隐性碳定价的概念、评估方法和展望

邢 丽 樊轶侠 李默洁

内容提要：隐性碳定价已经从学术概念变为G20 财金渠道上国际气候谈判的焦点，有必要对其概念、评估方法进行系统研究。本文认为，隐性碳定价是与显性、有效和负向碳定价一脉相承的碳定价工具。根据政策覆盖范围不同，进一步提出狭义、广义隐性碳定价的可能评估方法。未来隐性碳定价讨论的关键点可能包含减排政策覆盖范围、减排政策加权系数、减排贡献的基线如何确定，以及监督核算机制设计等。最后，本报告对隐性碳定价的评估方法提出若干展望。

2021 年二十国集团（G20）罗马峰会上，发达国家积极推动在G20 财金渠道开展碳定价问题的讨论，并且希望将碳定价作为应对气候变化的主要政策工具。OECD 倡议在G20/OECD 框架下建立“显性和隐性碳定价包容性框架”，解决国别间不同减排力度带来的国际溢出效应，降低欧盟碳边境税政策带来的冲击。虽然隐性碳定价已经成为财金渠道国际气候谈判的重大议题，但国内外对隐性碳定价的认识仍非常模糊。本文基于当前的研究和争议，试图理清隐性碳定价概念、核心要素和可能的评估方法，进而合理评估其应用难点，并对其未来发展趋势进行科学展望。

一、隐性碳定价概念及其演进脉络

（一）隐性碳定价的概念

世界银行、经合组织（OECD）和清华大学等国内外知名机构和院校均使用隐性碳定价概念开展过研究。隐性碳定价是相对于显性碳定价的概念。隐性碳定价（Implicit Carbon Pricing）指除碳市场、碳税等显性碳定价政策以外的，由气候变化减缓政策而产生的单位减排成本。

碳税和碳市场等市场型气候政策约束下直接形成的碳排放价格被称为显性碳定价（Explicit Carbon Pricing）。目前主流显性碳定价包括：碳税，即明确规定碳排放价格的各类型税收；碳交易市场，即设定排放限额并允许市场交易排放配额进行履约；碳信用认证，自愿进行减排的实体获得的减排认证；结果导向的气候金融，双方约定减排目标，投资方在项目完成时向项目方为减排量付款；内部碳价，企业内部分析气候风险时设定的碳价等。在各国显性碳定价政策工具中，欧盟碳交易机制（EU-ETS）是最成熟的案例。2020 年，EU-ETS 碳配额交易量达81 亿吨二氧化碳，占全球碳交易总量约90%，交易额达到2010 亿欧元。近期，EU-ETS 碳价在50-90 欧元/吨二氧化碳间剧烈波动。

显性碳定价至少遇到了两个困难：第一，显性碳定价实际减排效果并没有显著优势，包含公共部门在内的部分减排贡献并没有包含在显性碳定价框架内。第二，显性碳定价的碳泄露问题难以解决，高碳价国家不愿意被低碳价国家搭便车。

（二）隐性碳定价是在国际“碳泄露”背景下产生的

为了应对气候变化挑战，国际社会达成了《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等公约文件，确定了国家间“共同但有区别”的减排责任。具体来说，要求发达国家率先减排，兑现发达国家由于历史排放产生的相应责任义务。这种差异化减排责任划分，为“碳泄露”问题埋下了伏笔。“碳泄露”是一种竞争力损失，指一些国家的碳排放减少被其他国家的排放增加所抵消；实施严格碳排放政策的国家因成本提高，其生产活动会转移到碳排放政策宽松的国家，导致前者的碳减排成效在一定程度上被后者所抵消。

图1 为“碳泄露”国际研究的文献计量结果①这里使用路透社Web of Science 平台，检索时间1990-2022，文献为SCI 和SSCI 核心期刊，检索关键词为“TS=（“carbon leak*”）”，检索时间为 2022 年 2 月 28 日。。国际学术界在1997 年首次发表碳泄露相关文章，这与《京都议定书》在这一年签订密不可分。自从国际社会开展气候变化合作以来，碳泄露问题就一直是学术界关注的热点。碳泄露研究自2009 年开始逐渐兴起，目前已经成为稳定的研究前沿领域，其中美国、德国和中国是总发文量前三的国家。

图1 碳泄露国际研究文献计量结果（截至2022 年2 月）

新冠疫情暴发后，欧美国家经济受挫，经济与减排之间的矛盾更加凸显，集中体现在欧洲推出的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称 CBAM）。CBAM 是欧盟“Fit for 55”②Fit for 55 指欧盟一揽子气候立法提案，其中包括CBAM 法案。目前大部分法案还在评审环节中。减排计划的一部分，主要目的是在实现减排目标的同时，防止贸易竞争力下降。换言之，防止欧盟实施减排政策时出现贸易劣势。因此，CBAM 始终关注两大焦点：碳减排和保持贸易竞争力。2021 年7月14 日，欧盟委员会发布了第一版的碳边境税提案，在60 个碳泄露高风险行业中选定钢铁、铝、电力、化肥和水泥作为CBAM 覆盖行业。此举一出，立刻招致欧盟外国家的普遍反对，其中一条反对理由便是CBAM 只考虑了各国显性碳定价的减排努力，对由其他政策和措施带来的减排效果没有充分计量。

2021 年8 月4 日，OECD 秘书长科尔曼致信①OECD，“Seeks Global Plan for Carbon Prices to Avoid Trade Wars”，accessed March 20，2022，https：//www.ft.com/content/334cf17a-e1f1-4837-807a-c4965fe497f3.各国倡议设立“显性和隐性”碳定价的包容性框架。新倡议以碳定价为工具评估各国减排政策的效力和效率，为碳泄露问题提供定量分析框架。欧盟在隐性碳定价问题上态度偏向强硬。2021 年12 月9 日，欧洲议会提出了CBAM 更激进的第二版草案，包括不承认隐性碳定价、增加化工行业、增加间接排放管理、缩短过渡期等新措施。

（三）国际学术界对“隐性碳定价”的讨论处在初始阶段

2010 年Vivid 经济和气候研究所出版报告，对中、美、英等六个国家低碳电力对应的隐性碳定价进行测算。这是世界上最早使用“Implicit Carbon Pricing”概念进行测算的报告。文章所指的隐性碳定价是电力系统所有减碳措施所产生的成本除以由此措施实现的减碳量。截止到2022 年2 月，SCI/SSCI 上隐性碳定价领域的文章共计10 篇②这里使用路透社Web of Science 平台，检索时间1990-2022，文献为SCI 和SSCI 核心期刊，检索关键词为“TS=（“implicit carbon pric*”）”，检索时间为 2022 年 2 月 28 日。。目前隐性碳定价核算大多针对能源领域的低碳政策，在表1 中我们对其中的标杆文献和主要结论进行了综述。

表1 隐性碳定价标杆文献和主要结论（截至2022 年2 月）

Aldy 和Pizer 系统给出了显性碳定价、有效碳定价和隐性碳定价三种碳定价的概念和评估框架，用于比较不同国家减排政策等效性。文章指出，显性碳价指的是碳税和碳市场等直接减排激励手段。世界银行对世界各国显性碳定价进行了详细评估，制作了碳价晴雨表③World Bank，“Carbon Pricing Dashboard”，accessed March 20，2022，https：//carbonpricingdashboard.worldbank.org/.。Dolphin 等学者还研究了显性碳定价严苛指数，用于评价碳税和碳市场的严格程度。

有效碳定价（Effective Carbon Prices）比显性碳定价覆盖面更广，用于解释减少化石能源消费的各种价格机制。OECD 在2016 年发布报告，定义有效碳定价是显性碳定价加化石能源消费税。OECD在2018 年计算了42 个国家（占全球排放的80%）的有效碳价格。

负向碳定价（Negative Carbon Prices）指对温室气体有增量贡献的支出政策。一般化石能源的消费、生产和出口补贴是主要研究对象。

隐性碳定价进一步增加了低碳政策的核算范围。部分研究把低碳能源促进政策（比如补贴）的成本纳入计算。国际货币基金组织（IMF）对减排等效政策进行了一系列评估。例如Coady 等提出了一种等效税收方法，将激励措施与基于空气污染和气候变化造成的损害进行比较。IMF 在其他报告中也提到了（包括显性、隐性碳定价在内的）气候政策的有效性和等效性。

若碳定价只包括与减排直接（或完全）相关的政策支出，可称之为狭义隐性碳定价。目前国际前沿研究主要聚焦于能源领域减碳政策的狭义隐性碳定价研究。

若碳定价不仅包含与减排直接（或完全）相关的政策支出，还包括减排间接（或部分）相关政策支出，则可称之为广义隐性碳定价，其特点是政策效果并非全部体现在减碳上。例如，新能源车补贴政策既实现了减碳效果，也实现了产业振兴效果。因此在广义隐性碳定价研究中，确定各种政策减排贡献的权重系数和核算方法就非常重要。学术界没有对广义隐性碳定价形成统一的认识，广义隐性碳定价与绿色支出核算存在部分重叠。在这方面做出探索的主要是OECD“里约标记”①里约标记（Rio Markers）是评估发达国家履行《里约公约》资金义务而开发的，自2010 年起，OECD 构建了包含应对气候变化减缓和适应的评价体系，开始评估各国气候治理财政支出。和欧盟《欧盟分类法》②https：//ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance/eu-taxonomy-sustainableactivities_en.。

二、隐性碳定价的核心要素与评估方法

根据以上概念的辨析，可知隐性碳定价的目标就是要对各国减排成本进行等效性评估。但隐性碳定价高只能体现综合减排单位成本高，未必等同于减排贡献大。根据相关文献初步判断，隐性碳定价包含以下五个核心要素：被评估的减排政策、减排量（Q）、减排支出总额（F）、政策合成权重（P）、汇率（I）。则隐性碳定价（IPC）可以由以下模型（1）表示：

（一）狭义隐性碳定价评估方法

在狭义隐性碳定价核算中，被评估政策均和碳减排直接（或完全）相关，因此合成权重P=1，狭义隐性碳定价可以由模型（2）表示：

对于狭义隐性碳定价的评估方法，这里基于Carhart（2022）等人的算例展开讨论。在本算例中，选择被评估政策遵循了如下标准：第一，该政策对减少二氧化碳排放存在明确的边际影响；第二，存在可观察、测算的价格指数。本文将能源领域主要的减排政策与狭义隐性碳定价的关系列在表2 中。

表2 以能源政策为例的狭义隐性碳定价政策评估范围

根据表2，将“显性碳定价+隐性碳定价-负向碳定价”可以得到综合单位减排成本。但这种简单加总，得到的结果只能表示减排成本高低，并不能体现减排贡献大小。为了解决这一问题，Carhart（2022）等人定义了综合碳价。在该模型中，不仅计算单位减排支出，还要考虑政策的减排效果。该模型计算方法如（3）所示：

按照2019 年世界排放清单，选取前25 个最大的碳排放国家（占世界排放82%），并对各国显性、有效、负向和隐性碳定价政策进行梳理。梳理结果展示在表3 中，其中标“X”表示该国正在实施该政策。

表3 世界主要排放大国能源部门减排政策梳理

续表

如图2 所示，按2019 年美元不变价计，根据模型（3）计算结果显示占世界总排放82%的25 个国家的国际平均综合碳价在2008-2010 年维持在10 美元左右，在2011 年出现短暂下跌后持续上涨，到2019 年国际平均综合碳价超过19 美元。这与IMF 建议的国际碳价下限组合（发达经济体、高收入新兴市场经济体、低收入新兴市场经济体碳价分别为75、50 和25 美元/吨碳）还有很大差距。当然，由于算例只包含狭义的隐性碳定价，其他间接减排措施并未包含在内，可能对结果存在一定程度的低估。

图2 2008-2019 年世界平均综合碳价变动趋势

如图3 所示，中国、美国和印度等排放大国的综合碳价处于中等偏下的位置。伊朗、沙特、巴西等六个国家综合碳价为负数，表示该国的减排支出低于化石能源补贴，源自化石能源消费的碳排放存在正收益。综合碳价较高的国家主要为欧盟国家。

图3 25 个主要排放国综合碳价对比（2019 年）

本文选取中、美、印、日、德、韩和伊朗这七个排放大国为例，继续分析综合碳价的组成结构。如图4 所示，在中国，隐性碳定价的主要组成部分是上网电价补贴和化石燃料税，显性碳定价（主要是碳市场）占比极低。中国的化石燃料补贴存在一定负向贡献，但总体贡献不大。美国的隐性碳定价政策种类多样，但主要贡献来自于化石燃料税。其他国家，如印度、日本、德国、韩国等，隐性碳定价的主要组成部分都是化石燃料税，且隐性碳定价远高于显性碳定价（其中只有日本实行的是碳税）。伊朗是个特例，由于其特殊的石油资源禀赋和经济条件，导致其并没有实施低碳能源政策，反而对化石能源消费进行大量补贴，导致伊朗的综合碳价达到将近-130 美元/吨。

图4 七个主要排放国家隐性碳定价等因素在综合碳价所占比例

（二）广义隐性碳定价评估方法

由于很多国家实施的应对气候变化政策并不直接与碳减排相关，或者相关政策并没有清晰的价格信号，因此狭义隐性碳定价评估并不能完全涵盖世界各国的减排等效成本。前文提到，区分广义和狭义隐性碳定价的关键点在于政策覆盖面，当覆盖到间接减排政策时，各类政策的减排贡献权重就不能简单定取①联合国，accessed September 06，2021，https：//dev-chm.cbd.int/rio/?lg=zh.。可见，政策选取范围和政策权重是广义隐性碳定价评估方法的核心要素。

第一，政策选取范围。世界银行、欧盟等组织都试图在广义隐性碳定价上有所突破。世界银行2021 年5 月发布的《碳定价机制发展现状与未来趋势报告2021》中提出政府和私营部门都可以参与碳定价，碳定价工具应当包括广泛的激励政策。如图5 所示，世界银行列举了一些隐性碳定价政策，将能源效率提升政策包含在内是其亮点之一。

图5 世界银行2021 年评估报告提出的碳定价评估框架

除了能源效率政策之外，广义隐性碳定价还可能包括新能源车和其他用能设备的投资与补贴、建筑能效提升标准等正向政策，以及在各种工程项目中的投资与补贴政策造成的负向减排政策（例如公路建设项目中对水泥消费的补贴）。这些政策完整包括了各国应对气候变化的努力，但显得过于庞杂而难以计量，同时又与气候财政支出产生部分重叠。

第二，政策加权方法。OECD 曾经借用“里约标记”（Rio Markers）法进行绿色支出核算。OECD“里约标记”开发于1998 年，原本用来计量发达国家履行《里约公约》义务，为保持生物多样性和应对气候变化所支付的财政资金①联合国，accessed September 06，2021，https：//dev-chm.cbd.int/rio/?lg=zh.，2010 起加入对气候变化适应性资金的审计方法。自此，里约标记法成为OECD 评估应对气候变化财政支出的重要工具。里约标记法将应对气候变化政策分为三档，0 级表示该政策与气候变化减缓和适应无关，1 级表示气候变化减缓和适应的重要（significant）政策，但不是根本（fundamental）驱动因素，2 级表示气候变化减缓和适应的首要（principle）政策，该政策的设计目的就是应对气候变化。例如，欧盟曾设定权重0 级政策标记贡献0%，1 级贡献40%，2 级贡献100%，三者加权合计就是应对气候变化支出。若按照里约标记法计算，每单位碳排放导致的加权支出就是“广义隐性碳价”。

三、隐性碳定价的应用难点和展望

OECD 倡议构建“显性和隐性碳定价包容性框架”的目的之一，美其名曰是将各国气候政策进行盘点和分析，推动国际比较和政策协调，实则是为抢占国际气候治理话语权做舆论和方法准备。

（一）应用难点

即便抛开难以用价格衡量的行政性减排手段，就各国现行的税收、财政补贴、金融等碳减排经济政策体系而言，为其设定统一框架进行等效性评估仍然非常困难。应用难点主要体现在：

如何体现政策的导向性和差别性。我国现行促进碳减排的手段，政策导向较为明晰。同时，同一类别的碳减排政策在具体实施时又有所不同。比如对新能源汽车实行补贴退坡制，对符合政策导向的技术革新则进行持续性补贴，这种细微的差异及变化是难以用价格机制体现的。

如何区分减排效应和经济效益。在实践中，碳减排经济政策往往与产业政策相伴，导致其既有减排效应、又有经济效益，而只有前者可以归属于“隐性碳定价”范畴，如何将经济效益剔除出去是难题。如一些发达国家对新能源产业的资金支持，在促进本国能源转型的同时获得来自全球的经济收益，目前尚未有可行方法将二者区别开来。

如何协调多种政策取向。碳减排政策牵涉多个部门，隐性碳价涵盖的政策手段多种多样，并且涉及财政、税务、发改、能源、环保、卫生等多个部门；国家治理和全球治理包括多个方面，不能仅从应对气候变化这一个角度看待政策效果。比如，欠发达地区公路建设可能增加了碳排放，但也带来了社会福利的整体改善。有些发展中国家还面临严峻的减贫任务，其减排政策和努力程度，不仅涉及环境问题，更关系到其发展权益与成本。

（二）研究展望

隐性碳定价未来必将在一些多边平台继续讨论。讨论的关键点可能包含减排政策覆盖范围、减排政策合成权重系数、减排贡献的基线如何确定以及监督核算机制设计等。需认识到隐性碳定价实际上涉及各类正向和负向的气候变化支出，披露范围对国内政策制定影响较大。

本文对评估方法的研究展望如下：

第一，将隐性碳定价的增量研究拓展到存量研究。二氧化碳本身并不是污染物，当大气圈二氧化碳浓度达到一定程度后才对人类经济社会产生影响。隐性碳定价主要解决的是以碳排放增量为基础的国际碳泄露问题，但发达国家已经对发展中国家形成了大量的历史“碳泄露”，隐性碳定价应当拓展合理的方法，将碳排放增量和存量及与之相对的减排努力统一纳入评估框架。

第二，将隐性碳定价的一国政策评估拓展到对国际承诺兑现的盘点。隐性碳定价要做到真正的“包容性”，就不能仅仅聚焦于单一国家对本国减排责任的落实，还应当拓展到国际承诺兑现上。例如，发达国家做出的每年1000 亿美元资金转移承诺本应于2020 年前兑现，但在第26 届联合国气候变化大会（COP26）再次将其延期到2023 年。发达国家集团有承诺不兑现，在政策评估时应按负债处理，对其减排贡献有相应的折抵。

第三，隐性碳定价既要能体现发展目标的“包容性”，还要能体现发展阶段的“包容性”。从方法上看，目前隐性碳定价对发达和发展中国家采用同一评价参数，没有体现对发展阶段的“包容性”，也不符合《巴黎协定》第二款引导减排资金从发达国家向发展中国家流动的理念。此外，隐性碳定价评估方法不足以体现对发展目标的“包容性”。应当提出合理的处理方式，将政策的其他福利目标正确评估加总。不能因某项政策不利于应对气候变化，就以隐性碳定价为工具全盘否定，也不能因为某项政策部分有利于应对气候变化，就不剥离政策带来的其他好处，将其全部支出都计入隐性碳定价评估范围内。