我国市辖区行政体制改革难点探析

2016-02-01孟雨秋

法制博览 2016年19期

关键词：市辖区

孟雨秋

襄阳市樊城区经济和信息化局，湖北　襄阳　441002

我国市辖区行政体制改革难点探析

孟雨秋

襄阳市樊城区经济和信息化局，湖北襄阳441002

摘要：文章提出市辖区行政体制中存在的问题，分析了问题的原因，提供了改革思路，供业内人士参考。

关键词：市辖区；行政体制；改革难点

一、引言

市辖区作为城市的组成部分，处于我国行政层级中的基层，所辖区域多为地级市的政治、文化、经济中心，在工业化与城市化进程中起着底层驱动作用。由于财权、事权、人事权与其所担负职责的不匹配，市辖区现有行政体制无法发挥最大效用，已成为区域经济发展的行政障碍，由此带来的发展问题日趋凸显。

二、市辖区行政体制中存在的问题

(一)市辖区设置随意性较大

1955年，国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》规定：“人口20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设立市辖区。”1979年全国人大通过的地方组织法规定：“市辖区是县级地方政权组织，设立区人民代表大会常务委员会和区人民政府。”1982年颁布的《中华人民共和国宪法》再规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”以上法律规定，明确了市辖区作为地方一级政权组织，但对市辖区的设置标准仅为“确有必要”。

一方面，上世纪八十年代末以来大量撤县设区建制的出现，导致县的农村被划为城市社区，制造出虚高的城市化水平，远离城区的乡镇交通、基础设施远不如主城区，但土地定价与主城区一样，抬高了农村用地成本。

另一方面，以湖北襄阳市所辖七个区为例。除襄城区、樊城区与襄州区三个区以外，高新开发区、鱼梁洲开发区、东津新区、隆中风景区四个区均是由地方自行设立的行政或经济管理区，无行政区划代码，不属于中华人民共和国民政部在册的行政区。

(二)权责分配不对等

从职责上看，区既要承担工业、第三产业发展与城市管理的责任，又要承担农业发展、服务农民、农村问题的重任，除了经济增长外，招商引资、安全生产与信访维稳等考核指标也是主政者责任的一部分。而与之相悖的是，区与同级县相比，发展本地经济调控手段更弱，服务公众心有余而力不足，履职尽责困难重重，普遍说法是“宁可去当县长，不愿来当区长”。

从权能上看，承担城市管理职能的区，并不能领导国土、规划、工商、质检、公安、交通等部门。一方面，使得市辖区政府在辖区内管理上出现盲区，缺乏城市建设规划、土地开发等行政审批职能，出现想管的管不了，管得了的不想管的局面。另一方面，市辖区政府不对称地承担着水电、管网等基础设施建设、维护周边环境等城市综合服务职能，对区内行政管理显得尤为乏力。

(三)市辖区发展无法因地制宜

市辖区经济考核指标涉及到地区生产总值(GDP)、规模以上工业增加值、地方公共财政预算收入、固定资产投资、社会消费品零售总额、高新技术产业增加值、城乡居民人均可支配收入、招商引资实际到位资金、安全生产、节能减排等。同一市内在政策导向上使用同一套考核体系，无视工业化水平不一的区情，引发城区之间盲目竞争、重复布局，进一步拉大市辖区之间发展的不均。

(四)提供公共服务能力有限

随着城市化进程的推进，市辖区往往面临旧城改造这一课题。限于财力等原因，一方面“腾笼换鸟”进度快慢不一，影响部分企业正常发展壮大与部分百姓正常生活。进一步，对换出的鸟如何“筑巢变凤”，市辖区政府往往无力解决。现实情况是，在搬迁户补偿款尚未到位的情况下，若市辖区工作人员完成了动员搬迁任务，却是一件值得“表扬”的事情。

三、市辖区行政体制问题的原因

(一)财税体制“市富区穷”

1994年“分税制”财政管理体制改革以来，地方基层出现财政困难局面。为调动地方积极性，根据中共中央、国务院意见，财政部2009年发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确指出要在“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。得益于此项改革，县域经济得到了明显增长。

市辖区则不在此次改革受益者之列，区财政收入与支出仍然由市级财政控制，区财政不是一级财政。更为严重的是，2011年“营改增”试点方案启动之后，国税增加，地税减少，进一步加剧市辖区财政紧张局面，市辖区政府缺乏可持续发展的税源。这也同时导致市辖区政府热衷于土地开发，增加市辖区政府财政收入，对培养“百年企业”发展实体经济则缺乏足够重视。

市辖区级财政维系在“吃饭财政”水平。在收入上，区内优质税源划归给市本级征收，余下税源占比小、征收困难；所辖部门大都是服务型，缺乏行政事业性收费权限。在支出上，让市辖区承担公共设施建设、重大项目配套资金等的任务，让本已贫乏的财政更加捉襟见肘。

(二)事权下放不到位

自上而下，国税、海关、国家安全、金融、外汇等职能部门由中央绝对集权，相对集权的地税、国土资源部分权力掌握在中央、部分权力掌握在地方，如省地税受国家地税、省政府双重领导，但市地税以下垂直领导，不受政府领导，市辖区政府不管地税、国土资源部门。分权的部门，地方拥有绝对主动权，但下放至市辖区一级，大多仅剩服务型职能部门。区政府各分管区长只能“联系”规划、工商、质检、公安、交通等区分局，对所有区分局均无权分管。

(三)人事权制约明显

城市发展的整体决策部署往往无法充分保障各个区持续健康发展，甚至是牺牲一个区、多个区的利益换来重点区的发展。只要各个区内部还有帕累托改进的空间，城市的整体规划布局就未达到最优。当市阻碍乃至对市辖区发展作出不利行为时，在区级政府的干部人事权由市级政府掌控的体制下，区级政府无法做出违背市级政府举动，最终导致市辖区居民整体利益受损。

四、国外境外市辖区行政体制参考

(一)香港非政权性区域组织

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第九十七条规定：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事物的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”香港的区具有两项职能，一是为政府决策提供意见，二是提供政务民生服务。区议会成员由民选议员、当然议员与委任议员组成，来自区内不同利益群体的代表发出自己的声音并提供服务，政府施政更近距离地接受了民意。

(二)美国服务性特区政府

美国联邦政府下辖州政府，州政府下辖地方政府。地方政府包括县、市、镇、学区、特区。特区政府与我国市辖区政府一样，并非“全能型”政府，但在服务职能上更进一步，只设置与居民日常生活息息相关的公共服务部门，如教育、供水、住房、卫生、图书馆等，突出高效、灵活、便民特点。

五、市辖区行政体制改革思路

(一)职能定位

为让市辖区走出事多责重却无职无权的困境，基本思路是“弱市实区”。下放多少事权，就下放多少职权，坚持权责对等原则。一方面，下放市直管区分局职能。另一方面，确应由市直管的部门，则上收事权归市。明晰市、区两级行政权、责范围。

(二)市辖区设立标准

在下放职权的同时。一方面要从法律程序上规范设立市辖区的标准，严格依照宪法、组织法规定设立、撤销、合并市辖区。另一方面，对已经设立的市辖区，无法律或授权情形，当予以撤销。

(三)财政权力

参照“省管县”改革，确立市辖区一级财政地位，减少中间承接转移行政成本，切实将财权向基层下移。财政权力下放不成功，将直接导致区一级政府无财、无权，在服务基层民众、企业中，很难有较大作为。无力制定促进经济增长等奖励扶持政策，无力统筹协调区域经济发展，只能寄希望于依靠上级政府支持。

(四)权力为民与监督制约

参照香港区议会，切实发挥区人大、区政协、行业协会等中介组织的职能，更多地听取来自民众的声音。同时接受新闻媒体、上级政府的监督和约束。

六、结语