击犯罪的刑事法规，以及保障平等婚姻家庭关系、保障劳动权益、明确土地政策等涵盖社会生活各方面的民事法律法规。

（四）注重经济民生社会文化建设，提升乡村治理效能

1944年，边区开展了集合了生产运动、文化运动和卫生运动等群众运动的“十一运动”。

“十一运动”内容包括农业生产、文化娱乐、卫生合作、贸易副业等相关方面。具体来看，边区在开展大生产运动、积极发动群众参加劳动互助的同时，兴修水利、提高农业生产技术、提高生产效率和粮食增量，促进了边区经济的发展。

注重经济建设，解决民众后顾之忧。面对边区建立之初经济极端落后、农民赤贫的情况，发展经济、改善民生不仅是边区建设的应有之义，而且也是民众动员成功与否的关键。因此“发展生产，首先是農业生产”“以进一步改善民生和培养民力”成为边区政府必须集中力量的“急要和首要的任务”。[19]通过组织民众开荒拓地、兴修水利、提高技术、互助合作，以及开展生产竞赛和“大生产运动”等系列举措，边区农业生产困难和农民温饱问题得到了显著改善。边区还积极推动农村手工业和商业的发展繁荣，不仅进一步解决了边区经济和财政困难，而且增加了农民收入。边区政府在大力推动经济发展的同时，还探索建立了较为完善的社会保障体系，使边区民众普遍享受社会福利，退役军人、抗战家属得到相应的优抚，受灾害影响的困难群众得到救济，工人群体得到保险保障。总之，边区一系列发展经济、改善民生的举措，使民众获得了切实的物质利益，因此真切拥护党的领导，支持边区政权，也能够没有后顾之忧地响应动员号召参与到建设边区、支援战争的各项事业中去。

大兴文化卫生教育，营造经济政治建设有利环境。党执政初期的陕甘宁边区堪称文化教育的荒漠。边区民众文化水平低下、文盲达99%的现实，以及普遍存在的封建迷信、社会陋习使民众在生产发展上受到限制，政治参与和社会建设更是无从谈起。因此，陕甘宁边区将大力发展文化教育、提高村民素质作为推动乡村治理的重要方面。边区主要从国民教育和干部教育着手，国民教育又分为学校教育和社会教育。在学校教育方面的举措主要有坚持办小学，为边区儿童提供上学机会;坚持三年义务教育，实现基础教育;对流浪的、不能上学的儿童实施救济等。社会教育主要是针对边区乡村成年农民或者失学儿童，通过夜校、识字组、冬学等多种方式提高他们的文化水平与思想觉悟。干部教育方面则是建立了干部学校，帮助他们学习理论知识，掌握党的方针政策，最终提高边区干部的政治素养和科学文化水平，从而提高他们为民办事的能力和效率。卫生运动的开展主要采取以下形式：一是向边区民众进行卫生宣传，改变他们不讲卫生的旧习惯。二是开展卫生展览会，展示疾病产生的原因、预防疾病的方法、科学小常识等。三是利用竞赛形式宣传科学知识，提高民众预防疾病的意识。总之，边区各项运动的开展，促进了边区各项事业的顺利发展，也为边区顺利推进乡村治理奠定了基础。

边区政府不仅重视学校教育，实行普及免费的儿童教育，兴办小学教育和中学教育，实现学有所教;而且推行夜校、冬学、识字班等灵活多样的社会教育，使普通民众能够在劳动生产之余学习知识、改造观念、提升能力。除此之外，边区还注重寓教于乐，推广丰富多彩的健康文化娱乐活动以传递知识、启发民智、树立新风。通过大力发展文化教育，边区民众的文化素质普遍提高，参与经济政治建设的积极性与能力显著提升。同时也推动了边区社会的移风易俗，匪患、烟毒、二流子、封建迷信等问题得到了明显改善，这一方面为生产活动和民主政治建设营造了良好的社会环境;另一方面，部分迷途知返的烟民、赌徒、巫医、二流子的加入也壮大了经济政治建设的队伍。

边区发展文教卫生事业还有一个重要目的，就是消除迷信。陕甘宁边区由于偏远落后，封建思想根深蒂固，很多民众都存在迷信盲从的现象，主要表现在信奉巫医，在遇到疾病时不寻求科学治疗方法，不找医生，反而将全部希望寄托到充满迷信色彩的巫医身上。由此，边区不仅通过宣传科学文化知识以及医药卫生知识，提高民众的科学文化素养和对卫生防疫、科学治疗的认知。同时，还利用乡村文学艺术如文艺工作者下乡或民众自行举办群众性的文艺活动宣传民主生活，发起反巫医运动、巫医坦白运动等，旨在破除迷信。此外，政府还建立了卫生防疫委员会，为边区的卫生防疫工作的开展提供保障。

开展综合性乡村治理建设运动，推动乡村各方面协调发展。为全面改善边区经济落后、封建愚昧、各类社会问题层出不穷的状况，陕甘宁边区先后开展了模范乡村运动、“十一运动”等综合性乡村治理建设运动。模范乡村运动是对乡村经济生产、文化建设、卫生环境、民主政治等各方面协调发展提出的要求。因此，边区明文规定模范乡应满足生产运动、教育人民，达到卫生建设和风俗改善的条件，模范村应有学校、识字组、卫生建设等。“十一运动”明确了改造乡村环境、改善村民生活所要实现的十一项目标，虽然各地的具体内容有所不同，但都包涵经济、政治、文化等乡村治理和建设的基本方面。这些综合性的乡村建设和社会治理运动，推动边区发生了翻天覆地的变化，最终得以“成为全国政治上、经济上、文化上最进步的一个农村区域，并且铺设下了发展工业的顺利条件”如有些地方的十一项内容为：每户有一年余粮;每村有一架织布机;每区有一处铁匠铺，每乡有一个铁匠炉;每乡有一处民办学校和夜校;每人识一千字;每区有一处卫生合作社，每乡一个医生，每村一个接生员;每乡有一处义仓;每乡有一副货郎担;每户有一牛、一猪;每户种一百棵树：每村有一眼水井，每户一处厕所。。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

妥善安置移民，争取更大的民心。由于时逢战乱之年，边区移民难民人数大增。倘若移民难民问题得不到妥善解决，将会严重危害社会稳定，他们有可能转变为土匪、二流子，成为社会治安的影响因素。为此，边区制定并颁布了一系列法律法规政策，如《陕甘宁边区优待外来难民和贫民之决定》《优待难民办法》《陕甘宁边区优待移民实施办法》《陕甘宁边区优待移民实施办法补充要项》《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等。此外，边区政府还设立难民收容所，发放救济粮和救济款，对移民难民进行直接救济，解决他们最迫切的基本生存问题。而为了移民难民问题得到彻底解决，政府还帮助照顾移民难民后续生活的改善，如开办难民工厂，推动他们参加工业生产，不仅有利于以工代赈，还促进边区工业发展;为移民难民提供生产技术、生产工具，鼓励他们开荒自救。总之，陕甘宁边区通过以上措施基本上妥善安置了移民难民，使他们过上了安居乐业、丰衣足食的生活。

陕甘宁边区在乡村治理过程中始终坚持统筹兼顾，推动生产、文化和政治一体化建设，使乡村治理得以基于坚强的政治保障、自给自足的物质条件、良好的社会氛围而取得巨大成功，为革命形势向好发展和人民需求的满足奠定了坚实的基础。

陕甘宁边区存续的13年间，党在极其紧张的局势和艰苦的环境下，带领边区人民克服困难、大胆创新，建设成一个“十没有”社会，是政治革命带动社会转型条件下乡村治理的成功范例。焕然一新的陕甘宁边区，不仅成为革命的圣地，而且也是“全国最进步的地方”和“中国的希望”[3] 718，切实担负起了党在陕甘宁边区建设之初寄予其的“在全国起模范带头作用”[20]的历史重任。尽管时移世易，但延安时期陕甘宁边区乡村治理积淀的宝贵经验，仍为当前的乡村治理提供了重要的借鉴。

二、延安时期陕甘宁边区乡村治理的当代启示

20世紀二三十年代，以晏阳初、梁漱溟、卢作孚等为代表的乡村建设派，试图在不触及封建地主经济和现存阶级关系的条件下，以发展教育和实业为手段实现改造农村、挽救国家的目的。这种局部的不彻底、不深刻的改良活动未能触及阻碍中国农村社会发展的深层症结，因而不可能实现预期目的。早在革命时期，中国共产党就扎根于中国乡村社会，深刻认识到中国农村凋敝的根本原因在于帝国主义和封建主义的双重压迫。在陕甘宁边区，中国共产党坚持以人民利益为中心，全面解决农村政权、土地和民生建设等一系列问题，把边区农民从“日益贫困化以至大批地破产，他们过着饥寒交迫的和毫无政治权利的生活”[3] 631的状态中解放出来，真正实现了边区乡村的大变样，为我们今天乡村振兴战略的实施提供了重要启示。

（一）完善党领导的乡村治理体制机制是取得治理效能的根本保证

中国共产党是陕甘宁边区建设和发展的坚强领导核心，领导边区的一切工作。中国共产党通过《中共中央关于领导方法的决定》（1943年）论述了一般和个别相结合、领导和群众相结合、统筹全局、工作要突出重点等马克思主义的领导方法，不断完善党的领导。中国共产党全面领导制度的建立和发展离不开延安时期的实践和探索，可以说，党的全面领导制度在这一时期得到了全方位的展开和形成。陕甘宁边区乡村治理，就是党领导的乡村治理历史的、生动的实践。正是充分发挥了党总揽全局、协调各方的优势，形成了共建共治共享的乡村治理格局，才把陕甘宁边区成功建设成为“十没有”社会。“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”[21]，利益是人类行为的直接动因。共同利益既是人类合作的基础，也是人类共同发展的条件。也就是说，要使乡村多元共治取得成效，就必须有能够维护发展乡村共同利益的政治力量，这个政治力量还必须具有为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命。这个政治力量就是中国共产党。

党的十九大报告指出，中国共产党是最高政治领导力量。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（2019年）指出，要完善村党组织领导乡村治理的体制机制，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。这就表明，必须坚持党组织在村级组织体系中的核心地位，加强党的建设，为乡村治理体制机制的有效运行提供根本保证。完善村党组织建设，同样要着力抓好党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，并把制度建设贯穿始终，持之以恒推进反腐倡廉。完善党领导的乡村治理体制机制要注重执行监督机制。陕甘宁边区就坚持“凡是上级需要调动村长时，须经过村民大会”“发动人民进行自下而上的检查、监督、控告”[22]。这就表明，在大力开展乡村振兴建设中，乡镇政府要大力支持村务监督组织发挥职能作用，使村务做到“规则公开、程序公开、过程公开和结果公开”的全领域、全流程公开。要积极培育乡村经济社会组织，引导村民自主参与、民主协商、多方协同，最大限度地动员、完善党领导的乡村治理体制机制，还要组织和发挥农村社会各方力量，形成乡村治理合力，尤其要发挥村民小组在参与集体事务方面的基础作用。

（二）加强乡村文化引领是取得治理效能的基础

文化是人类行动的最深沉、最根本的精神力量。共同的文化底蕴和价值理念，才能引领人们协同一致地集体行动。新时代乡村治理是一项系统工程，需要政治、经济、社会、文化和生态一体化建设。陕甘宁边区的乡村治理的基本方式就是“政治、生产和社会（文化）”建设一体化。通过文化的滋养熏陶作用，在群众中开展抗日救亡宣传教育，普及现代科学卫生知识，掀起红色文艺创作风气，极大地改变了乡村落后愚昧的传统习气，从思想上、行为方式上推进乡村社会的现代转型。党的边区乡村文化建设不仅从根本上改变了农村的封建落后思想，还在广泛的文化教育中实现了政治社会化的目标，培养了社会革命意识，用党的理论武装了广大人民，成为群众行动的指南和遵循。因此，提升当代乡村治理效能，必须夯实乡村社会共同的文化基础。

坚定文化自信是提升乡村社会治理的根基。乡村治理机制的稳定运行和效能的长效发挥，都离不开文化的思想塑造、行为导向作用。这就表明，在新时代，乡村治理要取得实效、达成治理目的，价值观念的培育和弘扬必不可少。既要完善乡村伦理规范，净化社会风气，塑造乡村共同体精神;更要树立社会主义核心价值观，提高人民的现代化国家治理意识、中华民族伟大复兴意识，明确每个人在乡村发展和社会进步中所肩负的责任和使命。新时代乡村治理还要发挥道德模范的标杆作用。像当年的陕甘宁边区一样，可以以道德模范为原型，进行文艺创作，用身边模范的事迹感动群众，“以农民群众喜闻乐见的方式”弘扬社会主义核心价值观。陕甘宁边区乡村文化引领建设的关键之一就在于全面的文化生态建设，即扎根乡土，“把整个边区变作一个大学校”[23]。因此，乡村文化引领必须重视整个乡村文化环境建设，要严格整治封建迷信、高价彩礼等不良风气，有效利用新时代文明实践弘扬乡村文明新风。加强农村文化平台建设，推进城乡公共文化服务一体化。DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D

（三）推进法治乡村建设是取得治理效能的必要保障

陕甘宁边区政府“共制定和颁布了 64个类别，数量达千件以上的法律法规”[24]，涉及土地治理、烟毒治理、婚姻旧俗治理、卫生治理等多个方面。以毒品治理为例，陕甘宁边区政府“先后制定和颁布了10多个关于禁毒的专门性法规法令”[19]。一定意义上说，边区政府正是借助法律法规才实现了对边区社会问题的有效治理。通过法治推动乡村治理，既是陕甘宁边区乡村改造的基本经验，也是中国共产党推进社会治理现代化的基本方式。法律法规作为一种刚性约束，在乡村治理现代化过程中体现为社会秩序的底线、利益分配的界线、社会公平正义的准线以及贯彻国家意志的基本手段。法律法规能够对传统乡村社会的愚昧思想和混乱状态产生强有力的约束作用，为乡村治理提供良好秩序。通过法律法规对乡村治理体制机制作出明确规定，能够有效协调各种利益关系、规范各类行为，推动个体利益和集体利益的统一。尤其要加强对基层政府、村委会等的法律法规的约束和监督，明确其治理的方式和手段，将其治理行为严格约束在法律法规允许的范围内，让乡村治理真正体现法治思维和法治方式。

在完善法律体系、坚持法治在乡村治理过程中的保障作用时，还需因地制宜，重视乡规民约的重要规范功能。陕甘宁边区有着悠久的民俗传统和乡规民约，其中充满了“对孝道、忠信、仁义的倡导，德治为先的治理方式。”[16]乡规民约作为农村自治的重要规范形式和基层民主政治发展的重要成果，在处理公共事务、调节矛盾纠纷、维护社会秩序等方面发挥着难以替代的作用。一方面，乡规民约通过广泛征求意见和民主协商、议定及修改而确立，体现为村民的共同意志，在激发村民制度意识的同时，形成了广泛的集体认同。另一方面，乡规民约的重要意义还在于能够以一种因地制宜、因势而变的形式进行乡村治理，能够通过约定俗成的方式平稳解决移风易俗、分配资源、解决纠纷、维护治安等方面的问题。作为非正式性集体规约，乡规民约在我国乡村治理中具有深厚的基础：传统社会基层治理普遍采用的是乡里制度，同时由乡村士绅辅助治理，对乡民、村民进行所谓的“道德教化”，其实质就是通过乡规民约实现对村民的引领和约束。要推进乡村治理现代化，必须提升村民法治意识，因此必须重视法治宣传工作。回顾历史，延安时期陕甘宁边区乡村封建婚姻陋俗盛行，仅靠颁布正式法规或制定新乡规民约都难以真正消除婚姻陋俗。对此，边区党政决定大力开展宣传教育活动，通过“各种群众运动和纪念活动、秧歌与戏剧等文艺演出、报纸杂志以及民歌、信天游的广泛传唱等形式”[25]，宣传婚姻新观念，“配合严格执法和妇女识字运动，使新婚姻法规在边区得到最大限度的贯彻和执行”[26]。可以说，正是通过广泛的法治宣传教育，新婚姻法规和新乡规民约才得以真正施行。

（四）增强村民自治组织能力是取得治理效能的重要条件

农业现代化的核心在“人”的现代化，乡村治理最终还是要落实到具体的村民，因此必然要增强村民自治组织能力以推动自下而上的基层农民群众参与。陕甘宁边区建立了“三三制”民主政权，以广泛代表性为基础，形成了村民自治的初步样板。后来，“一揽子会”又成为边区农村村民参政议政的重要创新形式，出现了以“王家坪村”为代表的具有高度自治能力的模范乡村，村民自治制度建设呈现良好局面，极大发挥了基层民主的作用，激发了人民当家做主的内在动力。乡村自治模式在边区真正生根，既理顺了上下一致、协调互动的党群干群关系，也切实推进了乡镇干部改变工作方式和工作作风，乡村社会在政治和经济等多方面都获得了长足的发展与进步，乡村建设成就斐然。因此，新时代提升乡村治理效能，必须着力增强村民自治组织能力。

村民自治制度的完善是落实民主实践、提升村民自治组织能力的重要制度保障。新时代乡村治理的实践必须依托于系统全面、运行有效的村民自治组织体系。要全面规范村民委员会的直接选举工作，通过推选产生村民选举委员会，科学高效推进选举事宜、规范选举形式并进行全过程监督，保障村委会换届选举公正有序，保证基层民主的切实实现。在村级事务自我管理上，坚持村民代表会议制度，按期召开村民代表会议，听取村级经济农业发展规划和村委会工作报告、审议村级财务收支情况等;建立健全村务公开制度和民主管理制度，保证事务办理规范化、程序化;发挥村民小组在密切联系群众、广泛收集民意、有效传达村务决策、积极协助村委会工作方面的重要作用，切实落实群众自治;支持劳动互助组织、集体经济组织、农业和手工业合作社等多方主体参与到乡村治理的过程中来。

农村自治水平和乡村治理效能在很大程度上还取决于基层干部的自治能力和工作能力。只有通过民主选举选出觉悟高、能力强、有责任心的“能人”带领乡村发展，才能有力推动乡村治理。一方面，要发挥党员的先锋模范作用，以党支部、党小组为载体，发挥基层党组织和党员干部在政治动员、思想引导、组织规划等方面的领头羊作用，加强思想道德引领，提升基层自治能力。另一方面，大力加强农村干部队伍建设，强化乡村治理体系的人才支撑。在村委会干部选举中，要注重党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低的“三高一低”要求，保证基层干部在政治意识、素质能力以及工作活力等方面能够适应乡村治理现代化的基本要求。其次要完善选人、用人渠道，提升干部整体素质，充分发挥大学生村官等人才优势。要加强村干部学习培训。加强村干部管理能力、职权认知、生产技术等方面的學习，锻造其过硬本领以更好地指导和推进农村各项工作。要完善对村干部的能力评估和绩效考核机制，加强群众对村干部的民主监督，村民通过积极参与，共同推进乡村治理现代化、共享乡村现代化发展成果。

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Practice， Experience and Contemporary Enlightenment of the Rural

Governance in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border

Region During Yanan Period

YANG  Song-ran1， ZHANG Wei-da2

（1.School of Marxism， Northwest University， Xian  Shaanxi 710127， China;

2.Law School， Northwest University， Xian Shaanxi 710127， China）

Abstract：  Rural governance is an important part of social governance which is crucial for building China into a modern socialist country in all respects. In Yanan period， the CPCs thoughts and practice on rural governance has developed significantly. Based on a logic of making policies first， setting a mechanism and improving the legal system， the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region constantly innovated the way of rural governance， establishing an ideal society. The analysis and research on the practical innovation of the rural governance in this region during Yanan period are of great significance for the historical approach to the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region. And the experience and enlightenment will benefit modern Chinas rural governance practice.

Key words：Shaanxi-Gansu-Ningxia border region; rural governance; experience and enlightenment

（责任编辑 编辑刘永俊）DC0060BF-6B85-4EE8-B5C3-74B3AF7A452D