政府层级改革的经济发展质量效应研究——基于“省直管县”和“强县扩权”的准自然实验

詹新宇 易泉映雪 刘皓月

内容提要：旨在进行分权激励的政府层级改革，包括财政领域的“省直管县”和经济社会管理领域的“强县扩权”两类。现有文献表明，这两类改革显著促进了经济增长，那么其经济发展质量效应如何呢？本文采用双重差分法（DID）实证探讨了财政层级改革对我国县市经济发展质量的影响及其实现机制。研究发现，两类改革对县域经济发展质量均有显著提升作用；对于市辖区经济，财政“省直管县”改革对其经济发展质量没有显著作用，而“强县扩权”对其经济发展质量则有显著提升作用。进一步分析发现，政府层级改革将县级政府与地级市政府在财权、事权上相对独立开来，激励各级地方政府基于自身地区经济条件优化财政支出结构、提高支出规模、完善政府职能而作用于本辖区经济发展质量；分权时序研究表明，“省直管县”实施先于“强县扩权”和两者同时并行的情形都能够显著提升县域经济发展质量。本文据此提出了相应的对策建议。

一、引言与文献综述

新发展格局下，总量式经济增长已然不能满足人们的需求。党的十九大报告明确指出我国须由高速增长阶段转向高质量发展阶段。片面地追求经济增长速度将导致国家经济发展滞后，因此一个国家的发展不能仅靠经济增长来评估，应将更好地满足人民日益增长的美好生活需要作为经济高质量发展的目标（高培勇，2019）。我国经济增长是政府主导型，正处于完善社会主义市场经济体制、促进宏观经济转型的关键时期。政府层级改革对加快转变我国未来的经济发展模式、改善我国经济发展结构、促进经济向高质量发展具有重要意义。理论上，我国1992 年开始实施的财政“省直管县”改革是加大横向管理幅度和减少纵向管理层级之间的权衡，降低了行政成本同时提高了行政效率。政府层级改革改变了各级政府间财政、经济建设的权责，地方政府作为主要受体，其经济增长必然受到影响。那么，政府层级改革在驱动我国经济总量增长的同时，对经济发展质量的影响程度及其影响方向又如何呢？

县域经济对于整个国家的发展繁荣具有举足轻重的作用（文雁兵等，2020）。自秦朝以来，县在我国政权结构中始终处于连接城乡、沟通条块的关键环节，是城市经济与农村经济的交汇处，又是工业经济与农业经济连接点。根据民政部官网数据统计，截至2020 年7 月我国共有2845 个县级行政单位，其面积占全国90%以上，人口占全国70%以上。在行政发包制下，经济建设权责由中央向县层层发包，导致县级政府承担着较多的地方经济发展权责（Shue，1988）。现有研究表明，财政“省直管县”改革有利于缓解县级财政困难，促进县域经济增长（王小龙，2015）。然而，对于地级市政府而言，由于改革后不再参与县级各类税收分享和省对县的转移支付，导致其丧失部分财政来源，但仍被要求承担改革前对县进行的各类专项补贴，因此财政“省直管县”改革可能抽走地级市发展的“血液”，阻碍地级市城市化进程。那么，在追求高质量发展的过程中，当前的政府层级改革是否提高了县域经济发展质量？当地级市政府的部分财政权力和管理权力被剥夺时，是否会对市辖区的经济发展质量产生不利影响？在此背景下，同时研究县域经济和市辖区经济对于推动我国政府层级建设具有深远意义。

关于我国政府层级结构变革的研究主要集中在两个方面：一是政府层级结构变革政策效应评估。财政“省直管县”和“强县扩权”对市辖区和县域经济影响不同，河南省直管县改革政策显著促进了河南县域经济增长，但增长的原动力是经济分权而不是财政分权（郑新业，2011）。贾俊雪等（2011）认为省直管县财政体制改革对财政自给能力的增强并没有效果，实际上并没有显著改变县级财政状况。才国伟等（2011）发现改革甚至可能会使得周边县市利益受损。改革后虽然基础设施建设支出扩大，教育、科技、医疗卫生等民生性支出却出现了不同程度的下降（陈思霞、卢盛峰，2014）。二是研究政府层级结构变革下经济增长速度的区域异质性。我国目前的财政分权会推进地方政府的经济发展，会促使政策制定偏向投资开发城市，忽略农村地区的公共产品供给事项（迟诚、马万里，2015）。

现有文献还聚焦于研究影响经济发展质量的因素。既有研究对于经济发展质量是一个维度众多且具有丰富内涵的概念已达成共识，其内容大体上包括经济结构、经济稳定性、经济充分性、经济效率、生态环境代价、人力资本等方面（魏婕、许璐，2016；王文文，2019）。研究认为资源的可持续利用（谭崇台，2014）、优质的环境（黄茂兴、林寿富，2013）是支撑经济可持续增长的重要保证。另外，一方面，专利质量（孟猛猛等，2021）、产业结构变动（史丹，2020）、地方政府公共支出结构（储德银等，2020）、劳动力供给和城镇化水平（王淑英等，2021）均能促进经济高质量发展；另一方面，税收竞争（李恺、上官绪明，2021）、政府干预（王淑英等，2021）均对地方经济增长质量产生了显著的抑制效应。此外，我国经济高质量发展的实现需要金融业发展与产业结构的配套支撑（乔敏健、马文秀，2020），同时需要将重心放在民生建设，侧重于缩小城乡差距（宋明顺等，2015）。

纵观既有研究文献，尽管有大量学者从多样化的角度探索了政府层级结构变革对我国经济社会各方面产生的复杂影响，但其中大多是对经济增长速度和规模的研究。基于此，本文对2000-2016 年我国县域和市辖区的经济发展质量分别进行测算，以纵向政府层级为分析视角，实证研究政府层级改革对我国县市经济发展质量的影响。本文可能的创新体现在：第一，研究视角上，尝试同时从县域和市辖区经济视角出发，将政府层级结构改革和经济发展质量置于同一理论分析框架下进行实证分析，拓宽了研究经济发展质量的视阈。第二，丰富了政府层级改革与经济发展质量效应的研究。本文通过实证分析，为更好地完善财税体制，合理改革经济发展模式贡献微薄之力。第三，本文拓展了政府层级改革经济后果的文献，为进一步理解和推进政府层级改革提供更多经验证据。本文同时收录县域及市辖区数据，对于政府层级改革涉及到的双方政策效应进行综合考虑、综合评价，具有更加全面的效果。

本文剩余部分安排如下：第二部分为制度背景和理论假说；第三部分为数据说明与研究设计；第四部分展示了基础回归结果和异质性、稳健性分析；第五部分进一步分析两项改革的时序对经济发展质量的影响以及改革对经济发展质量的作用机制；第六部分是结论与政策建议。

二、制度背景与理论假说

（一）制度背景

1.政府层级改革

新中国成立初期，我国政府管理体制实行的是“中央—大区—省—（地区）—县—区（乡镇）”，地区属于省政府的派出机构。1954 年国家撤除大区这一结构，直接形成了“省—县”的管理格局。1978 年之后，为了改变“地市并存”造成的机构重叠、条块分割、城乡二元化的经济格局，以地市合并为主要形式的“市管县”体制再度兴起（张文君，2009）。截至2003 年底，全国除港、澳、台、四个直辖市及海南省以外的27 个省和自治区，都普遍实行了“市管县”体制，即“中央—省—地级市—县—乡镇”五级层级。行政管理模式上，地级市政府直接领导和管理县级政府。财政分权上，上级政府对下级政府拥有很大的主导权（Li et al.，2016）。而社会和经济建设权责采取行政发包制，下级政府面临较重的经济建设事权，财政压力被逐级转移给下级政府（Guo et al.，2016）。我国以五级政府为主的政府层级设置，在新中国成立初期对于维护社会稳定发挥了积极作用，但是随着经济的不断发展，政府层级过多导致上传下达效率低下，信息失真概率较高。此外，层级过多导致需要配备过量的政府人员，使得行政成本过高，政府工作相互推诿致使效率低下。同时，在委托—代理关系中，从理性选择理论出发，政府也是一个理性经纪人，其作为理性经纪人的自利体质无法避免，地级市政府在同时管辖区以及县级政府时，更多地偏向市辖区，相对贫困的市不仅没有能力帮助其管辖的县，反而可能从县攫取资源，以推动其自身发展，导致城乡差距更大。

2.“强县扩权”与“省直管县”改革

财力向上集中、事权下放的政府层级管理体制，使得上下级政府间的权责不匹配，且在市、县级政府间表现尤为明显，出现“市压县”“漏斗效应”等现象（Ma，2005）。例如，地级市政府通过行政权力把原县级政府管辖的税收贡献度高的企业转移到市辖区或把自身的支出责任转移给县，并通过截取省对县的转移支付等资金充实自身财政。自2002 年开始，浙江、湖北、广东等省区逐步探索“省直管县”的行政体制改革。这项改革政策实施的主要目的是由省直接管理试点县，改革措施主要分为两类：一是在经济管理上实施“强县扩权”改革；二是在财政体制上实施“省直管县”改革。

“强县扩权”改革是事权的下放，指将属于市辖区的部分经济、社会管理权限下放给县级政府，在经济和社会管理方面达到“省直管县”的方式。这一改革的核心内容就是通过扩大县级政府的相关权力，使县级政府具有更大的自主权，为实现县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。权力直接下放到县级，有助于减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。

财政“省直管县”相对“强县扩权”则是财权的下放。财政“省直管县”就是对于政府之间收支的划分、预决算、转移支付以及资金往来等方面，由省财政直接对接县财政。“省直管县”改革改变了地级市政府对于资金的总体管辖权，使得市县之间不再有日常资金往来关系。一方面，改革减少了地级市政府对财政资金进行“截胡”的可能性，实现资源的最优配置；另一方面，县财政与省级财政直接对接，减少了信息不对称，使得省级政府更加清楚地了解基层人民需求，在信息传递上减弱了转移支付向城市偏移的倾向性。图1 和图2 分别描述了2003-2016 年实施省直管县和不实施省直管县的县、市年平均财政收入的变化趋势。可以看出，实施省直管县改革的县的财政收入高于未实施省直管县的县，实施省直管县改革的市的财政收入低于未实施的市。另外，随着省直管县逐步推广实施，实施地区和未实施地区财政收入差距越来越大。

图1 “省直管县”改革对县年平均财政收入的影响

图2 “省直管县”改革对市年平均财政收入的影响

我国应运而生的财政“省直管县”以及“强县扩权”改革具有一定的现实意义。一方面，配合中央政府打造服务型政府，提高公共服务质量，优化经济结构；另一方面，通过改革减少地方政府层级，提高层级间沟通管理效率，减少行政资源的浪费。这两项政策的实施，使得县级政府经济权限扩大、财政收入更充实，有利于“蛋糕”的做大，但是是否利于县级“蛋糕”做得更好呢？才国伟、黄亮雄（2010）认为不能笼统地断定“省直管县”的政策效应。因此本文从县域和市辖区两个政策主体角度出发，实证检验政府层级改革的经济发展质量效应，对综合评判政府改革的效果更有意义。

（二）理论假说

财政“省直管县”改变财政资源的使用和报告方式，使得县级与省级直接沟通。对于县而言，一方面，这项改革使地级市侵占县域资源的可能性减弱，以此实现资源的最优配置；另一方面，县财政与省级财政之间的直接联系减少了信息的不对称性，从而使省政府对基层人民的需求有了更清晰的认识，在信息传递上减弱了转移支付向城市偏移的趋势。“省直管县”改革赋予了直管县更大的财政收支能力，能够激励地方政府发展经济，有利于促进区域产业结构的升级（王立勇、高玉胭，2018），从而可能促进区域经济发展质量提升。对于市辖区而言，才国伟等（2011）认为财政“县财省管”改革减弱了地级市的财政收入能力，地级市可能会因此产生更大的财政赤字，进而扩大改革对市辖区经济发展带来的消极作用。据此，本文提出假说1：

假说1：财政“省直管县”给予县域更大财权，促进了县域经济发展质量的提高，但与此同时，可能降低了市辖区经济发展质量。

“强县扩权”使得县拥有更多的行政自主权，为完善县一级的经济发展和社会管理奠定基础。权力直接下放到县一级将使管理层次得到降低，行政成本下降，并提升政府管理效率。同时，为了促进地方经济发展，地方政府官员倾向于采取更多市场激励措施，继而推动县域经济进入发展的“快车道”。因此，提出假说2：

假说2：“强县扩权”赋予县级更多事权，强化各县际横向竞争程度，激励县域政府“积极有为”，提升县域经济发展质量；同时，地级市政府从“烦琐”的县域管理事务中“解放双手”，更加关注自身发展，也可能提高市辖区经济发展质量。

三、研究设计

（一）模型设定

本文利用2000-2016 年的县级面板数据和市辖区面板数据计算的全要素生产率作为衡量经济发展质量的重要指标之一，再建立动态面板数据回归模型，采用双重差分法进行实证回归，用以考察政府层级结构变革对经济发展质量的影响，并探索其影响机制。模型如下：

（二）变量说明

1.被解释变量

被解释变量为经济发展质量，用索洛余值法测得的全要素生产率来衡量。全要素生产率首次被列入党的十九大报告用于衡量经济发展质量。随后，徐现祥等（2018）等创新性地将全要素生产率作为一个测度经济发展质量的新指标，可见其对于经济发展质量具有标杆性的意义。目前主要有索洛余值法、主成分分析法和DEA 指数法等方法测算全要素生产率。由于本文的实证分析基于县级和地级市层面的面板数据，在环境、能源和福利分配等数据的获得性方面存在较大的挑战，因此本文借鉴郭庆旺、贾俊雪（2005）采用索洛余值法来测算全要素生产率。

2.核心解释变量

核心解释变量为县（市）级的改革虚拟变量，分别设置“省直管县”和“强县扩权”两个政策虚拟变量。政府层级改革数据来源于各省有关文件，均由手工整理得到。

3.控制变量

根据现有文献，本文参考詹新宇、崔培培（2016）控制下述因素对经济发展质量的影响（见表1）。

表1 经济发展质量主要控制变量

第一，经济发展水平因素，包括：固定资产投资（FIR）①借鉴王佳杰（2014）的做法，GDP 均是经过价格指数调整后的数据，调整基期为1999 年，价格指数来源于《中国统计年鉴》。、第一产业增加值占GDP 的比重（VPY）、第二产业增加值占GDP 的比重（VSY）、第三产业增加值占GDP 的比重（VTY）。第二，地方政府行为因素，包括：政府干预程度（GOV）、财政自给率（FSSR）。地方政府相关政策和行为对辖区企业生产经营状况产生影响，且财政自给率越高，自身“造血能力”就越强，辖区经济可能越健康。第三，人口因素，包括：人口规模（POP）、人口密度（DEN）。第四，辖区重要发展特征，包括：城镇化率（UR）、人均医疗机构床位数（NBM）、人均社会消费品零售总额（TRS）、城镇居民人均储蓄存款余额（BSD）、移动电话用户（MP）。

本文选取2000-2016 年的县域及市辖区的数据，均来自《全国地市县统计资料》《中国区域经济统计年鉴》《中国县市经济统计年鉴》、EPS 数据平台。为减少数据带来的异质性，本文对数据处理如下：（1）删除北京、天津、上海、海南、重庆数据；（2）考虑到数据完整性，删除西藏、青海、内蒙古、新疆数据；（3）由于浙江省是最先实施财政“省直管县”以及“强县扩权”政策省份，其县域经济相对其他省份较为发达，不具有对比性，本文也删除浙江省数据。主要变量的描述性统计见表2。

表2 主要变量的描述性统计

四、实证结果与分析

（一）基准回归结果

本文利用2000-2016 年的县级和市辖区面板数据计算经济发展质量指标，采用双重差分法（DID），逐渐添加控制变量进行实证回归②本文也在不控制以上变量的条件下做了回归分析，结果类似。。表3 中（1）-（4）为县级层面回归，实证结果表明财政“省直管县”和“强县扩权”改革对于实现县域经济高质量发展作用显著为正，假说1 和假说2 在县级层面得到验证。具体来看，财政“省直管县”改革使得县域经济发展质量显著提升0.56 个百分点。表明财政“省直管县”改革切实减小了市政府对于省政府给予县级财政资金“剥夺”的可能性，使得县级拥有更多的财政资金提高自身经济发展质量；“强县扩权”改革能够显著提升县域经济发展质量0.24个百分点，对于县域经济发展质量同样具有显著提升作用。“强县扩权”改革将事权进一步下放给试点县，试点县在追求经济增长的过程中，依然关注经济高质量发展。该项改革通过使县一级政府拥有更大的事权自主权，为实现县域经济发展和社会管理职能奠定基础，从而促进县域经济发展质量的提升。

1.2.3 磁珠分选 采用MojoSortTM Human CD8 T Cell Isolation Kit(BioLegend公司)分选外周血CD8+T细胞，具体步骤严格按照说明书进行。

表3 基准回归结果

表3 中（5）-（8）列为市辖区数据的回归结果，发现财政“省直管县”改革对于市辖区经济发展质量没有显著作用；经济管理上的“强县扩权”改革能显著提升地市区域经济发展质量3.4 个百分点。“省直管县”改革改变了地级市对于资金的总体管辖权，实现了省财政与试点县财政直接往来关系。因此，对于地级市政府来说，财政“省直管县”改革一定程度上削弱了市辖区的财政能力，对市辖区经济发展质量无显著影响。财政压力增大使得地级市政府更倾向于将有限的财政资金用在政绩工程，优先投资开发“短平快”项目，这类项目短期内能迅速增加经济增长速度，但是对经济发展质量短期并无显著促进作用。而“强县扩权”赋予县级更多经济管理权，县级自行管理其繁杂的日常事务，使得地级市政府从烦琐的事务中抽离出来，更加关注其自身经济发展质量，因而经济管理上的“强县扩权”会提升市辖区经济发展质量。

（二）异质性分析

1.地区异质性分析

我国各地区存在资源禀赋、经济发展情况的先天不同，全国样本回归可能具有地区异质性，因此，本文通过分地区进行回归研究。表4 是基于东、中、西部地区县级数据进行回归，可以看出，东、中、西部地区政府层级改革的经济发展质量效应均为正，但同时，政府层级改革的经济发展质量效应在西部地区最大，中部次之，东部最小。财政收支矛盾缺口西部最大，中部次之，东部最小，因而“省直管县”使得西部地区县域财政赋能更多，对于经济发展质量的提升更大。

表4 政府层级改革与县域经济发展质量的地区异质性分析结果

表5 为市辖区数据回归结果，除东部外基本与全国数据回归结果一致。实行财政“省直管县”能够显著提升东部市辖区经济发展质量0.77 个百分点，但其对中、西部作用不显著。经济管理上的“强县扩权”政策对于东、中、西市辖区经济发展质量均具有显著提高作用，结果表明经济发展质量效应在西部地区最大，中部次之，东部最小。

表5 政府层级改革与市辖区经济发展质量的地区异质性分析结果

2.经济发展质量提升效应的异质性分析

分位数回归不易受到极端值影响，能更全面地展示被解释变量条件分布的整体面貌。从表6、表7 回归结果可以看出，对于县域经济，“省直管县”改革在经济发展质量低和经济发展质量高的地区影响效应更大，在经济发展质量居于中间的地区影响效应较小；而“强县扩权”改革在经济发展质量较高的地区影响效应较大。对于市辖区经济，财政“省直管县”改革在经济高质量发展水平下，其经济发展质量效应显著为正；“强县扩权”改革的经济发展质量效应随着经济发展质量水平的提升而增加。

表6 政府层级改革与县域经济发展质量的分位数回归结果

表7 政府层级改革与市辖区经济发展质量的分位数回归结果

（三）稳健性检验

1.平行趋势检验

运用双重差分方法的前提是在政策实施前处理组与控制组间满足平行趋势。从图3、图4 结果看，县级层面上，在“省直管县”改革实行的前两年，处理组与控制组不存在显著差异，政策实施后，均存在显著差异；对于“强县扩权”改革结果与之类似，可能由于政策的时滞性，政策效应于改革后一年显现。

图3 “省直管县”改革对县域经济发展质量的平行趋势检验

图4 “强县扩权”改革对县域经济发展质量的平行趋势检验

从图5、图6 结果看，地级市层面上，“省直管县”改革后期并不显著，与基础回归结果一致；“强县扩权”改革实行的前两年，处理组与控制组不存在显著差异，政策实施后，均存在显著差异，进一步验证了本文使用双重差分方法满足平行趋势假设。

图5 “省直管县”改革对市辖区经济发展质量的平行趋势检验

图6 “强县扩权”改革对市辖区经济发展质量的平行趋势检验

2.变更核心变量的度量指标

本文被解释变量用全要素生产率来测度，可能存在一定的片面性。因此，参考冷崇总（2008）将经济发展质量用国家或地区GDP 除以全社会劳动者平均人数，并取其对数形式重新测度。基础回归结果与前文一致。实行财政“省直管县”改革对于县域经济发展质量有显著促进作用，会使得县域经济发展质量提高0.2548 个百分点，而对于市辖区经济发展质量的促进作用并不显著。经济管理上的“强县扩权”政策对于县域和市辖区经济发展质量均具有显著促进作用，且对县域经济发展质量促进作用更强，效果上与市辖区经济质量相比多出近0.21 个百分点。

3.控制政策交互影响

引入变量reform_f_e 作为两个改革变量相乘得到两项改革措施并存的虚拟变量，当reform_f=1且reform_e=1，reform_f_e=1，否则reform_f_e=0，其余变量与上文相同。表8 回归结果显示，加入政策交互项并不影响基准回归结果，且交互项表明同时实行财政“省直管县”和“强县扩权”改革时，能够显著提升县域经济发展质量，而对市辖区经济发展质量无显著作用。

表8 政府层级改革与经济发展质量的政策交互影响

续表

五、拓展分析

（一）分权时序影响分析

财政“省直管县”属于财政分权，“强县扩权”属于行政分权，二者的分权时序也可能会对经济发展质量造成影响，本文依照李永友等（2021）将分权时序分为财政先行、行政先行以及同时并行三种模式，“省直管县”实施先于“强县扩权”则为财政先行（fiscal），“强县扩权”实施先于“省直管县”则为行政先行（admin），同时并行（stime）则代表二者同时实施。由于“省直管县”以及“强县扩权”两种改革政策都是主要作用于县级政府的改革，篇幅所限，本文仅以县域经济为代表展示分权时序对经济发展质量的影响。

表9 展示了分权时序对于县域经济发展质量的影响，结果显示财政先行和同时并行能够显著促进县域经济发展质量，且同时并行的系数要大于财政先行的系数，而行政先行对县域经济发展质量促进效应不显著且系数为负。财政先行的分权方式给县级政府更充足的财政资金以匹配县级政府较多的事责，使得县级政府能够更好地完成各项经济任务；财政分权和行政分权同时并行在给予县级政府更多财政资金的同时，也给予了更大的自主发展选择权，县级政府通过相互竞争能够更加灵活地选择当地经济发展方式，从而更进一步促进经济发展质量的提升；行政先行的分权方式虽然给了县级政府更多的自主选择权，但是由于缺乏相应的财政支持，原本就面临较大财政压力的县级政府在发展上也被束缚手脚，对经济发展质量无显著影响，甚至部分县级政府会盲目发展进一步加大财政压力，对经济发展质量产生不利影响。

表9 分权时序对县域经济发展质量的影响

续表

（二）机制分析

政府层级改革后，试点县直接由省级政府管理，虽然“强权扩县”赋予了县级政府更多的事权，但地级市与试点县相互独立后，两者间以及县级之间相互协调机制可能被削弱，也加剧了原本处于经济弱势的县级政府的横向竞争。根据“政治锦标赛”理论，经济绩效是很重要的考核指标，与地方官员的政途和财政收支目标的完成度息息相关（Tang et al.，2017），且尤其与级别较低的官员的晋升密切相关（冯芸、吴冲锋，2013）。在层级改革的财政收支压力变化下，出于增强区域竞争力，完成经济绩效考核的考量，政府可能倾向于完善政府职能，提高支出规模，这与政府通过优化支出结构，提升营商环境作用于本区域经济发展质量的方式不谋而同。基于此，本文理论机制是通过验证财政层级改革影响财政支出偏向，继而传导到全要素生产率，分别考察基础建设支出占比（IS）和公共服务支出占比（PS）的影响效应。①篇幅所限，深入的影响机制分析将在本团队后续文章中进行详细研究分析。

1.基础建设支出占比的影响效应

表10 中第一阶段改革对基础建设支出占比的回归结果表明，财政“省直管县”改革对于县域基础建设支出占比没有显著影响，但其提升了市辖区基础建设支出占比。进一步证明了“省直管县”改革减少了地级市财政资金的来源，地级市政府在财政压力增大的情况下，倾向于将有限的财政资金优先用于完善基础设施，提高经济竞争力，吸引“短平快”的投资项目；而“强县扩权”改革显著提升了县域基础建设支出占比，对市辖区并未表现出提升作用。当县域经济被赋予更多的事权时，其与同级县具备了公平发展的经济管理权力，加剧了横向竞争。我国地方政府的晋升锦标赛制度是以追求GDP 为重心，随着之前束缚经济发展的原因消除，县级政府官员晋升激励得到增强。相对于民生性领域，地区经济发展水平能够通过基础设施的投资快速提升，进一步使县级政府的财力扩大，官员的晋升考核依靠硬性指标的提升，在短期内，投资基础设施领域能够带来更多经济绩效，已然成为基层政府官员政治决策的首要选择。但是，第二阶段基础建设支出对经济发展质量的回归都不显著，证明仅仅增加基础设施支出有利于把“蛋糕”做大从而增加政绩，但是对经济发展质量的提升并无显著贡献。

表10 机制分析：基础建设支出

2.公共服务支出占比的影响效应

表11 第一阶段回归表明财政“省直管县”改革对县域公共服务水平的影响显著为正，而对市辖区具有显著负向影响。说明原本民生建设相对薄弱的县级政府财权提高后，其有更多能力提升公共服务水平，同时，当财政“省直管县”改革减少了地级市对财政资金进行“截胡”的可能性，削弱了地级市的财政收入能力，公共服务本就相对完善的地级市政府会倾向选择将有限的财政资金优先投资开发“短平快”项目，忽视公共服务类支出项目；“强县扩权”改革对县域和市辖区公共服务支出都具有显著提升作用。说明“强县扩权”赋予了县级政府更大的事权，让县级政府更加积极有为，在进行基础设施投资的同时也更多地提供了公共服务。对地级市政府来说，“强县扩权”改革使地级市政府能够集中精力解决本级事务，激励其成为“有为政府”，提高对市辖区内民生性项目建设的关注度，更好地发挥其在资源配置上的经济职能。第二阶段回归表明，增加公共服务支出能够显著促进经济发展质量的影响。

表11 机制分析：公共服务支出

六、结论与政策启示

自改革开放以来，我国的经济持续多年的高速增长，总量已然跃升世界第二，新发展格局下，对于我国来说，重视经济发展质量尤为重要。本文对2000-2016 年我国县域和市辖区的经济发展质量分别进行测算分析，研究发现，政府层级改革对于县域经济发展质量均有显著提升作用。对于市辖区而言，财政“省直管县”改革对市辖区经济发展质量没有显著作用，而“强县扩权”改革对于市辖区经济发展质量有显著提升作用。此外，政府层级改革的经济发展质量效应在西部地区作用效果最好，中部次之，东部最小。进一步研究发现，“省直管县”改革和“强县扩权”改革通过影响县和市辖区的公共服务支出占比来提升区域经济发展质量。整体而言，政府层级改革固然壮大了县域经济，但是它对于市辖区经济质量发展产生了一定程度的影响。

本文的启示在于：

第一，优化市辖区的财政收支结构，引导地级市政府提高民生领域支出。“省直管县”改革使得地级市政府丧失对于资金的总体管辖权，财政能力被削弱，而原有支出责任基本不变，在财政收支压力增大背景下，倾向于将有限的财政资金用于“短平快”项目。所以，应引导地级市政府将有限的资源投入教育、医疗、卫生等民生项目，为百姓谋福利。

第二，规范管理市县权责问题，稳固“强县扩权”改革效果。“强县扩权”改革对于县域和市辖区而言都是双赢改革。“强县扩权”改革以后，应享有计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、信息直接获得等与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。但目前来看，省辖市及部分省直部门未将有关权限直接交由扩权县（市）行使，存在由省辖市管理和省、市两级双重管理等现象，造成扩权政策未能落实到位。

第三，政府层级改革应因地制宜，促进区域经济均衡发展。改革不能一刀切，应该巩固西部地区政府层级改革的同时加大东部地区改革力度。此外，考虑到东、中、西地区固有的经济发展质量差异，根据政策效应，可以在经济发展质量高和低的地区积极实施政府层级改革。