中国共产党领导下农地金融发展研究

公茂刚 李汉瑾

内容提要：农地金融作为农村金融体系的重要部分，在破解农村融资难、盘活土地资源、实现规模化经营等方面有不可替代作用。我国农地金融演进历程实质是农地由资源逐步资产化再逐渐资本化的过程，期间农地价值不断被挖掘，农地配置效率不断提升。农地金融的发展是政府主导和民间探索相结合的演进历程，从属于国家金融体制改革，并向着市场化方向发展。其演进逻辑遵循“否定之否定”规律，由内生到外生，再回归到新内生发展。未来应以试点经验带动全局发展，在原有金融机构基础上设立“农地金融事业部”，为建立独立正规农地金融机构做准备。同时应注重社会保障体系与专业农地价值评估机构的建构与培育。

一、引 言

金融发展与经济增长密切相关（武志，2010）。当前，我国正处于两个百年目标历史交汇的关键节点，解决好“三农”问题，推进乡村振兴战略与实现农业农村现代化都离不开金融的支持。农村金融对中国农村经济发展存在显著正向影响，已经成为中国农村经济发展的核心推动力（丁志国等，2016）。然而，因农业具有天然的弱质性且农民缺少有效抵押物等原因，金融机构放贷意愿低，农村金融供需失衡（祝国平、郭连强，2018）。同时乡村振兴在资金投入上面临着三个突出矛盾：银行资金富余但金融工具不足、政府积极推动但财政资金有限、工商资本充足但投资渠道单一（蒋远胜、徐光顺，2019）。既有的农村金融体系无法完全满足农业农村发展的资金需求，农村经济发展备受制约，“三农”问题无法破局。

为解决这一困境，有必要依靠农村的土地优势，通过土地制度改革完善，实现农地与金融融合发展来促进资金有效供给。农地金融是农地经营者以其拥有的土地产权作为担保发生的资金融通行为的总称（高圣平，2014），是农村土地制度与农村金融制度二者创新结合的产物（周小全，2012）。农地金融一切表现形式的核心和基础是农地抵押，故本研究围绕农地经营权抵押贷款研究农地金融①本研究中农地金融仅以土地承包经营权作为论述对象，不涉及农地所有权问题，也不涉及宅基地建设使用权与集体建设用地使用权。农地指承包耕地，农地金融则是农村土地金融的简称。。农地金融已经成为我国农村金融服务体系的重要组成部分，在支持农地流转，增加农民收入，实现农地规模经营方面越来越发挥着不可替代的作用（阮小莉、杨恩，2011），并成为破解农民贷款融资难、农村金融发展滞后的新窗口，应重视农地金融在整个农村金融体系中的作用，以农地金融盘活土地资源，满足农民融资需求，实现农户与金融机构双方共赢进而推进农业农村现代化，推进全面乡村振兴。

目前我国农地金融制度还未正式确立，农地金融发展相对滞后，一定程度上制约了农村生产力的发展（梁静雅等，2012）。自农地“三权分置”改革后，农地“经营权”被允许用来抵押贷款，实现了农地与金融融合发展的重大突破。2018 年《中华人民共和国土地承包法》及2020 年《中华人民共和国民法典》物权编的实施为农地金融发展扫除了法律障碍。本研究立足新时代背景，通过对农地金融发展历程的系统梳理，探寻发展规律及演进逻辑，为乡村振兴战略下农地金融的发展提出合理建议。

二、1921-1952 年：农民土地所有制的确立与非正规农地金融的发展

近代中国一直处于战乱之中，社会动荡，人民处于极端困苦中，民生问题亟待解决。中国共产党进行了艰难探索，首先将农民从旧的生产关系中解放出来，成功实现了“耕地农有”“耕者有其田”的目标。农民分到土地后，生产积极性大幅提高，显著促进了农业生产力增长。但长期落后的生产方式加之连年战乱，严重降低了农民抵御外部风险能力。此时，中共中央成立了一些金融机构，但此时的金融机构主要职责是统一国家财政，优先保证中共军事力量的粮食供应，稳固根据地政权，对农民从事农业生产的支持有限，农民生产资料不足且落后的局面未有改变。而且当遇到天灾人祸等不可抗力因素时，一些农民为了生存不得不将土地田产拿去典当或者抵押，以获得粮食维系生活，进一步破坏了农业生产力。

土地抵押与土地典当是当时农民融通资金的两种重要方式。土地抵押是指借贷双方签订契约，抵押人取得款物后，如果能够按约清偿本息，抵押契约自动废除，若抵押人无法按期清偿本息，抵押的土地自动归抵押权人处置。土地典当则是出典人与承典人之间签订当票，出典人取得款物后至清偿债务前，承典人对其抵押的土地田产拥有暂时经营权，可以进行耕种、出租或转典。土地典当只有在期满后才能赎回，期间的土地收益作为利息，出典人只需归还出典价。除土地抵押与典当外，少数地区还出现农民因无力经营出租土地，地主富农等为了扩大生产承租土地的土地租赁现象。

上述三种以土地为抵押物的资金借贷行为是这一时期农地金融的主要形态。它的产生源于土地私有制，并且是农民自发形成的与民间金融机构产生的借贷行为，并不是中国共产党支持正规融资方式，具有自发性、狭隘性、非正式性特点。因当时的社会环境及政治形势所迫，中共中央对土地流转持谨慎态度，并对土地流转行为做出了一定限制。究其原因有两点：一是封建土地制度已经存续了两千年之久，中国共产党通过领导革命斗争带领农民走出泥沼，农民拥有了自己的土地，党中央担心封建势力会卷土重来。二是认为土地流转会对恢复农业生产，保障革命事业的粮食供应造成阻碍，若发生高利贷剥削等纠纷，不利于革命的推进，更不利于社会稳定。

以历史的眼光看，农民土地所有制的确立解决了农民最迫切的土地要求，在提高农民生产积极性的同时，也为农地的自由流转创造了条件。这一时期农村土地的自由流转产生了两方面的影响。其一，在战乱频仍，金融缺位的环境下，农地的自由流转一定程度上满足了部分农民的资金需求，同时也为农民投身革命战争解决了后顾之忧。农民通过土地产权的交易表达了对多元融资途径的渴求，这一时期的农地金融发展以非正规金融为主，虽然规模较小，但为恢复农业生产，改善农民生计提供了更多可能。其二，农民土地所有制下的土地流转，特别是土地的买卖，容易造成土地的重新集中，进而产生新兴地主阶级，蚕食革命成果。而且依托于土地抵押和土地典当的农地融资行为并不符合社会主义经济体制的要求，为此中共中央开始探索农地集体所有制下以集体地权进行抵押融资的农地金融。

三、1953-1977 年：农地经济属性消失，农地金融发展真空期

农民土地所有制的确立以及农地的自由流转使农民获得了生产资料，激发了农民的生产积极性，但是存续千年之久的小农经济有着其明显弊端，自给自足、分散经营、自身脆弱等特点注定无法为社会主义工业化建设提供充足的原始资本积累。同时，中共中央认为农村土地的自由流转如果不加以规制会致使农村资本主义壮大，土地集中在富农手中，并进一步导致贫富两极分化。于是党中央决定走农业合作化道路，探索农村土地集体所有制。

1953 年，中共中央颁布《关于农业生产互助合作的决议》，互助组与初级合作社开始兴起。在初级合作社时期，农民仍享有土地上的权利，但主要是通过土地入股分红的方式实现，入股与退股自由，退股时即可带走入社的土地，合作社实行统一生产、统一经营，并进行按劳和按股份分配（侯银萍，2013）。此时土地仍归农民所有，但土地所有权与经营权发生分离，经营权归合作社所有。1955年，在毛泽东同志《关于农业合作化问题》的指示下，初级合作社开始向高级农业生产合作社转变。高级社将农民土地无偿划给集体所有，地面附着的生产资料也归集体所有，农村土地所有制性质由农民土地所有制向集体土地所有制转变（公茂刚、辛青华，2019）。1958 年，人民公社运动的开展进一步明确了农村土地所有权归集体所有，同时农民集体对土地拥有经营权，农民个人无自主经营权，更没有对土地自由处置、让渡的权利。集体所有、集体经营、按工分平均分配的经济制度起初发挥了集体经济集中有限的生产力扩大农业、满足人民基本食物需求的优势。但随着生产力的发展，平均主义的分配制度严重制约了农民生产的积极性，阻碍了农业发展。

农地集体所有制确立后，农地流转被严格禁止，农民借贷时也不允许使用土地抵押，农地金融发展陷入停滞。与此同时，在社会主义计划经济体制下，农村金融机构仅作为国家财政资金分配和向工业化建设“输血”的政策工具而存在，其针对农业生产的贷款额度和贷款业务很少，未能发挥为农业生产融资的应有作用（邱学成等，2011）。1951 年至1965 年间，中国农业银行经历了三次设立与三次撤销。农业银行“三立三撤”表明国家意志在农村金融机构发展中具有决定性作用，农村金融机构的发展服务于当下国家制定的重大政治经济决策，对金融机构的长远发展缺乏战略规划。为农业与农村的发展融通资金本应是农村金融机构的使命，但反复设立并撤销扰乱了正常的金融秩序，无法提供中长期贷款，且受到高度集中的经济管理体制的制约，对农业发展的支持作用有限。

新中国成立初期，落后的生产方式及恶劣的生产环境严重阻碍了经济发展。为了恢复生产，实现规模化经营，进而为工业化建设提供资本支持，党中央开展了一系列合作化运动。从互助组到初级合作社再到高级合作社，以及后来的人民公社，一定程度上克服了个体劳作的缺陷，提高了农业产量，支持了我国工业化建设。我国的农村土地产权制度也随着合作化运动的开展完成了农民土地所有制向农地集体所有制的转变，由于农村土地的所有权、经营权发生了转移，农地的经济属性丧失，不再具备资产和资本属性，实施农地金融的前提不复存在。同时，金融机构的资金融通功能缺失，中国农业银行短期内“三立三撤”具有强烈的国家意志，缺少实施中长期农业贷款的条件。尽管中国人民银行与农村信用社的业务开展也围绕投资农业生产展开，但1953 年至1977 年间，我国农业贷款总额占金融机构贷款总额比重长期不足10%，贷款额度较少（见图1）。同时，非正规金融也受到了严格的限制，农地金融几乎空白。

图1 1953-1977 年部分省市农业贷款明细

四、1978-2012 年：农地流转限制松动，农地金融模式多样化

农地集体所有制平均分配的特点以及农地产权的缺失严重挫伤了农民的积极主动性，原有的农地产权制度与生产力和生产关系严重脱节，制约了农村经济发展。1978 年，党的十一届三中全会上提出将工作重心转移到经济建设上来，农村经济体制也发生了巨大变革，以土地所有权与承包经营权“两权分离”为基础的家庭联产承包责任制确立。土地产权的分离为农地金融发展创造了先决条件。与此同时，为向农村经济发展提供资金支持，作为农村经济体制改革的重要内容，我国农村金融体制也进行了改革，健全了正规金融机构职能，放宽了对非正规金融机构的管制。土地产权制度创新与农村金融体制重构为农地金融的发展提供了制度保障与现实基础，这一时期我国农地金融有了突破性发展并呈现出新特征。

（一）土地流转从限制到开放，为农地金融发展创造了条件

家庭联产承包责任制确立初期，土地流转作为农地金融发展的先决条件依旧不被法律所允许，农地金融无从发展。1987 年，中共中央《把农村改革引向深入的通知》中规定：“在稳定家庭联产承包责任制的基础上，对转营他业的农民可以将承包地交还集体或转包他人”，该政策首次明确规定农地经营权可以流转。1988 年《中华人民共和国宪法修正案》指出：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年，中共中央颁布的《土地管理法》中明确指出国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。1993 年，《中华人民共和国农业法》中规定：“承包方在经发包方允许的情况下可以将农业承包合同转让给第三者。”由此可见，农地的经济属性开始回归，已逐步被允许自由流转。1998年，中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出“继续赋予农民30 年有保障的土地使用权，农户的承包地使用权可以自愿、有偿流转。”2002 年《农村土地承包法》中对承包经营权的取得做了明确规定。2007 年实施的《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。这表明我国农地承包经营制度迈入法律保障阶段。2008 年，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中对承包地的所有权性质、用途再一次予以明确，并对流转方式和流转主体进行了规范。土地流转制度的确立为农地金融发展创造了制度基础，农地使用权的自由流转为农户将农地使用权进行抵押贷款融资增加了合法性保障，提高了农户生产积极性，促进了农地流转与农业规模经济效益的提升。

（二）农地金融发展模式逐渐多样化，由政府主导实施到各地自发试点

1988 年我国首家农地金融改革试点机构——湄潭县土地金融公司在国务院的批准下成立，湄潭县土地金融公司作为非营利性的合作金融机构，提供其他金融机构无法办理的基于土地使用权抵押的中长期贷款，帮助农户进行非耕地资源开发和中低产田改造融资。1995 年，江苏南渡镇联盟村出现“土地银行”。村委会与村民达成协议，以村为单位建立“土地银行”，当外部主体征用农民土地时，由村委会负责与征用主体签订合同，用地主体不需一次性付清，将除青苗费补贴以外的资金供用地主体有偿使用，但必须按年付息，村民小组审核后按出地额发放。土地银行是将农地使用权作为抵押物在资本市场上进行资金融通的机构，具有官方背景，较好地提高了土地流转效率。2005年，重庆江津地区的农民以自己的农地经营权和地上附着物入股，成立了重庆仁伟果业有限责任公司，仁伟公司用其股权向银行抵押贷款，用于集中组织生产，水果统一采摘后核算盈亏，并按股权分配利润。这种将农地经营权折资入股整合后向银行贷款的模式克服了分散经营的弊端，促进了农业的规模化发展，实现了公司与农户双赢。2006 年，宁夏平罗县开展了以农地信用合作社为主要模式的农地金融活动。由于转业、外出务工或者劳动能力丧失而无法耕作土地的农民可以将土地存入农地信用合作社，合作社经统一整合后，流转给满足条件的农户或农业企业耕种经营。农地信用合作社实现了农地经营承包权的流转，盘活了农地资源。农地金融多种模式的出现解决了农业生产经营主体融资难与农地资源闲置浪费等问题，实现了农民收入与农业经济双增长。

（三）农业银行等正规金融机构改革，非正规金融准入，农地金融发展更具活力

1979 年中国农业银行恢复设立，拉开了农村金融机构改革序幕。在后续几年中，中国农村信用社改革、中国农业发展银行设立、中国邮政储蓄银行的成立标志着我国建立和完善以合作性金融为基础，商业性和政策性金融分工协作的农村金融改革目标逐步完成（孙同、潘忠，2019）。上述金融机构改革明确了各机构的职能与分工，提高了各经营主体贷款融资的效率。与此同时，国家对非正规金融的管制开始松动。中共中央《关于1984 年农村工作的通知》中提出：“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地域限制。”（李茜、谷洪波，2010）。1985 年，中央一号文件中指出“适当发展民间信用”。1994-2003 年，我国进一步加强了对民间融资行为的规范，民间融资成为农村重要的资金融通渠道。2005-2012 年，连续八年的中央一号文件中均对农村金融发展作出了重要指示，主要为：建立多种所有制的农村金融组织，支持对金融机构的准入监管进行试点，探索发展小额信贷组织，鼓励发展各类新型金融组织。非正规金融作为农村金融市场的必要补充，增加了农户贷款融资的可获得率，促进了农村经济发展。农村金融市场的多元化发展使农业经营主体获取融资的渠道有了更多选择，推动了农地金融向竞争有序的市场化方向发展。

新中国成立后长期实行的计划经济体制限制了农村金融机构应有的作用功能，农业生产缺乏有效资金支持，农村经济发展面临资金约束，农民生活也得不到保障。农民贷款需求缺口持续扩大致其无法通过融资扩大生产及改善生活（详见图2）。为解决这一问题，党中央在市场化经济体制改革的目标下，探索实施了家庭联产承包责任制、土地流转制度，并同时进行了农村金融体系市场化改革。这一阶段农地金融的发展与之前相比有着明显的突破。首先，从土地产权制度方面来看，土地所有权、承包经营权分离与农地流转的合规化奠定了农地金融的实施基础，农地在依法进入市场并参与流转后实现了其经济价值，其本质就是将农地经营权作为可抵押的金融资产进行资金融通。其次，从金融机构改革方面看，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心，其他农村金融机构为补充的农村金融体系为农地金融的发展提供了有力支撑（彭艺，2010）。当正规金融机构无法接受农户的土地经营权抵押贷款时，可以转向非正规金融机构进行贷款，农村金融机构改革增加了农民的贷款可获得性。最后，“多予不取”的国家财政支农政策对农地金融的发展提供了充分保障，国家财政资金持续向“三农”倾斜。财政和金融具有显著的协同效应，农地金融只有得到财政支持才能实现风险有效控制和成本合理弥补。综上，这一时期农地金融的突破式发展是由农地产权制度改革、农村金融机构改革、财政支农政策支持等因素耦合作用的结果，土地银行、土地入股、土地证券化、农地信用合作社等多种农地金融模式的出现创新了农地金融发展方式，其中一些成功范式至今运行良好，为我国农地金融的发展提供了许多有益探索。然而，土地产权制度暴露出的产权主体模糊、权能缺失等问题易产生纠纷，借贷双方积极性不高，阻碍了农地金融的进一步发展。

图2 1978-2012 年农村贷款需求

五、2013 年至今：农地社会保障功能与经济功能分离，农地金融发展障碍消失

长期来看，以土地所有权与土地承包经营权分离为特点的家庭联产承包责任制有着其固有的弊端。以家庭为单位进行生产会使土地碎片化，注定无法产生规模经济效益。而且由于农民务农收入低，纷纷转业或进城务工，导致大量土地被闲置，造成了土地资源浪费。为改变这一状况，我国对土地产权的流转形式加强了探索。土地承包经营权的可流转为经营主体进行资金融通提供了抵押物，但需要指出的是，这一时期的土地产权的流转，转让的只是土地的经营权，承包权仍在原承包人手中。不完整土地产权的流转容易发生经济纠纷，银行等金融机构为避免不良贷款发生，也对承包人经营权的“转让”“抵押”行为持有审慎态度，农地金融发展受到阻碍。

为推进土地流转，促使现代农业规模经营，以及进一步增强土地产权的融资功能，党中央于2013 年开始探索农地“三权分置”改革，将原来的土地承包经营权分拆为承包权和经营权，并在当年的中央一号文件中提出用5 年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作（韩长赋，2019）。2014 年，中共中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出赋予承包经营权抵押、担保权能，同年在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中对农地“三权分置”工作进行了部署。2016 年，中办、国办发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对农地“三权分置”实施作出了全面、科学、系统的安排。这标志着我国农地“三权分置”改革正式全面展开。2018 年，新修正的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律法规的形式明确了土地所有权、承包权、经营权三者之间的权属关系，我国农地“三权分置”改革进入法制化阶段（林一民等，2020）。2020 年，《民法典（物权编）》第377～379 条中对土地承包权及经营权的界定做了进一步阐述，农地“三权分置”改革进一步深化。农地“三权分置”改革的不断深化极大地提高了我国农地流转率，截至2019 年末，我国家庭耕地土地流转面积达到55498.04 万亩，相较于2005 年的5467.38 万亩增长了1015%（详见图3）。从试点探索到政策提出，再到写入法律，承包农户、新型经营主体间的承包与经营权利关系逐渐厘清，有效地避免和化解了土地流转中产生的纠纷，增强了供需双方的资金融通意愿，促进了农地金融发展。

图3 2005-2019 年全国家庭承包耕地流转情况

农地“三权分置”改革持续深化期间，我国农村金融体系也经历了新一轮调整优化。2013 年，中央一号文件提出农村金融的职能目标为支农，同时探索各金融机构支农新模式。2014 年，中国邮政储蓄银行拓展农村金融业务，其他各类金融机构也进行了业务改进。2015 年，为提供精准化服务，中国农业银行扩大了三农金融事业部改革试点范围。2016 年，中国邮政储蓄银行三农金融事业部成立。2017 年，为提供专精化三农金融服务，国家开始推动完善农村金融立法。2018 年以来，乡村振兴战略的事实对我国农村金融机构提出了更高要求，为此，农业银行与邮政储蓄银行加大了对乡村振兴的支持力度，进一步明晰了国家开发银行和农业发展银行的职责定位。同时加强了农村普惠金融建设，并要求2019 年实现普惠性涉农贷款增速整体上高于其他各项贷款平均增速，支持发放中长期贷款。2020 年与2021 年中央一号文件中均对支持农村小额贷款业务做出了指示，不断下沉村镇银行服务范围，推进普惠金融试点。我国农村金融体系优化改革促使农村金融机构职能更加清晰，农村金融产品更加丰富多样，农村金融市场更加多元开放，农村金融体系更加健全完备。这一时期我国农村贷款余额不断增长，从2013 年的17.30 万亿，增长到了2020 年的32.27 万亿，同比增长11.89%，较2013 年增长86.53%（详见图4）。虽然我国农村贷款余额不断增长，但其增速整体呈先下降后上升的趋势，表明政策效果愈发稳定。

图4 2013-2020 年全国涉农贷款余额与农村贷款余额及其同比增长

农地流转法律障碍的消除与农村金融机构的持续优化为我国农地金融发展提供了良好的外部环境，各地持续深化探索多种模式的农地金融发展。2019 年，海南农垦在上交所发行全国首单以国有土地租金收益权为基础的资产支持证券产品，以其每年对海胶集团承包的258.29 万亩土地收取的租金为基础资产发行证券，募集资金主要用于耕地开垦，畜牧禽类产业建设①参见新华社，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1649442840119463049&wfr=spider&for=pc。，土地证券化突破了农地流转空间限制，提高了农地流转效率。2020 年，甘肃省临泽县大鸭、张湾等村建立村土地托管服务中心，集中土地，招标流转。2021 年，临泽县昭武村“土地银行”成立，农民将闲置土地存入土地银行，每年获得相应利息，统一流转给种植意愿强烈的经营主体；同年浙江省金华市桃溪镇章岸村成立桃溪镇农业发展有限公司，村民将零散、闲置的农地集中存入镇农业发展有限公司，再通过引资、招标后放批土地，集中经营，盈利后按存地份额分红。截至2021 年6 月，全县10 余个村集体已流转土地2000 余亩，招商引资平台已为全县8 个乡镇成功招商15 个规模化农业经营主体，投入开发资金约1800 万元，同比去年同期增长26.8%①参见武义报，http：//jrwy.zjol.com.cn/html/2021-06/07/content_9101_13481291.htm。。土地信托与土地银行的持续发展实现了农户、村组织、承包经营主体三方共赢，已成为促进农村经济发展的重要力量。

党的十八大以来，我国农业农村迈入新发展阶段的同时也出现了一些亟须解决的问题。农村劳动力外流，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，一方面加重了土地闲置、抛荒现象（丰华，2020），另一方面种粮农户及新型经营主体扩大生产存在资金缺口，农民利益诉求多元。农地“三权分置”将“承包权”与“经营权”分离，且《中华人民共和国民法典》物权篇规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”此时，农地金融允许以农地经营权做抵押物进行资金融通，农地社会保障功能与经济功能相独立，农户在进行抵押贷款时不再有“失地”风险，这为农地金融进一步发展扫清了法律障碍，也为农民解除了后顾之忧。同时，我国农村金融体系改革深化后职责权属更加精确，初步形成了商业性、政策性、合作性金融机构并存的正规金融体系，三类性质金融机构互为补充，同时共同支持农地金融的发展。据中国人民银行统计，截至2018 年9 月末，全国232 个试点地区农地抵押贷款余额520 亿元，同比增长76.3%，累计发放964 亿元②参见人大新闻网，http：//npc.people.com.cn/n1/2018/1224/c14576-30485180.html。。从制度基础到外部环境再到现实需求，农地抵押贷款试点的成功探索标志着我国农地金融已经具备正式实施的基础，并得到迅速全面推广。

六、结论及对策建议

（一）结论

从农地金融四个发展阶段中可以看出，其演进脉络与社会经济、法律基础、制度改革有着明显关联，并存在以下逻辑特征及发展趋势：

1.农地金融的演进历程实质上是农地资源逐步资产化，再由资产化逐步转变为资本化，以此来创造土地经济价值并增强其流动性的过程。最初，农地只是作为农户生存、生活的一种资源（物质资料）而存在，农地自然属性占据主导。随着经济发展，农户对农地开发改良使其产生新的使用价值，或者可将土地进行流转交易进而产生预期收益，此时农地被赋予了经济属性，由资源属性转化为兼具了资产属性。农地“三权分置”改革下，农地经营权作为一种用益物权进入市场，农户可以将农地出租、入股、抵押来进行资金融通，农户通过农地流转实现了财产增加，完成了农地由资源和资产向农地资本化的转变。农地的资本化使农地经营权这种用益物权充当金融产品参与到农地金融市场之中，拓宽了融资渠道，为农地金融发展奠定了基础。

2.从农地金融发展规律来看，我国农地金融发展整体遵循否定之否定规律，经历了由内生发展—外源发展—新内生发展三个阶段的循环式发展路径。从农户以土地自发地向民间金融组织进行资金融通到计划经济体制下整个金融体系被外源型制度安排所限制，再到各地自发探索农地抵押贷款并逐渐发展到“三权分置”下的新内生发展阶段。新内生发展阶段不同于以往的是，它是一种内生为主外源为辅型农地金融发展模式。其发展并不是完全依靠自我，而是农户通过利用手中的土地资源优势，在“三权分置”制度、金融支持政策的辅助下，明确农地经营权抵押贷款可行性，吸引社会各方面资源在满足市场价值规律下自愿将资金投入农业和农村经济发展中，以达到资金融通的目的，进而提高农业与农村内生发展动力与能力。外源制度安排的助力能够保障其运行效率，极大地减少了内生型农地金融发展的时间成本。目前我国农地金融发展正处于新内生发展的初始阶段，并向着更加成熟的新内生型农地金融模式演进。

3.农地金融的发展是自上而下的强制性制度变迁和自下而上的诱致性制度变迁相结合的结果。农地产权制度变迁及农村金融体系的完善为农地金融发展提供了必备条件。从农地产权制度方面来看，农地私有制到农地集体所有制的改革是国家意志主导下，政府直接推进的自上而下的强制性制度变迁；而从集体所有集体经营的体制到家庭联产承包责任制，再到目前的“三权分置”改革，则是国家在人民创造和分批试点的基础上，通过制定相关政策法规推广确立的强制性与诱致性相结合的制度变迁。从农村金融体系来看，农业银行的“三立三撤”，农业发展银行的建立及其业务安排，农村信用社改革调整，邮政储蓄银行三农金融事业部改革等，均以政府主导的强制性变迁为主；而土地银行、土地信用合作社、融资租赁等基于土地流转和经营权抵押的民间融资形式则是源于农民的创造并得到了政府的推广，属于自下而上的制度变迁。以国家意志主导的强制性制度变迁直接从农地金融系统外部形成干预，虽然极大地缩短了演进进程，但过度的干预导致资源配置不合理，忽视了金融机构与农户双方的供需意愿，存在一定的金融抑制现象，难以催生农地金融的内生发展；源于农民创造的诱致性制度变迁，虽然具有一定适应性和合理性，但也需要国家政策是法律上的规范和引导。因此两者的结合是符合历史发展规律的正确发展方式。

4.农地金融发展从属于国家宏观经济体制与战略发展规划，向着市场化方向迈进，整体上由金融抑制逐渐走向金融深化。市场化是政府逐渐放松对金融市场的管控与限制，在尊重市场规律的前提下建立一个以需求为导向、以公平为原则、以效率最大化为目的的农地金融市场，同时这也是金融深化的过程。改革开放前高度集中的计划经济，导致非正规金融一直被打压、遏制，始终处于“非法”状态，加之政府主导的正规金融机构职能错配，农地金融抑制严重，发展艰难。改革开放后，社会主义市场经济体制目标的确立为农村金融改革提供了市场化方向，除对正规金融机构进行精准改革外，各方面政策逐步放开，并加大对非正规金融机构的扶持，如农村合作基金会、民间商业信用公司等。农地金融作为农村金融的一部分，受益于农村正规与非正规金融的良性竞争发展，为农户贷款融资提供了更多的主体选择与产品选择，活跃了农村金融市场，促进了农村信贷市场利率的市场改革，向着多元均衡的高质量方向发展。

（二）对策建议

农地金融作为农村金融体系的一部分，在优化土地资源配置、实现生产经营规模化、促进农业农村发展方面有重要作用。而目前我国农地金融还处于探索与创新中，并未形成完整的体系。鉴于此并结合农地金融演进历程来看，实现农地金融进一步发展必须突破传统模式，由点及面，以新思路探索农地金融的顶层设计、多元创新与协同共进路径。

1.从制度设计出发，注重内外融合，加强政府支持。目前我国农地金融发展正处于第三阶段初期，应继续走内生为主外源为辅发展之路，依托外源型发展优势，加强顶层设计，完善相关制度安排，持续优化农地产权制度改革，进一步改革完善农村金融体系，为农地与金融融合发展提供良好的基础。依托政府公信力优势继续为农地金融发展提供良好外部环境，增加一层制度保障。虽然外源型制度安排能大量减少时间成本、提升演进效率，但其容易造成制度依赖，导致供需主体双方积极性缺乏，发展死板等情况，因此在内生主导外源辅助的农地金融发展到初具规模后，政府应逐渐“放手”将主导权逐步完全交还给市场，通过制度改革创新实现农村内部自给自足式的新内生型农地金融发展，为最终实现内生型乡村振兴之路做铺垫。

2.以点带面，加强“经营权”抵押贷款全面推广，同时探索农地金融机构建设试点。由于我国区域经济发展不平衡，导致各地对农地金融需求与发展进程不同。尤其是在一些自然环境恶劣，农业产量低的地区，更不具备开展农地抵押贷款条件，金融机构考虑到风险控制放款意愿低。从目前国情来看，首先应继续加强“经营权”抵押贷款全面推广，因地制宜，将试点过程中的成功经验与存在问题进行总结，根据试点经验规律不断完善修改政策法律，最终得出“普适标准”再进行全国推广。同时，依托现有的农村金融机构在其基础上设立“农地金融事业部”，专精于农地金融业务。综合考虑成本及现实条件，应选取网点广布、贴近农村、从事农业信贷业务经验丰富的农村信用合作社为依托，也遵循上述原则进行试点探索，时机成熟业务全面推广后再考虑独立成“农地银行”。

3.完善农村社会保障体系与农业保险体系，支持农地专业评估机构发展。土地对农民而言是最后的生活保障，要想充分发挥土地的财产功能，让农民没有后顾之忧，就必须完善农村社会保障体系，建立健全最低生活保障制度、养老保障制度等。同时，农业具有天然的弱质性，一方面“靠天吃饭”，另一方面“谷贱伤农”，均会产生亏损导致无法归还贷款，金融机构因此会发生坏账。只有构建一个合理的风险补偿机制，才能最大程度化解农民失去经营权与金融机构坏账风险。最后，农地只有在进行评估计量化后才能得出作为抵押物的价值，为此应建立“权威”的农地价值评估机构，效仿会计师事务所模式，实行“土地资产评估师”签字与“农地价值评估机构”签字双重保障，并由两者对其真实性负法律责任。逐步树立专业机构威信，做到农户与机构均认可，激发双方主体参与农地金融的积极性，实现农地金融良性发展。