社区矫正机构刑事执行权探究

摘      要：社区矫正机构行使刑事执行权的行为包含监管、教育、帮扶以及不得已时的惩戒，本质上是司法行政权。本文旨在通过阐释社区矫正机构发展历程、分析社区矫正机构履职行为性质来厘清社区矫正机构的刑事执行权，在此基础上探寻重新配置社区矫正机构刑事执行权的路径，期冀对刑事执行理论的进一步深化有所裨益。

关  键  词：社区矫正机构;刑事执行权;司法行政权

中图分类号：F926.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）03-0091-07

收稿日期：2021-11-27

作者简介：郑艳，浙江警官职业学院社区矫正研究中心主任，教授，研究方向为行政法、刑事执行法学。

基金项目：本文系浙江立法研究院、浙江大学立法研究院委托课题“浙江省實施《中华人民共和国社区矫正法》办法草案起草及立法相关问题研究”的阶段性成果，项目编号：202002。

社区矫正是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的刑事执行制度。自2020年7月1日起施行的《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）第一条将一审稿中的“正确执行刑罚”改为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”这一非常客观的表述，并在第九条回应了《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）关于社区矫正机构的设置问题：“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施。”最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020年6月18日发布的《中华人民共和国社区矫正法实施办法》（以下简称《社区矫正法实施办法》）第九条进一步明确了由社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施，依法履行调查评估、接收、入矫、建立矫正小组、监督管理、考核奖惩、提出治安管理处罚建议、提请减刑、提请收监、提请逮捕、教育帮扶等一系列职责。在学界，对于社区矫正机构的刑事执行权是司法权还是一种特殊的行政权认识不一。对此，笔者尝试通过对社区矫正机构在发展过程中其履职行为性质的分析来找寻答案。

一、社区矫正机构发展之路

在2012年《刑事诉讼法》修改以前，社区矫正机构并非一个法律术语，学界对其概念有多种理解。有观点认为，狭义的社区矫正机构是指社区矫正执行机构，广义的社区矫正机构包括社区矫正决定机构、社区矫正法律监督机构、社区矫正管理机构和社区矫正工作机构（其中包括社区矫正执行机构）、社区矫正协作机构等。县级以上司法行政机关是社区矫正的管理机构，县级司法行政机关及其司法所是社区矫正的执行机构。“阳光中途之家”等机构属于辅助机构。[1]也有观点认为，社区矫正工作机构包括管理机构和执行机构，社区矫正管理机构主要负责社区矫正的组织、协调和指导工作，社区矫正执行机构具体从事社区矫正对象的监督、考察、帮助、教育等工作。[2]还有观点认为，司法行政机关作为一个整体亦是社区矫正机构，就如同人民法院作为一个整体是我国的审判机关一样，根据层级和职能的不同来区分管理机构和执行机构没有实质意义。更准确地说，司法行政机关内部设置的专门负责社区矫正工作的部门就是社区矫正机构。[3]在实务界，亦有观点认为，社区矫正机构并非单一性主体机构，而是由司法行政机关、公安机关、检察机关、人民法院、民政等多部门组成的联合体，是多部门联合办公的综合性议事机构而非实体执法机构。在其看来，社区矫正是一项综合性工作，涉及到社会的方方面面，需要公检法各部门的参与、配合以及社会各界的协助、支持，特别是社区服刑人员帮扶、教育等工作还需要民政、人力资源与社会保障、住建、教育、财政等部门的支持和配合。

2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《社区矫正实施办法》，明确规定由司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作;县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。自此，社区矫正机构开始在探索中前行，全国各级司法行政机关纷纷成立社区矫正管理局（处、办）或社区矫正科（局）作为社区矫正机构。至2017年，全国100%的省（自治区、直辖市）的司法厅（局）、99%的地（市、州）司法局和98%的县（市、区）司法局经编办批准单独设立了社区矫正局（处）或社区矫正科（执法大队），其中22个省（自治区、直辖市）改名为“社区矫正管理局”，北京、天津则加挂“社区矫正管理总队”的牌子。社区矫正全面实行以来，社区服刑人员数量增长迅猛。司法部相关统计数据显示，社区矫正对象2009年有21.5万人，2010年有27.8万人，2011年有40万人，2012年有56.4万人，2013年有68.1万人，2014年有73.2万人，2015年至2018年基本保持在69-70万人之间，2019年至2020年保持在67万人左右。而这些司法行政机关内设的社区矫正局（处、办、科）偏重对基层司法所的管理、监督和指导，社区服刑人员的日常监管均由司法所承担，执法功能并不明显。[4]

为解决服刑人员数量多、监管任务重、工作人员不足等问题，浙江省台州市司法局自2012年开始逐步推进队建制模式的社区矫正机构改革。2014年，经编委同意成立市级社区矫正管理局，增挂社区矫正执法支队牌子;经编委批准将社区矫正管理科全部更名为社区矫正执法大队，并设立承担执法监督职责的法制科。社区矫正执法大队统一行使社区矫正执法权，协调社区矫正各职能部门间的工作，承担调查评估、接收、事项审批、司法奖惩、收监、追查、禁止令执行和应急处置等职责。乡级层面，根据矫情和域情需要，对执法力量相对单薄的司法所进行资源整合，成立乡镇（街道）执法中队。村级层面，成立社区矫正工作站，协助社区矫正机构做好监管、教育和帮扶工作。应当说，这种队建制模式的社区矫正机构有助于形成市、县、乡镇、村四级社区矫正工作体系，使社区矫正工作更加实战化、实体化。

需要注意的是，按照《社区矫正法》第九条的立法本意，社区矫正机构应是县级以上人民政府根据需要设置的负责社区矫正工作具体实施的执行机关，应独立承担法律责任并具备以下条件：一是其成立获法定机关批准;二是由法律确定职责权限;三是有法定行政编制并按编制配备人员;四是有独立的行政经费;五是有办公地点和必要的办公条件;六是通过公开的方式宣告成立。目前，各地的社区矫正机构已具备了第二项、第四项、第五项和第六项的条件，但尚未达到第一项和第三项的要求。笔者调研后发现，部分地区的社区矫正机构仅将××省司法厅社区矫正管理局改称为××省社区矫正管理局，将××市、县司法局社区矫正处（科、股）改称成××市、县社区矫正管理局，所需编制仍由内部调剂，且编制数根本无法完成社区矫正的工作量，只能委托司法所承担。也有部分地区依然延续着原有“司法局+司法所”的社区矫正执行模式，一定程度上限制了社区矫正机构执法主体作用的发挥。

二、社区矫正机构履职行为性质之考

在学界，有学者认为，刑罚执行作为刑事司法的最后一个环节，固然会和司法权有天然的关联性，但从权力本质属性来看，刑罚执行权并非司法权，其权限内容不具備司法权的裁判性、中立性、被动性的特征。[5]还有学者认为，刑罚执行权是通过对权利的剥夺或限制达到执行法律（法律文书）的目的，故其本质上是一种执法权，即行政权。加之，刑罚执行的启动具备鲜明的主动性，对受刑人权利的剥夺或限制也呈现明显的实质干预，故刑罚执行权从逻辑上看应该属于行政权，且属于行政权中的司法行政权。[6]

2019年6月27日，全国人大常委会在审议《社区矫正法（草案）》时，有委员提出：“监狱这个机构的司法机关性质在法律里是得到明确的，涉及监狱管理的时候，司法执行的性质是非常清楚的，监狱在依法履行职责过程中侵犯了当事人权益，引起的是国家司法赔偿，不是引起国家行政赔偿。社区矫正机构在履行职务过程中，其行为性质是属于行政的还是属于司法的，这一点应当在这部法律中予以明确。从相关规定来看，好像还不够明确。有一些条款把社区矫正机构视为是行政机构，如第三十八条规定社区矫正对象拒绝接受监督管理的，社区矫正机构应提请有关机关予以治安管理处罚。如果社区矫正是刑事司法执法的一种形式，就不应该适用治安管理处罚法。”[7]

最终出台的《社区矫正法》虽未明确社区矫正机构的性质，但按其第八条和第九条的规定，社区矫正机构的业务主管部门是司法行政部门;社区矫正机构负责社区矫正工作的具体实施;社区矫正机构的设置和撤销由县级以上地方人民政府司法行政部门提出意见，按照规定的权限和程序审批。由此可以推断，社区矫正机构毫无疑问是行政机关。

至于社区矫正机构履职行为的性质，则需作具体分析。社区矫正是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的刑事执行制度，是对刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的具体执行。既然监狱刑罚执行权的本质属性是一种司法行政权，那么社区矫正机构的刑事执行权也应当是一种司法行政权。自社区矫正对象从前来报到开始，社区矫正机构核对法律文书、核实身份、办理接收登记、建立档案、组织矫正宣告、确定矫正小组，到日常监管、教育学习、公益活动的落实，禁止令执行、脱漏管追查及处置、考核奖惩、提请收监等一系列行为均为行使刑事执行权，属司法行政权而非司法权。但须注意的是，社区矫正过程中拟适用社区矫正前的调查评估在性质上应属刑事司法行为，其是司法机关为正确量刑裁判而委托社区矫正机构对被告人的社会危险性和对所居住社区的影响进行的调查评估，是诉讼过程中的委托行为。实务中，已有判决对此予以支撑。如“杨某某诉司法局错误出具社会调查报告要求赔偿案”和“朱某某诉某司法局某司法所要求确认审前社会调查违法无效案”①均以“调查评估行为属于刑事诉讼法授权实施的刑事司法行为，该诉讼请求不属行政诉讼的受案范围，不予立案”而终结。

三、社区矫正机构刑事执行权之辨

社区矫正机构的刑事执行权可以细分为职能、职权与职责，三者既相互关联又有所侧重。社区矫正机构的职能是从其应承担的职责与所具有的功能角度进行界定的，包括执行刑罚、监督管理、教育矫正以及帮困扶助;社区矫正机构的职权是指其职能范围内的权力、权能和权限，是与其职能目标及工作人员职务相适应的管理资格;社区矫正机构的职责是与其职权相统一的，有权必有责，失职必追究。在社区矫正执法过程中，监督管理、教育矫正以及帮困扶助都是以执行刑罚为基础的。

实践中，无论《社区矫正法》还是《社区矫正法实施办法》皆未赋予社区矫正机构完整的刑事执行权。如因社区矫正机构并未配备人民警察的编制，故由公安机关实施限制人身自由的强制措施权、治安管理处罚权和追逃权等，这种权力配置模式也导致社区矫正机构的约束力不足，加大了监管风险。近年来，因脱管未及时提请收监导致社区矫正对象重新再犯罪、社区矫正工作人员由此被刑事问责的案例不在少数，主要原因就在于刑罚执行权的一分为二导致职责不明、法令不通。

在刑罚执行一体化视野和改革实践的背景下，需要从刑罚执行权的完整性出发科学合理地配置社区矫正机构的职权职责，以打破公安机关和社区矫正机构之间的藩篱。对此，学界进行了积极的探索。有观点认为，目前社区矫正的职能分工是双主体结构配置，司法行政部门负责社区服刑人员的行为督导，公安机关行使处罚权。只有归并执行权，改变双主体执行模式，联通管理与惩戒，社区矫正机构才能有效承担督导（观察、引导、干预和不得已时惩戒）和帮扶的职责。倘若因违禁处罚机关与日常管理机关分属不同行政部门而彼此各不买账，执法的局面只会更加被动。[8]以因社区矫正对象违反监督管理规定而提请公安机关治安处罚为例：《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条第四项规定，被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、暂予监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规或者国务院有关部门的监督管理规定的行为，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款。《社区矫正法实施办法》第三十六条规定，社区矫正对象违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法应予治安管理处罚的，执行地县级社区矫正机构应当及时提请同级公安机关依法给予处罚，并向执行地同级人民检察院抄送治安管理处罚建议书副本，及时通知处理结果。实务中，执行地县级社区矫正机构提请治安管理处罚前须先调查取证，经司法所合议、评议审核后再提请同级公安机关审批。由于公安机关作出的治安处罚决定是一项具体行政行为，为避免被申请行政复议或提起行政诉讼的风险，公安机关会对执行地县级社区矫正机构提交的建议书及相关证据进行严格审查。且不论公安机关作为一个行政机关审查另一行政机关（社区矫正机构）提出的建议书和相关证据还有待学理的推敲，一旦提交的建议书及相关证据被公安机关否决，无疑会削弱社区矫正机构执法的权威性。故此，社区矫正机构宁可反复劝导、训诫和警告，也不愿使用提请公安机关治安拘留的惩罚措施。

可见，社区矫正机构的刑事执行权应当是一个包含监管、教育、帮扶以及不得已时惩戒的完整的刑事执行权。在社区矫正对象不服从监管时，赋予社区矫正机构惩戒权和强制权能够彰显刑事执行的强制性和严肃性。当然，这种惩戒权和强制权不同于监狱行刑就是兑现惩罚（剥夺人身自由就是最大的惩罚），无须对社区矫正对象采取24小时无间断和无缝隙的严格管控。按刑事法规范的真实涵义，假释、缓刑和暂予监外执行本身已无积极注入制裁的意思，消极限制自由意味着社区矫正机构更有积极作为的空间。将惩戒置于不得已才适用的最后阶段，强调行刑监管与教育帮扶并重，关照到了轻刑及附随性刑罚处分执行的规律。[9]

四、社区矫正机构刑事执行权配置之思

刑罚执行一体化思维并非用闭合惩罚切断一切社会关联，而是基于刑法任务确立行刑目标，围绕行刑目标联通行刑方式，整体表达法律理性。[10]故笔者认为，应重新配置社区矫正机构刑事执行权。

一方面，取消“提请公安机关治安处罚建议权”。依据《治安管理处罚法》的规定，对于严重违反治安管理秩序的管制犯、缓刑犯、假释犯、暂予监外执行罪犯（以下简称四类人员），公安机关可直接处以治安拘留，社区矫正机构亦可以“被治安拘留”为由认定其存在“其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的情形”而提请撤销缓刑收监执行。从理论上来讲，治安拘留的威慑作用有助于使四类人员不致再违反规定进而被收监执行，适用率应更高。但笔者在调研中发现，社区矫正机构对两次警告后仍违反监督管理规定的四类人员宁可直接提请收监执行，也不愿向公安机关提请治安拘留。究其原因，主要在于公安机关及其承办人员因未参与社区矫正日常工作对违规情况不甚了解，为规避行政复议、行政诉讼引起的行政责任风险往往对治安拘留的态度很谨慎，社区矫正机构担心提请治安拘留被驳回而顾虑重重。其实，从性质上考察，公安机关对违反监督管理规定的社区矫正对象处以治安拘留或罚款是一个明确可诉的具体行政行为，而社区矫正机构的惩戒行为是刑事执行权的内容之一，并非行政诉讼的受案范围，“提请公安机关治安处罚建议权”极易混淆社区矫正行为的性质。加之，社区矫正的目的不是收监执行，而是通过引导、规制社区矫正对象的行为，使之不再重新犯罪，尽早重归社会。一旦将因违反监督管理规定的缓刑犯和假释犯收监执行，执行原判刑罚或余刑，意味着考察期归零，这是一个非常重的惩罚。正如日本学者大谷实所言：“撤销假释具有让现已出狱的人再度被收监的效果，其重要程度同允许假释不可同日而语，不能贸然行事。”[11]基于以上考量，笔者建议取消“提请公安机关治安处罚建议权”。

另一方面，增设中间性惩戒措施。由于目前可供使用的懲戒手段有限，社区矫正机构对于屡次违规但未达到收监条件的社区矫正对象只能是继续训诫和警告，因此社区矫正工作者强烈呼吁增设中间性惩戒措施以降低缓刑、假释的撤销率。近年来，各地社区矫正机构不断探索并形成了不少对具有不同再犯风险的社会矫正对象采取不同强度管控措施分类管理、分类矫正的有益经验。如为防止脱管漏管，对所有社区矫正对象实行手机定位，运用电子围栏限制其活动范围、核查其活动情况及行为表现;对于具有明显社会危险程度又不宜在监狱服刑的初入矫社区矫正对象以及社区矫正过程中违反特定义务经警告无效但仍不予收监的社区矫正对象，则在手机定位的同时加戴具有更强定位与报警功能且不可拆卸的电子腕带，进一步限缩其自由活动的空间。这种通过不可脱卸的电子腕带等电子定位装置加强监管的中间性惩戒措施已为《社区矫正法》吸纳，其第二十九条规定若有违反人民法院禁止令、无正当理由未经批准离开所居住的市县等五种情形，可以使用电子定位装置，加强监管。但应看到，实务中手机定位电子监管对于意志控制力很弱的社区矫正对象而言效果并不明显。基于此，部分地区的人民法院陆续发出“禁止未成年缓刑人在外过夜、在规定时间内禁止外出”的命令，这一命令其实已具有定时监禁于居所的性质。在笔者看来，对于那些人身危险性相对较高的社区矫正对象，同样可以采取“家庭监禁”作为中间性惩戒措施。至于“家庭监禁”的决定权归属，可参考其他大陆法系国家的做法交给负责刑事执法监督的检察机关，这样既能够减少人民法院与社区矫正机构之间的执法内耗，也有助于预防社区矫正机构及其工作人员不作为。此外，笔者建议，取消公安机关对严重违反监督管理规定的社区矫正对象的拘留权，增设“短期监禁”的中间性惩戒措施。如此，社区矫正机构无需专门配置人民警察、新设拘禁场所，只要提请人民检察院决定5-15日的短期监禁处分，然后交由轻警戒型监狱执行，移送和接收均由监狱人民警察承担即可。采取“短期监禁”中间性惩戒措施，将有利于促成监狱行刑与社区矫正的一体化互动。

【参考文献】

[1]郭健.我国社区矫正机构论纲[J].刑法论丛，2011，（4）.

[2]但未丽.社区矫正：立论基础与制度构建[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.

[3]廖明.我国社区矫正机构的界定与设置——兼与郭健博士商榷[J].刑法论丛，2012，（3）.

[4]郑艳.社区矫正机构的建设构想[J].河南司法警官职业学院学报，2018，（2）.

[5]孙笑侠.司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别[J].法学，1998，（8）.

[6]宗会霞.刑罚执行一体化的基本步骤与风险应对[J].政治与法律，2018，（4）.

[7]明确界定社区矫正机构性质“是行政的还是司法的”[N].新京报，2019-06-29.

[8-10]王利荣.行刑一体化视野下的矫正体制架构——写在《社区矫正法》征求意见之际[J].当代法学，2017，（6）.

[11]（日）大谷实.刑事政策学[M].黎宏译.北京：法律出版社，2001.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Criminal Execution Power of Community

Correction Institutions

Zheng Yan

Abstract：The behavior of community correction institutions in exercising criminal execution power includes supervision，education，assistance and punishment when necessary.In essence，it is judicial administrative power.This paper attempts to clarify the criminal execution power of community correction institutions by explaining the development process of community correction institutions and analyzing the nature of their performance of duties.On this basis， this paper explores the path to reconfigure the criminal execution power of community correction institutions，hoping to be beneficial to the further deepening of the theory of criminal execution.

Key words：community correction institutions;criminal execution power;judicial administrative power